摘 要 國家高度重視農(nóng)村金融的發(fā)展，但農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀卻不容樂觀，主要原因是制度抑制的長期積累。通過比較研究成熟市場經(jīng)濟國家農(nóng)村金融改革的探索，本文認為推動我國農(nóng)村金融改革的主要路徑在于農(nóng)村金融機構的法制化建設。而農(nóng)村金融機構法制化建設，需要從法律體系構建、金融創(chuàng)新激勵、民間資本市場準入等方面著手，以實現(xiàn)中國特色現(xiàn)代農(nóng)村金融的建設目標。

關鍵詞 農(nóng)地 金融化 農(nóng)村金融 法制化

作者簡介：宋天騏，煙臺大學法學院民商法學研究生，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.153

自2004年始，中央一號文件不斷高度關注“三農(nóng)”問題 ，而農(nóng)村金融法律制度的建立與健全也成為近年來“三農(nóng)”改革的重點方向。2008年，明確“調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策試點工作”與“培育小額信貸組織”；2017年，強調(diào)“加快農(nóng)村金融創(chuàng)新”，激勵對農(nóng)村金融的信貸投資，鼓勵新型農(nóng)村金融機構的建設，強化政策性金融機構對農(nóng)村金融的支持力度，推動農(nóng)村金融的全方位建設。十幾年以來，中央一號文件的政策態(tài)度都集中在“三農(nóng)”問題上，而農(nóng)地金融化在2014年被首次正式提出后，顯得愈加重要；為適應農(nóng)地金融化，農(nóng)村金融法律制度的相關建設早在2004年就已啟動，并以“先試點，再推廣”的方式穩(wěn)步發(fā)展著。但是，我們也應看到，農(nóng)村金融的實際需求狀況和發(fā)展狀況并沒有從根本上改變；尤其中西部貧困農(nóng)村，是黨和國家脫貧攻堅戰(zhàn)須重點攻克的方向，且在農(nóng)地金融化和農(nóng)村金融機構法制化改革中相對滯后。

政策目的本在于，充分激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)活力和對農(nóng)地的投融資熱情，以“普惠金融”的理念和相關措施使農(nóng)民受益。然而，除上文所述，實際情況仍差強人意。中國社科院的“三農(nóng)”調(diào)查報告顯示，我國農(nóng)村金融缺口約3萬億元， 由此可見，盡管政策已經(jīng)明確農(nóng)村金融的重要性，但實際施行中仍存在巨大落差。

一、現(xiàn)狀分析：我國農(nóng)村金融的困境

總體而言，農(nóng)村金融的緩慢發(fā)展與制度的長期抑制不無關系；此外，農(nóng)村經(jīng)濟的弱質(zhì)性、農(nóng)民擔保信用的差異性、農(nóng)業(yè)風險的不穩(wěn)定性都使得農(nóng)村金融的發(fā)展舉步維艱。

（一）制度抑制的長期積累

建國以來，我國農(nóng)村金融大致可分為三個發(fā)展階段。第一階段，農(nóng)村金融由中國人民銀行主導，由初期的村民資金互助、農(nóng)村信用合作，到人民公社的集體化管理，再到“文革”期間的經(jīng)營管理混亂，最后是改革開放前的“官辦”化改革。這一時期的農(nóng)村金融，很大程度上受政治導向的影響，不能體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律；但同時我們也可以看到，初期的農(nóng)村金融中有明顯的民間資本。

第二階段，我國向著商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的方向邁進，農(nóng)村金融法律制度也取得長足的發(fā)展。上世紀八十、九十年代，國家恢復農(nóng)村信用社合作金融的性質(zhì)，放開對民間信用的監(jiān)管，使得農(nóng)村合作基金快速發(fā)展。但在1998年后，由于非法金融活動的猖獗，農(nóng)村合作基金被徹底解散?？偟膩砜矗@一時期的農(nóng)村金融既有大膽改革的時代特色，也有探索改革的制度回流；值得一提的是，1999年中國人民銀行明確以農(nóng)村信用合作社為主體的正規(guī)金融開始試行并推廣小額信貸。這一探索，順應了農(nóng)村金融的實際需求，為進一步改革埋下伏筆。

第三階段，十七屆三中全會《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明文提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融法律制度。截止2015年底，農(nóng)村中小金融機構也取得了長足發(fā)展。安徽、湖北、江蘇三省全面完成農(nóng)村商業(yè)銀行改制，海南、江蘇等省份實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的全覆蓋，甚至在2015年8月2日，江蘇省昆山鹿城村鎮(zhèn)銀行股份有限公司成為全國首家登陸新三板的村鎮(zhèn)銀行。

然而，與東部發(fā)達地區(qū)相比，西部地區(qū)的農(nóng)村中小金融機構的發(fā)展緩慢，很多村鎮(zhèn)仍沒有村鎮(zhèn)銀行，很多村民的金融需求難以得到滿足或金融成本較高。 此外，民營資本獲得農(nóng)村金融準入許可證。據(jù)統(tǒng)計，截止2015年末，全國農(nóng)村合作金融機構民間資本占比接近 90%，村鎮(zhèn)銀行民間資本占比超過72%。民間資本進入農(nóng)村中小金融機構，加快了農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度改革步伐，推動了農(nóng)村金融的快速發(fā)展。這也從側面證明，長期的制度抑制使農(nóng)村金融活力不足，只有注入新鮮的民間資本活力才能突破農(nóng)村金融的發(fā)展桎梏。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟的弱質(zhì)性

我國自古以來便是小農(nóng)經(jīng)濟，即便自改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大的調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)科技的廣泛運用提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，國家政策的扶持和農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民的生產(chǎn)負擔；但是，小農(nóng)經(jīng)濟的個人或家庭經(jīng)營模式、分散化的土地利用和自給自足的保守觀念仍廣泛存在于農(nóng)村地區(qū)。

此外，農(nóng)村經(jīng)濟的弱質(zhì)性和農(nóng)業(yè)風險的不確定性也會導致農(nóng)村金融風險抵御能力的弱質(zhì)性，沒有穩(wěn)定和長效的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保障，也就失去了農(nóng)村的金融風險抵御能力。而解決之道在于，從根本上調(diào)整農(nóng)村的經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)模式，最大程度的利用現(xiàn)有農(nóng)業(yè)環(huán)境和推動農(nóng)產(chǎn)品升級轉(zhuǎn)化，降低農(nóng)業(yè)風險損失，切實提高農(nóng)民的收入，才能保證農(nóng)民的風險抵御能力。

（三）農(nóng)民擔保信用的差異性

城市的征信工作已經(jīng)逐步開展，既有中國人民銀行的征信系統(tǒng)，也有第三方征信機構的征信系統(tǒng)。然而，一定程度上受制于城鄉(xiāng)二元結構，農(nóng)村的征信并沒有得到實質(zhì)進展。大部分農(nóng)民收入主要來源于土地，即便有在農(nóng)閑時外出務工的，其獲得的收益也難以保證。而銀行業(yè)考察債務人擔保能力的重要指標之一，是債務人可穩(wěn)定評估的經(jīng)濟收入或工資收入。銀行業(yè)較認可的擔保物是價值大且易于變現(xiàn)的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，而農(nóng)民擁有的主要不動產(chǎn)——宅基地和承包土地，由于擔保限制和變現(xiàn)困難不能得到銀行業(yè)的普遍認可。因此，農(nóng)民往往難以提供擔保物，其金融需求也無法滿足。

二、制度比較：比較法上農(nóng)村金融法律制度的改革

（一）美國法：農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)保險齊頭并進

美國聯(lián)邦政府高度關注農(nóng)村金融，構建了相對完善的農(nóng)業(yè)金融法律制度。目前，美國的農(nóng)業(yè)金融法律制度體系以聯(lián)邦《農(nóng)業(yè)信貸法》和《農(nóng)業(yè)保險法》為主干?！掇r(nóng)業(yè)信貸法》自施行以來，幾經(jīng)修正完善，在相應的歷史時期，發(fā)揮著相應的制度功能。早期的農(nóng)業(yè)金融，以政府投資為主；當農(nóng)村合作金融系統(tǒng)逐步建立之后，政府職能由投資者、管理者轉(zhuǎn)為監(jiān)督者。隨后，為適應農(nóng)產(chǎn)品出口的金融服務和金融業(yè)重組并購的總體發(fā)展，農(nóng)村合作金融體系向區(qū)域化、綜合化轉(zhuǎn)變。為便于觀察，以圖一表明《農(nóng)業(yè)信貸法》不同階段的制度功能：

在構建農(nóng)村合作金融的信貸體系時，美國的農(nóng)業(yè)保險制度也隨之發(fā)展起來。在制度草創(chuàng)期（20世紀初到30年代），政府對農(nóng)業(yè)保險沒有干預，由市場主導的商業(yè)保險模式全部失敗。政府在1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，并于1980年進行修訂，為農(nóng)業(yè)保險提供法律引導和規(guī)制；在法律激勵之下，商業(yè)性保險再次踏入農(nóng)業(yè)保險領域，“法律激勵——商業(yè)可持續(xù)”的模式形成了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的良性循環(huán)。至1996年，政府主導的保險公司退出原保險市場，私人商業(yè)性保險公司按照市場模式運作農(nóng)業(yè)保險，政府的支持方式轉(zhuǎn)為提供財政補貼、提供再保險保障等，這有效地實現(xiàn)了“有形之手”與“無形之手”的結合。

（二）法國法：專業(yè)性、政策性金融機構切入

法國的農(nóng)村金融法律制度中，農(nóng)業(yè)保險制度最先出現(xiàn)，專業(yè)性、政策性金融機構與農(nóng)業(yè)保險機構應時而成。

早在19世紀初期，法國便施行《土地銀行法》，建立農(nóng)村信貸金融機構，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供必要的金融支持。1920年，法國成立獨立的專業(yè)性地方銀行和地區(qū)銀行的國家農(nóng)業(yè)信貸管理局，上述三者為獨立的專業(yè)化金融機構，可以在相關法律法規(guī)、規(guī)章的約束下從事專業(yè)的政策性金融業(yè)務。

同時，法國還建立了一種混合體制模式的農(nóng)業(yè)信貸互助銀行機制，一方面，該銀行系統(tǒng)的義務與政府的政策、國家的目標密切結合；另一方面，基層合作銀行和上級合作銀行都嚴格遵循合作經(jīng)濟原則組織經(jīng)營，系統(tǒng)內(nèi)各層次機構均為獨立核算單位，自負盈虧、自擔風險。

此外，法國的農(nóng)業(yè)保險于18世紀末便有雛形。1900年施行《農(nóng)業(yè)互助保險法》明確農(nóng)業(yè)互助保險社的法律地位和相關權益，界定互助保險社承擔的風險范圍。1976年匯編《農(nóng)業(yè)法典》，對農(nóng)業(yè)互助保險進行更為詳細的規(guī)定，包括對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營者主體地位、經(jīng)營風險責任范圍等。法國尤其重視自然災害險的防范，在1982年頒布的《農(nóng)業(yè)災害救助法》中明確自然災害的強制保險要求，遭遇重大災害時，政府為參與的商業(yè)保險機構實行優(yōu)惠稅收政策或減、免稅政策，并且為其提供止損再保險，以最大程度降低自然災害造成的農(nóng)業(yè)損失。

通過對美、法兩國農(nóng)村金融法律制度構成和法制化進程的分析，我們看到，三國都不約而同的以政策性金融法律制度為切入點，為資本匱乏的農(nóng)村經(jīng)濟引入金融活力，逐步培育新型農(nóng)村金融主體，構建和完善農(nóng)村金融市場；以合作性金融法律制度為基石，迎合農(nóng)村經(jīng)濟的弱質(zhì)性和農(nóng)戶分散性的特點，整合資金利用規(guī)模，提高資金利用效率；以農(nóng)業(yè)保險法律制度為后盾，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風險損失，解決農(nóng)村金融的不確定性風險。此外，美、法兩國在土地、人口、資源、市場經(jīng)濟發(fā)展程度等方面都存在差異，但兩國終究殊途同歸，都形成了政策性、合作性金融與農(nóng)業(yè)保險法律制度相互結合的三位一體的制度設計模式。

三、路徑探索：中國特色現(xiàn)代農(nóng)村金融制度

中國農(nóng)村金融改革步履蹣跚，相關法律制度沒有體現(xiàn)其獨立性，也使得農(nóng)村金融常常附屬于國家政策和經(jīng)濟戰(zhàn)略。同時，中國特有的小農(nóng)經(jīng)濟傳統(tǒng)和農(nóng)村金融長期的制度抑制，也使農(nóng)村金融改革之路更為艱難。要建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，就要適應中國特色，同時兼顧農(nóng)村金融的特點。

（一）構建中國特色農(nóng)村金融法律體系

法制化是我國農(nóng)村金融改革和農(nóng)村金融市場建設的必經(jīng)之路。構建中國特色農(nóng)村金融法律制度應當遵循“需求分析——功能定位——制度設計——法律規(guī)范”的頂層設計思路，考慮宏觀和微觀兩個角度。需求分析重在研究農(nóng)村金融的需求現(xiàn)狀，比如農(nóng)戶生產(chǎn)耕作是否有金融需求，農(nóng)村基礎設施建設的金融需求，農(nóng)村集體企業(yè)金融需求等。功能定位重在明確中國特色和支農(nóng)性、政策性、合作性的特點，我國農(nóng)村對國家資本的需求大，不僅需要國家在農(nóng)村金融發(fā)展初期投入大量資金，還需要適度調(diào)動民間資本的活力。農(nóng)村金融市場的培育相對困難，在明確國家支農(nóng)性扶持的角色時，還應明確新型農(nóng)村金融機構的支農(nóng)性義務。新型農(nóng)村金融機構的支農(nóng)性會與其商業(yè)可持續(xù)相沖突，因此，國家應著力補貼新型農(nóng)村金融機構，保證其在農(nóng)村金融發(fā)展初期的商業(yè)可持續(xù)。截至2017年3月末，全國832個貧困縣中，已有307個設有村鎮(zhèn)銀行，較年初增加4個。銀行業(yè)金融機構通過網(wǎng)點、機具服務或流動服務覆蓋的行政村已達15.81萬個，貧困縣行政村基礎金融服務覆蓋率達93.94%。 這表明，國家著力補貼新型農(nóng)村機構成效初現(xiàn)，但仍有500多個貧困縣沒有新型農(nóng)村金融機構，需要政策加大扶持力度。

2017年中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會開幕會上，習近平總書記再次強調(diào)了農(nóng)地“三權分置”政策，并說明第一輪農(nóng)地承包期屆滿后再續(xù)期30年。農(nóng)地是農(nóng)民最大的財富，要提高農(nóng)民擔保能力，推動農(nóng)村金融的有序發(fā)展，就必須充分理解和落實農(nóng)地“三權分置”政策，調(diào)動現(xiàn)有農(nóng)地的利用價值，發(fā)揮農(nóng)地在農(nóng)村金融中的重要作用。農(nóng)地在發(fā)揮擔保價值的同時，應當明確擔保權的主體，保證農(nóng)地用途不會因?qū)崿F(xiàn)擔保而改變，區(qū)分對待不同土地類型，給予耕地最基礎性的保護。 在充分發(fā)揮農(nóng)地擔保價值的前提下，新型農(nóng)村金融機構對擔保物的價值和實現(xiàn)方式都會有明確預期，也就不會對深入農(nóng)村金融而畏縮不前。

（二）激勵農(nóng)村金融機構的金融創(chuàng)新

銀監(jiān)會《農(nóng)村金融機構建設意見》明確“低門檻，嚴監(jiān)管”的新型農(nóng)村金融機構整體監(jiān)管思路，對新設銀行發(fā)熱的資本狀況、資金投向與服務質(zhì)量均設置了嚴格的監(jiān)控體系。“低門檻”確實鼓勵了金融機構進入農(nóng)村金融市場，但“嚴監(jiān)管”卻讓這些新型農(nóng)村金融機構束手束腳。我們知道，農(nóng)村經(jīng)濟弱質(zhì)性，農(nóng)戶收入低且不穩(wěn)定，農(nóng)村金融市場信用體系難以有效構建，農(nóng)村信貸的道德風險和市場風險相比城市信貸更大。此外，“三位一體”的農(nóng)村金融體系的建立過程中，政策性金融已占據(jù)主導地位，這在農(nóng)村金融的發(fā)展初期無可厚非，但后期農(nóng)村金融的快速發(fā)展需要政策釋放的“紅利”，以發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的基礎性作用。因此，新型農(nóng)村金融機構需要金融創(chuàng)新的法律自由，需要農(nóng)村金融市場的制度活力。

我國新型農(nóng)村金融機構的金融創(chuàng)新可以結合農(nóng)業(yè)保險，與保險公司合作，探索適合我國農(nóng)業(yè)風險的保險產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保險的收益性可能是制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的一大原因，我國可以借鑒西方的強制農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)保險的再保險制度，鼓勵與保障同行，大力培育農(nóng)業(yè)保險市場。此外，金融創(chuàng)新產(chǎn)品的宣傳與推廣，應當重視對農(nóng)戶金融知識和市場風險的宣講。大部分農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險或金融創(chuàng)新產(chǎn)品心存疑慮，因此，新型農(nóng)村金融機構應當秉持最大誠信原則，政府應當秉持有效監(jiān)管態(tài)度，消除農(nóng)戶的戒心。

（三）協(xié)調(diào)民間資本的市場準入和監(jiān)管

黨的“十九大”報告中明確指出，當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而解決該主要矛盾，一個有效且高效的途徑就是充分發(fā)揮民間資本的活力，發(fā)揮其為國有資本對市場經(jīng)濟貢獻而添磚加瓦的能力。

改革民間資本的農(nóng)村金融市場準入，應當有針對性的需求分析，明確其功能定位，即其服務對象應主要面向“三農(nóng)”和農(nóng)業(yè)性質(zhì)的“小微企業(yè)”，發(fā)揮其資本的靈活度和補充性金融的作用。

以村鎮(zhèn)銀行為例，目前村鎮(zhèn)銀行的設立只能采取發(fā)起方式設立， 這與國家鼓勵民間資本進入銀行業(yè)的初衷相背，無助于村鎮(zhèn)銀行股權結構的多元化，不利于民間資本的市場化。

民間資本市場準入一方面可以發(fā)展農(nóng)村金融，另一方面也可以增加農(nóng)村就業(yè)，提高農(nóng)戶收入，增強農(nóng)戶金融風險意識和風險抵御能力，有利于培育農(nóng)村金融的合格消費主體。民間資本的監(jiān)管主要在于防范其信用風險，明確非法集資與民間資本合法經(jīng)營的區(qū)別，清晰民間資本市場準入的目標，就可以做好避免對民間資本監(jiān)管過嚴。對農(nóng)村金融的監(jiān)管又不同于城市金融，專業(yè)性的農(nóng)村金融監(jiān)管的實現(xiàn)，對于沖銷農(nóng)村金融風險裨益頗大。

此外，有效監(jiān)管也離不開完善法律體系的建設，農(nóng)村金融法律體系的建設初期可能會出現(xiàn)諸多監(jiān)管問題，但適度的市場自由可以自行調(diào)節(jié)時，法律設計上便不需要過多的條框限制。

四、結論

農(nóng)村金融的囧途在于制度的長期抑制，破除制度抑制的障礙，構建中國特色的農(nóng)村金融法律體系，既要研究發(fā)達國家農(nóng)村金融發(fā)展的經(jīng)驗、教訓，也要考察中國農(nóng)村的實際需求和現(xiàn)實困難。農(nóng)村金融法律體系的構建重點在于新型農(nóng)村金融機構的法律激勵，新型農(nóng)村金融機構的發(fā)展與改革重點在于民間資本的市場準入和適度監(jiān)管。

注釋：

除2011年針對水利事業(yè)調(diào)控之外，自2004年開始，中央一號文件均把“三農(nóng)”問題作為重點改革領域。

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中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2015年報，第二部分 銀行業(yè)改革發(fā)展.http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docViewPage/110007.html.訪問時間，2017年12月8日.

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此處，“有形之手”即政府的宏觀調(diào)控與法律激勵，“無形之手”即市場規(guī)制和市場活力。

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