魏際剛

改革開放40年來，中國政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策，一言以蔽之：點多、面廣、影響強、成就大。根據(jù)改革進程、發(fā)展階段和國際環(huán)境變化，過去40年的產(chǎn)業(yè)政策大致可劃分為體制轉軌時期、市場經(jīng)濟體制初步確立時期、新世紀至國際金融危機爆發(fā)前以及國際金融危機發(fā)生至2018年4個階段。

體制轉軌時期的產(chǎn)業(yè)政策（1978年-1991年）

1978年十一屆三中全會的召開，標志著中國進入了改革開放時代。1978年至1991年是國民經(jīng)濟的體制轉軌時期，產(chǎn)業(yè)政策的重點是產(chǎn)業(yè)結構合理化，糾正產(chǎn)業(yè)結構重大比例關系的失調，促進短線產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，抑制長線產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力使各方面失調的比例調整過來。該時期，市場經(jīng)濟體制尚未完全建立起來，政府在推動產(chǎn)業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著很大的作用，產(chǎn)業(yè)政策的措施更多以政府投資、銀行信貸、稅收和一定的計劃等直接干預手段為主，間接干預手段為輔。

改革之初，中國的國民經(jīng)濟比例嚴重失調。農(nóng)業(yè)和工業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)、原料動力工業(yè)和其他工業(yè)的比例嚴重失調，造成國民經(jīng)濟總體運行和發(fā)展難以持續(xù)，迫切需要對產(chǎn)業(yè)結構做重大調整。1979年4月，中央工作會議提出了十二條調整比例關系的原則和措施。1979年6月，國務院政府工作報告（以下簡稱“政府工作報告”）提出搞好國民經(jīng)濟的“調整、改革、整頓、提高”八字方針。

從20世紀80年代中期開始，中國政府從優(yōu)先支持輕工業(yè)發(fā)展轉向大力支持基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對控制加工工業(yè)過快增長予以控制。1986年4月，“七五”計劃第一次在國家層面提到“產(chǎn)業(yè)政策”，提出產(chǎn)業(yè)結構調整的方向和原則“在繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)全面增長，促進輕工業(yè)和重工業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，著重改善他們各自的內部結構”。這個時期，國家著重于產(chǎn)業(yè)結構調整，同時也開始重視產(chǎn)業(yè)結構升級。1990年3月，政府工作報告指出，“努力開發(fā)新產(chǎn)品、新品種，增產(chǎn)名牌優(yōu)質產(chǎn)品和市場緊缺產(chǎn)品，尤其要增產(chǎn)適應農(nóng)村需要的日用消費品”。1991年3月，中央《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要的報告》指出“大力調整產(chǎn)業(yè)結構，促進產(chǎn)業(yè)結構的合理化并逐步走向現(xiàn)代化”，“要把產(chǎn)業(yè)結構調整放在今后10年經(jīng)濟建設的突出位置”。

市場經(jīng)濟體制初步確立時期的產(chǎn)業(yè)政策（1992年-2001年）

1992年以鄧小平視察南方重要談話和黨的十四大為標志，改革開放步伐明顯加快，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制成為改革的重要任務和明確目標。在經(jīng)過20世紀80年代產(chǎn)業(yè)結構的調整以及各次產(chǎn)業(yè)不同程度的發(fā)展，20世紀90年代產(chǎn)業(yè)政策目標及主要任務與改革初期有很大不同。

這一階段的產(chǎn)業(yè)政策繼續(xù)強調產(chǎn)業(yè)結構調整，重視產(chǎn)業(yè)結構升級，同時著力推動各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高度重視基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中增長模式轉換問題。這一時期，市場經(jīng)濟體制逐步建立，產(chǎn)業(yè)政策運用大量直接干預的方式逐步減少，導向性的間接干預方式不斷增加，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段。

1992年3月，政府工作報告指出“對那些生產(chǎn)能力過剩、產(chǎn)成品積壓、技術落后、長期虧損的企業(yè)，逐步實行關停并轉”，“固定資產(chǎn)投資，主要用于能源、交通、通信、原材料和農(nóng)業(yè)、水利等基礎產(chǎn)業(yè)，支持高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快居民住宅的建設?！?995年3月，政府工作報告提出“加大投資結構的調整力度，提高農(nóng)業(yè)、交通、通信和能源等基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施以及技術改造的投資比重”。1996年3月，“九五”計劃提出“積極推進經(jīng)濟增長方式轉變，把提高經(jīng)濟效益作為經(jīng)濟工作的中心”。1997年3月，政府工作報告提出“保持合理的投資規(guī)模，加大結構調整力度”。

1998年3月政府工作報告提出“推進重點行業(yè)和重點企業(yè)改革和發(fā)展”。2000年3月，政府工作報告要求“大力推進經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整”“加大工業(yè)結構調整力度”“發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”。2001年3月，“十五”計劃提出“今后5年要著力調整產(chǎn)業(yè)結構、地區(qū)結構和城鄉(xiāng)結構，特別要把產(chǎn)業(yè)結構調整作為關鍵”。

新世紀以來至國際金融危機發(fā)生前的產(chǎn)業(yè)政策（2002年-2008年）

以2002年黨的十六大召開為標志，中國的經(jīng)濟發(fā)展和改革開放進入新的階段。一方面，產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)達到更高水平，工業(yè)化向中后期邁進。另一方面，新的階段在面臨著舊問題尚未完全解決的情形下，又遇到一些新問題。主要是產(chǎn)業(yè)結構調整和優(yōu)化升級的任務還很重，同時土地、資源、能源、環(huán)境約束更加明顯，產(chǎn)業(yè)結構和各類產(chǎn)業(yè)向更高水平發(fā)展過程中的一些深層次矛盾變得突出，加之經(jīng)濟社會發(fā)展中的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、社會矛盾、國際競爭加劇以及不斷增加的不確定性因素等，對該時期的產(chǎn)業(yè)政策目標、任務、方向和措施提出了更高的要求。

這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點是產(chǎn)業(yè)結構的調整、優(yōu)化和升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“量”向“質”的根本性轉變。按照走新型工業(yè)化道路和轉變經(jīng)濟增長方式的要求，既重視產(chǎn)業(yè)結構合理化，又加快推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級，引導和推動產(chǎn)業(yè)內在素質的改善，通過鼓勵自主創(chuàng)新推動國內產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位提升和國際競爭力的提高。節(jié)能、環(huán)保等因素成為產(chǎn)業(yè)結構調整的重要目標。這一時期，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，產(chǎn)業(yè)政策更注重市場機制和利益導向機制的作用，更加注重對市場主體行為的引導，措施上綜合運用經(jīng)濟、法律、環(huán)保、必要的行政手段等。

2006年3月，政府工作報告指出“加大產(chǎn)業(yè)結構調整力度、資源節(jié)約和環(huán)境保護力度”。2007年3月，政府工作報告提出“把節(jié)能降耗、保護環(huán)境和節(jié)約集約用地作為轉變經(jīng)濟增長方式的突破口和重要抓手”“加快推進產(chǎn)業(yè)結構升級和自主創(chuàng)新。堅持走新型工業(yè)化道路，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構”。2007年10月，中共十七大報告要求“要大力推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟整體素質和國際競爭力”“加大對自主創(chuàng)新投入，著力突破制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵技術”。2008年3月，政府工作報告提出“堅持把推進自主創(chuàng)新作為轉變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)”“堅持走中國特色新型工業(yè)化道路，推進信息化與工業(yè)化融合”。

國際金融危機以來至今的產(chǎn)業(yè)政策（2008年-2018年）

2008年爆發(fā)的國際金融危機使中國面臨的國際國內形勢發(fā)生重大變化，經(jīng)濟發(fā)展遭遇重大困難和挑戰(zhàn)。一方面國際市場需求萎縮，全球通貨緊縮明顯，貿(mào)易保護主義抬頭，外部經(jīng)濟環(huán)境嚴峻，不確定因素顯著增多。另一方面，國內經(jīng)濟增速明顯下滑，長期制約中國經(jīng)濟健康發(fā)展的體制性、結構性矛盾依然存在，一些行業(yè)產(chǎn)能過剩，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，自主創(chuàng)新能力不強，能源資源消耗多，環(huán)境污染重，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴大。

這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點仍是抓好結構調整，促進轉型升級。適應市場需求變化，根據(jù)科技進步新趨勢，發(fā)揮中國產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟中的比較優(yōu)勢，發(fā)展結構優(yōu)化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。這一時期，產(chǎn)業(yè)政策更加強調科技創(chuàng)新，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保，推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

2012年3月，政府工作報告提出，“促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”。2012年11月，中共十八大報告提出，“著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強創(chuàng)新驅動發(fā)展新動力，著力構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢，使經(jīng)濟發(fā)展更多依靠內需特別是消費需求拉動，更多依靠現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動，更多依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新驅動，更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟推動，更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調互動，不斷增強長期發(fā)展后勁”。2013年3月，政府工作報告提出“必須加快改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品質量和市場競爭力”。

2017年10月，黨的十九大報告指出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”。

2018年3月，政府工作報告提出“大力推動高質量發(fā)展。著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，圍繞建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，堅持質量第一、效益優(yōu)先，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化升級”。

對中國產(chǎn)業(yè)政策效果的評價

40年來，中國政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策“點多、面廣、影響強、成就大”。

第一，產(chǎn)業(yè)結構調整取得重大進展。改革開放初期，重工業(yè)與輕工業(yè)比例嚴重失調、燃料動力工業(yè)與其他工業(yè)比例嚴重失調、農(nóng)業(yè)與工業(yè)比例嚴重失調，20世紀80年代中后期以來，一般加工工業(yè)過快增長、基礎產(chǎn)業(yè)嚴重滯后等重大結構性問題基本得以解決，三次產(chǎn)業(yè)結構嚴重失調的狀況基本得以糾正。產(chǎn)業(yè)結構合理化程度有所提高，產(chǎn)業(yè)結構高度化不斷推進。各次產(chǎn)業(yè)各類技術水平有所提高，產(chǎn)業(yè)層次有較大提升，工業(yè)部門深加工趨勢增強，高技術出口比重增加，一大批國際國內知名品牌得以涌現(xiàn)。

第二，各類產(chǎn)業(yè)有很大發(fā)展，產(chǎn)業(yè)內在素質有很大提高。產(chǎn)業(yè)政策在重視一、二、三產(chǎn)業(yè)結構的調整外，同時注重各次產(chǎn)業(yè)結構內部關系的調整，注重各類各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；A產(chǎn)業(yè)的瓶頸有很大緩解，制造業(yè)總規(guī)模位居世界第一，鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、電冰箱、洗衣機、空調器、化纖、紗、布、服裝等產(chǎn)量穩(wěn)居世界第一，汽車、房地產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)快速成長，高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。

第三，產(chǎn)業(yè)競爭力持續(xù)提升。輕工、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在國際市場上有很強競爭力，鋼鐵、有色、石油化工、電子信息、造船等有較強競爭力。交通、物流、電子商務等競爭力快速提升。

同時也要看到，產(chǎn)業(yè)政策在解決中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整的深層次問題上的作用還不盡理想。

第一，產(chǎn)業(yè)結構調整滯后問題未根本改變。核心基礎零部件、先進基礎工藝、基礎軟件、產(chǎn)業(yè)技術基礎等長期受制于人，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升等關鍵性結構調整進展緩慢。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期粗放的問題并未得以根本改觀。多數(shù)行業(yè)處于國際價值鏈的低端；高投入-低產(chǎn)出-高排放現(xiàn)象嚴重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境代價過大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境約束性增強；產(chǎn)業(yè)組織不合理，產(chǎn)業(yè)趨同、集中度過低、規(guī)模經(jīng)濟缺乏和規(guī)模不經(jīng)濟并存等。

第三，部分產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施過程中，對產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展帶來一些負面影響，一些產(chǎn)業(yè)政策引起了爭議。

第四，產(chǎn)業(yè)政策制定和實施中也暴露出一些問題。如政策制定者對產(chǎn)業(yè)政策的理解和運用還不夠全面和成熟；政策制訂者因信息不對稱和不完全，使得產(chǎn)業(yè)政策目標、范圍、著力點不準；因政府職能轉型不到位，計劃的痕跡還比較明顯，以產(chǎn)業(yè)政策之名，用行政手段干預企業(yè)經(jīng)營的行為時有發(fā)生；過度行政化和直接干預，對市場機制造成傷害；有些產(chǎn)業(yè)政策深入到對產(chǎn)業(yè)內特定企業(yè)、技術、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持；制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策過程中存在著尋租行為；產(chǎn)業(yè)政策按所有制、按大小企業(yè)、按準入等形成不同的政策，有損公平和競爭；產(chǎn)業(yè)政策實施中的各類政策工具，效果差異很大，有些政策工具效果不盡如人意；以產(chǎn)業(yè)政策來固化部門自身利益；產(chǎn)業(yè)政策未能有效協(xié)調地方間的分工，重復建設問題嚴重；產(chǎn)業(yè)政策與相關政策協(xié)調不足等。

總之，對中國產(chǎn)業(yè)政策的作用需辯證看待，不能因產(chǎn)業(yè)政策的巨大成效而否定市場機制，也不能因產(chǎn)業(yè)政策的問題而全面否定之。恰恰相反，這正是新時期需要進一步改進和完善產(chǎn)業(yè)政策的理由。