王春玲
摘 要:宿州市是位于安徽省北部的平原型城市,正處于內(nèi)部改造與外部擴(kuò)張并進(jìn)發(fā)展的大建設(shè)時(shí)期。城市大建設(shè)給正在興起的園林綠化行業(yè)帶來了良好的發(fā)展環(huán)境,然而快速的行業(yè)發(fā)展速度與滯后的職能機(jī)制改革進(jìn)程之間的矛盾也日益明顯。宿州園林部門在發(fā)展機(jī)遇與發(fā)展困境的雙重刺激下,在實(shí)踐探索中通過7個(gè)方面的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變,走出了具有自身特色行業(yè)發(fā)展之路。該文在總結(jié)宿州園林發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出了在生態(tài)文明建設(shè)新形勢下園林行業(yè)部門的發(fā)展思路,以期為中小城市綠化發(fā)展提供決策參考。
關(guān)鍵詞:園林行業(yè);發(fā)展困境;實(shí)踐創(chuàng)新
中圖分類號 S731 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731(2018)12-0097-3
近年來,受益于城市化推進(jìn)過程中城市綠化配套建設(shè)需求的增加和社會發(fā)展過程中人們對城市環(huán)境改善需求的日益增強(qiáng),以及國家大力建設(shè)園林化城市的引導(dǎo)帶動(dòng),城市園林綠化已經(jīng)成為一門新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè),展現(xiàn)出越來越廣闊的發(fā)展前景。城市園林綠化管理部門作為城市園林綠化的監(jiān)管責(zé)任主體,在迎來了行業(yè)蓬勃發(fā)展的良好環(huán)境下,也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政策、體制、隊(duì)伍等方面的因素,出現(xiàn)了職能不完善、體制不順暢、后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足等問題,制約著行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1 中小城市園林行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及困境
1.1 行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
1.1.1 快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程刺激園林行業(yè)迅速發(fā)展 據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自2011年我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%以來,至2017年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.52%。隨著我國城市化水平的不斷提高,園林綠化行業(yè)開始進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期,市政和地產(chǎn)園林綠化需求持續(xù)旺盛[1]。同時(shí),隨著生活水平的不斷提升,人民群眾對環(huán)境質(zhì)量、生存健康的關(guān)注越來越高,居民消費(fèi)需求的升級刺激了園林綠化行業(yè)的發(fā)展。
1.1.2 園林城市的創(chuàng)建推動(dòng)行業(yè)地位迅速提升 近年來,隨著“國家園林城市”、“國家生態(tài)園林城市”、“國家森林城市”等標(biāo)準(zhǔn)的陸續(xù)出臺,城市園林景觀納入了政府績效考核,極大地激發(fā)了各地城市綠化建設(shè)的積極性。地方政府在城市建設(shè)中更加重視對園林綠化的規(guī)劃布局,城市綠化投入加大,地方職能部門確立、完善,行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)力度加大,行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立,園林行業(yè)地位逐步提升。
1.1.3 生態(tài)文明建設(shè)的要求推動(dòng)園林行業(yè)持續(xù)發(fā)力 從黨的十七大首次把“生態(tài)文明”寫入報(bào)告,黨的十八大首次單篇論述生態(tài)文明建設(shè),到十九大報(bào)告中提出要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下, 環(huán)境優(yōu)化的方式類型開始多樣化, 如濕地保護(hù)、棕地修復(fù)、全域旅游等,這些都為風(fēng)景園林行業(yè)提供了更多的發(fā)展空間和機(jī)會[2],園林綠化行業(yè)將持續(xù)發(fā)展壯大,步入新一輪快速發(fā)展階段。
1.2 行業(yè)發(fā)展困境 從宏觀發(fā)展層面,園林綠化行業(yè)正迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。但從行業(yè)管理層面,園林行業(yè)管理部門面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境,制約著城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展。
1.2.1 規(guī)劃滯后于建設(shè) 在城市規(guī)劃階段,城市規(guī)劃部門因?qū)I(yè)受限以及考慮其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素,在城市用地規(guī)劃上與城市綠地系統(tǒng)發(fā)展要求存在較大差異,導(dǎo)致城市綠地系統(tǒng)布局結(jié)構(gòu)及發(fā)展方向不合理。在具體的項(xiàng)目方案規(guī)劃階段,公園綠地、道路綠地、單位、居住區(qū)綠地以及其他項(xiàng)目附屬綠地的審批權(quán)仍在規(guī)劃部門,園林專業(yè)部門對于綠化強(qiáng)制性指標(biāo)的規(guī)劃缺乏控制渠道,在城市綠化發(fā)展源頭控制上處于弱勢地位。
1.2.2 部分管理職能缺失 在我國行政管理和行業(yè)分工中,園林綠化部門一般置于建設(shè)和規(guī)劃的隸屬地位,這種構(gòu)架抑制了行業(yè)資源配置和發(fā)展空間,直接影響了園林綠化發(fā)展速度和水平[3]。園林綠化行政職能不具有獨(dú)立性,行政權(quán)責(zé)系統(tǒng)也不完善。例如在規(guī)劃與審批上,城建項(xiàng)目的綠地率指標(biāo)一般由城市規(guī)劃部門審批,園林綠化部門作為綠地率指標(biāo)和核查業(yè)務(wù)職能部門,并沒有話語權(quán),導(dǎo)致園林部門在城建項(xiàng)目的規(guī)劃方案階段主體作用缺失。
1.2.3 行業(yè)法規(guī)不健全 長期以來,我國園林綠化法律法規(guī)不夠完善,導(dǎo)致城市園林綠化管理部門在管理過程中,無法依法進(jìn)行行政管理。由于城市綠化執(zhí)法不嚴(yán),社會綠化出現(xiàn)的問題較為明顯,如單位附屬綠地、居住區(qū)綠地達(dá)不到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求,園林設(shè)計(jì)及施工行為不規(guī)范等。另外,園林部門一般隸屬于城市建設(shè)或城市管理部門,是二級管理機(jī)構(gòu),無執(zhí)法權(quán),執(zhí)法工作由行政主管部門負(fù)責(zé),容易造成溝通不暢、體制不順的問題。
1.2.4 資金投入瓶頸明顯 近幾年隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各地市政府加大了對城市園林綠化事業(yè)的投入,城市綠化建設(shè)水平有較大提高。但是對于尚不發(fā)達(dá)的中小城市來說,由于政府公共投入的不足,在一定程度上制約了城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面:一是在園林項(xiàng)目建設(shè)上由節(jié)約園林變成低價(jià)園林,建設(shè)檔次較低;二是因養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的制約,導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)機(jī)械、人員的作業(yè)水平有限,園林綠地管理效果不佳;三是在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)上,由于編外養(yǎng)護(hù)專業(yè)人員工資水平不高,導(dǎo)致出現(xiàn)專業(yè)技術(shù)人員斷層現(xiàn)象,不利于園林行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1.2.5 綠色設(shè)施供需失衡 隨著生活質(zhì)量的提高,城市居民的游憩活動(dòng)更加多元化,對于完善的城市綠地系統(tǒng)的需求也更加強(qiáng)烈。中小城市在城市發(fā)展過程中由于規(guī)劃、建設(shè)等多方面的原因,人們?nèi)找嬖鲩L的對綠色產(chǎn)品的需求與滯后的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平之間的矛盾越來越明顯,主要表現(xiàn)在:城市綠地分布不合理,各城區(qū)之間的居民難以均等享受綠色服務(wù)設(shè)施,出現(xiàn)區(qū)域化差異;綠地之間連接性差,區(qū)域與區(qū)域之間、不同類型綠地之間綠地缺乏連通性,影響綠地綜合效益的發(fā)揮;老城區(qū)綠地率水平明顯偏低,且增長空間受限;綠地類型單一,結(jié)構(gòu)不合理,難以滿足市民多樣化游憩需求。
2 宿州園林部門的實(shí)踐探索與創(chuàng)新
宿州市作為發(fā)展中的皖北中小型城市,近年來特別是2012年以來,通過推動(dòng)全民綠化載體——綠化大行動(dòng),以及行業(yè)綠化載體——城鎮(zhèn)園林綠化提升行動(dòng),實(shí)現(xiàn)了行業(yè)建設(shè)與全民參與的有效融合,城市園林綠化事業(yè)得到跨越式發(fā)展。宿州市園林管理部門在這種良好發(fā)展機(jī)遇下,沖破發(fā)展困境,積極探索創(chuàng)新,走出了一條具有宿州特色的行業(yè)發(fā)展之路。
2.1 服務(wù)模式——從行業(yè)服務(wù)向社會服務(wù)轉(zhuǎn)變 一是通過“園林服務(wù)超市”推動(dòng)居民綠色生活。為拓展園林綠化服務(wù)功能,宿州園林成立了全國第一家“園林服務(wù)超市”。在“園林服務(wù)超市”網(wǎng)絡(luò)平臺,市民可獲得包括政策宣傳、知識咨詢、綠植贈(zèng)送、園林書屋、園藝交流、認(rèn)建認(rèn)養(yǎng)等多項(xiàng)便民服務(wù)。在“超市”實(shí)體店分布點(diǎn),市民也可休息、閱讀、參與各種園林活動(dòng),標(biāo)志著園林部門職能從傳統(tǒng)服務(wù)向新型服務(wù)的轉(zhuǎn)變。二是依托行業(yè)特點(diǎn),創(chuàng)新共建載體,推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展,先后與6個(gè)社區(qū)、3所高校、4所學(xué)校、20余家企事業(yè)單位共建,開展“園林讓生活更美好”系列活動(dòng),全民綠化意識不斷提升,和諧園林逐步形成。
2.2 管理職能——從單一模式向多元模式轉(zhuǎn)變 一是從直接管理向監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變。宿州園林將管轄范圍內(nèi)綠地通過公開招標(biāo)的方式全面推行市場化養(yǎng)護(hù)、績效化付費(fèi),園林管理部門從直接從事園林綠地的養(yǎng)護(hù)管理變成了對市場化公司的技術(shù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理,在管理職能、管理對象、管理內(nèi)容、管理隊(duì)伍上均突破原有模式,實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變。二是從單級管理向多級管理轉(zhuǎn)變。為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌,2016年宿州市園林部門將全市5個(gè)縣區(qū)、3個(gè)園區(qū)的綠化規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理納入監(jiān)管范疇,采取“指導(dǎo)、檢查、信息、考核、獎(jiǎng)懲”五個(gè)全覆蓋的方式,加大對各縣區(qū)、各園區(qū)的指導(dǎo)、檢查和考核,形成全市“一盤棋”的工作模式,全面提高各級綠化建養(yǎng)工作的精細(xì)化、精品化。
2.3 發(fā)展理念——從生態(tài)本位向以人為本轉(zhuǎn)變 一是逐年推進(jìn)游園布點(diǎn)計(jì)劃,促進(jìn)綠色福利均等化。圍繞老城區(qū)、綠化薄弱區(qū),實(shí)施“300米見綠、500米見園”工程、提質(zhì)改造工程、裸土植綠工程、破硬增綠等工程。2014年實(shí)施城鎮(zhèn)園林綠化提升行動(dòng)以來,宿州市結(jié)合老城區(qū)棚戶區(qū)改造工作及新城區(qū)對外擴(kuò)張建設(shè),城區(qū)每年新增街頭游園綠地10個(gè)以上,有效平衡城區(qū)綠地分布。二是串網(wǎng)連接100公里城市綠道,打造便民騎行網(wǎng)絡(luò)。按照‘依水延伸、一環(huán)兩縱三橫、五區(qū)聯(lián)動(dòng)的綠道網(wǎng)布局,科學(xué)串接綠道網(wǎng)絡(luò),在城區(qū)構(gòu)建“一園三河五路”100km城市綠道網(wǎng)絡(luò)體系,有效串接了城區(qū)21條綠道干線和22條綠道支線,為市民低碳出行提供便利設(shè)施條件。
2.4 生產(chǎn)方式——向低碳循環(huán)型園林轉(zhuǎn)變 宿州園林部門建設(shè)了園林植物廢棄物處置中心,一方面,將城市綠地中綠色植物自然或養(yǎng)護(hù)過程中所產(chǎn)生的園林植物樹干、樹枝、樹葉,實(shí)施粉碎加工,制作有機(jī)質(zhì)反哺園林綠化;另一方面,將有機(jī)質(zhì)混合水和化學(xué)物進(jìn)行攪拌,發(fā)酵成有機(jī)肥料,補(bǔ)給于城市綠地中。廢棄物處理中心的投用,不僅減少了城市環(huán)境污染,改良了城市土壤,還促進(jìn)了資源的循環(huán)再生。
2.5 發(fā)展格局——從側(cè)重城區(qū)綠化向城郊一體化轉(zhuǎn)變 宿州市按照因地制宜的原則,以公園廣場綠地、臨街游園、單位、居住區(qū)綠化、林蔭道等組成的市區(qū)綠化,與以綠廊、農(nóng)田、果園、防護(hù)林帶等構(gòu)成的郊區(qū)綠化網(wǎng)絡(luò)貫通相連。重點(diǎn)投入建設(shè)植物公園、動(dòng)物園、仙湖濕地公園等郊野公園,通過生態(tài)綠廊將市區(qū)的精品綠化與郊區(qū)的特色綠化連接成統(tǒng)一整體,不僅為市民短途游憩提供生態(tài)場所,更加強(qiáng)了城市生態(tài)系統(tǒng)的代謝作用。
2.6 建設(shè)理念——從見縫插綠向規(guī)劃建綠轉(zhuǎn)變 為合理控制宿州市園林綠化工作發(fā)展方向、綜合布局、建設(shè)規(guī)模等,宿州市園林部門在嚴(yán)格遵守城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,編制、完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綠道總體規(guī)劃、城市綠線控制性規(guī)劃、生物多樣性保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃及控制性詳規(guī),結(jié)合城市地形地貌、城市綠地分布特點(diǎn)和城市生態(tài)建設(shè)要求,統(tǒng)一安排公園綠地、防護(hù)綠地、附屬綠地、生產(chǎn)綠地建設(shè),形成完整的科學(xué)合理的綠地系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)了從見縫插綠向規(guī)劃建綠的轉(zhuǎn)變。
2.7 綠化管理——從重建輕管向依法護(hù)綠轉(zhuǎn)變 為規(guī)范城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃建設(shè)和保護(hù)管理,推動(dòng)城鎮(zhèn)綠化事業(yè)健康發(fā)展,宿州市頒布實(shí)施《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》?!稐l例》對城鎮(zhèn)綠地規(guī)劃、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理行為做出規(guī)范,強(qiáng)化了違反規(guī)定的法律責(zé)任和處罰措施,形成源頭預(yù)防、過程控制、成效激勵(lì)、責(zé)任追究的綠色制度體系,引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)園林自然資源行為,用法規(guī)制度推動(dòng)綠色發(fā)展。
3 思考建設(shè)
黨的十九大的召開,開創(chuàng)了園林綠化事業(yè)發(fā)展新紀(jì)元,園林綠化行業(yè)面臨前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。筆者作為園林綠化行業(yè)管理從業(yè)人員,結(jié)合宿州園林行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn),對新形勢下中小城市園林行業(yè)發(fā)展提出以下建議:
3.1 完善園林部門管理職能 鑒于城市綠化的公共產(chǎn)品的屬性,政府職能部門理應(yīng)成為城市綠化工作的組織者和實(shí)施者。園林綠化部門應(yīng)將精力放在園林綠化規(guī)劃的制定和實(shí)施上,放在園林綠化市場的引導(dǎo)、監(jiān)管和推動(dòng)行業(yè)建設(shè)上來。要從側(cè)重于行業(yè)行政管理向側(cè)重社會綠地、生態(tài)景觀的管理。在管理方式上,加快培育市場管理、招投標(biāo)管理、項(xiàng)目建立等行業(yè)中介,發(fā)揮對城市綠化指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的功能。
3.2 堅(jiān)持按需建綠的建設(shè)思路 在園林城市創(chuàng)建活動(dòng)的強(qiáng)力推動(dòng)下,地方政府較多地把重點(diǎn)投在了綠化硬件指標(biāo)的達(dá)標(biāo)上,而很少關(guān)注城市綠化建設(shè)與城市居民需求的契合度,導(dǎo)致城市綠化事業(yè)大發(fā)展與城市居民無處游園的尷尬境地。未來城市綠化規(guī)劃應(yīng)改變單一重視綠化指標(biāo)的建設(shè)思路,把城市居民的實(shí)際需求納入城市綠化評價(jià)體系,科學(xué)預(yù)測城市綠地需求指數(shù),引導(dǎo)城市綠化科學(xué)發(fā)展,按需發(fā)展。
3.3 堅(jiān)持大園林發(fā)展格局 城市大園林建設(shè)即城郊一體的園林建設(shè)。就生態(tài)建設(shè)而言,必須將市區(qū)和郊區(qū)看作一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng),并對這一系統(tǒng)的運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)控。城市大園林的建設(shè)由于不同城市的自然條件、社會條件、資金條件和建設(shè)力度等方面的差異而可能出現(xiàn)“分步走”的態(tài)勢,也將決定了城市大園林的建設(shè)將要經(jīng)歷一個(gè)較長的時(shí)期的努力才能全面完成。
3.4 堅(jiān)持生態(tài)化發(fā)展導(dǎo)向 在十九大報(bào)告中,生態(tài)文明、生態(tài)安全被提到前所未有的高度。政府部門應(yīng)更加注重城市生態(tài)功能提升、生物物種的多樣性、自然資源和人文資源的保護(hù),以及城市生態(tài)安全保障和城市可持續(xù)發(fā)展能力。園林綠化行業(yè)也應(yīng)順應(yīng)趨勢,推動(dòng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)及與生態(tài)修復(fù)相關(guān)的生態(tài)濕地修復(fù)、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)、土壤改良與土壤污染修復(fù)等園林行業(yè)新興細(xì)分領(lǐng)域快速發(fā)展。
3.5 加強(qiáng)行業(yè)隊(duì)伍建設(shè) 2017年國務(wù)院深入推進(jìn)“放管服”改革,取消了城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)。園林行業(yè)管理部門應(yīng)更加重視技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)工作,大力提升從業(yè)人員和管理人員的業(yè)務(wù)水平和整體素質(zhì);加強(qiáng)城市園林綠化科研機(jī)構(gòu)建設(shè),著力充實(shí)園林綠化專業(yè)人員隊(duì)伍,推動(dòng)科技創(chuàng)新,以滿足園林綠化行業(yè)發(fā)展的需求。
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(責(zé)編:張宏民)