湯溪賀

今年是我國《反壟斷法》頒布實施十周年。十年間，中國特色反壟斷法律體系不斷完善，國務(wù)院出臺了相關(guān)行政法規(guī)，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)也先后出臺了關(guān)于經(jīng)營者集中審查、反價格壟斷、禁止壟斷協(xié)議行為等部門規(guī)章12部、規(guī)范性文件3部、辦事指南和指導(dǎo)意見10部，大大提高了反壟斷法法律規(guī)范的可操作性，使競爭政策的基礎(chǔ)性地位最終確立。

誠然，在看到十年來《反壟斷法》所取得成就的同時，也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)對反壟斷執(zhí)法提出了新要求，面對新情況，反壟斷執(zhí)法無法照搬傳統(tǒng)的分析思路和評估方法。尤其是近年來，經(jīng)營者濫用數(shù)據(jù)、用戶流量、知識產(chǎn)權(quán)等，限制和排除市場競爭的反壟斷案件及爭議層出不窮，美歐的微軟案、谷歌案，國內(nèi)的京東和天貓 “二選一”事件、菜鳥與順豐的數(shù)據(jù)爭奪戰(zhàn)等無不備受關(guān)注?！皵?shù)字經(jīng)濟(jì)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的‘破壞者，同時又極具建設(shè)性，不僅創(chuàng)造了新市場、新業(yè)態(tài)，引入激烈競爭，也帶來了競爭背后的強(qiáng)大動力?！卑⒗锇桶图瘓F(tuán)副總裁、阿里研究院院長高紅冰在2018中國競爭政策論壇上，提出了數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的發(fā)展悖論。數(shù)字經(jīng)濟(jì)為反壟斷執(zhí)法帶來了哪些挑戰(zhàn)？執(zhí)法機(jī)構(gòu)又該如何來應(yīng)對？帶著這些問題，China IP記者在此次論壇上采訪了相關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)極易導(dǎo)致單寡頭市場格局

與傳統(tǒng)的實體經(jīng)濟(jì)相比，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營者的關(guān)注重點大多已不再是土地、廠房、機(jī)器設(shè)備等傳統(tǒng)生產(chǎn)資料，而是數(shù)據(jù)、用戶流量、知識產(chǎn)權(quán)等要素。除此之外，在平臺化模式和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的驅(qū)動下，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中容易出現(xiàn)“贏家通吃”現(xiàn)象，即由單個或少數(shù)經(jīng)營者壟斷某個細(xì)分市場，呈現(xiàn)出寡頭壟斷的市場格局，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中尤其如此。

“因為掌握的數(shù)據(jù)越多，競爭優(yōu)勢就會放大性增長，市場集中度就越高。網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是導(dǎo)致市場高度集中的重要原因，先進(jìn)入市場的經(jīng)營者將在短期內(nèi)聚集大量用戶，而后進(jìn)入市場的競爭者難以獲得那些用戶數(shù)據(jù)，更難以在短期內(nèi)打破這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成的市場進(jìn)入壁壘?！敝袊愀蹘X南大學(xué)林平教授解釋道。

值得一提的是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，以用戶數(shù)據(jù)為代表的大數(shù)據(jù)成為了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競爭核心。通過大量積累并深度分析用戶數(shù)據(jù)，經(jīng)營者可以掌握用戶偏好、消費需求、消費水平等信息，及時推出個性化的商品，有針對性地投放廣告，創(chuàng)新商業(yè)模式等，從而獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益?！霸跀?shù)字經(jīng)濟(jì)中，掌握更多的數(shù)據(jù)，就是掌握更大的競爭優(yōu)勢，數(shù)據(jù)本身就是核心生產(chǎn)力，也是所有競爭的核心。數(shù)字市場中的各類企業(yè)，從社交聊天、網(wǎng)上購物、搜索引擎乃至物流等，無不以收集、加工和利用用戶數(shù)據(jù)為核心目標(biāo)?！盋ompass Lexecon咨詢公司高級副總裁王曉茹表示。

事實上，除市場、數(shù)據(jù)被經(jīng)營者搶奪之外，平臺作為競爭媒介也變得炙手可熱。平臺所具備的利于整合信息、降低交易成本、擴(kuò)大經(jīng)營范圍等特點，使其成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)中勢在必行的商業(yè)模式。在“可口可樂收購匯源經(jīng)營者集中案”中，商務(wù)部首次提出“壟斷力傳導(dǎo)”的概念，認(rèn)為市場支配地位的跨市場傳導(dǎo)是反競爭行為，應(yīng)當(dāng)被禁止。然而，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，平臺的開放性、數(shù)據(jù)的互通性以及拓展業(yè)務(wù)的低成本性，導(dǎo)致經(jīng)營者爭相將其在某個領(lǐng)域的支配地位傳導(dǎo)到其他任何可能盈利的新領(lǐng)域。因此，市場支配地位的跨界傳導(dǎo)成為了一種普遍的競爭方式，也是反壟斷規(guī)制的新課題。

“隨著云計算和大數(shù)據(jù)分析的不斷發(fā)展，經(jīng)營者不再僅限于將市場支配地位向傳統(tǒng)的在線廣告領(lǐng)域進(jìn)行傳導(dǎo)，還將以用戶需求為導(dǎo)向，不斷延伸至新領(lǐng)域。 同時，大數(shù)據(jù)涉及的產(chǎn)品多、范圍廣、變化快，競爭分析一定要具體問題具體分析，不可一概而論。”王曉茹總結(jié)道。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)給反壟斷執(zhí)法帶來挑戰(zhàn)

眾所周知，數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有明顯的動態(tài)性特征，而現(xiàn)行反壟斷規(guī)則是以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論為基礎(chǔ)，規(guī)制的是相對靜態(tài)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，因此在規(guī)制動態(tài)經(jīng)濟(jì)方面會出現(xiàn)較大困難，比如壟斷勢力測量方法、濫用行為判斷規(guī)則、并購審查規(guī)則、救濟(jì)措施規(guī)則等，都將產(chǎn)生不適應(yīng)性。同時也有專家指出，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，由于創(chuàng)新，市場領(lǐng)先者往往在某一時期具有很高的市場份額和比較明顯的市場支配地位，但市場支配地位具有不穩(wěn)定性。而濫用市場支配地位的處罰與救濟(jì)、企業(yè)并購的競爭影響力分析與最終裁決，都是建立在市場支配地位的較長時間穩(wěn)定性基礎(chǔ)上的。因此，如果喪失了穩(wěn)定性這一基礎(chǔ)，執(zhí)法的合理性、合法性都將出現(xiàn)問題。

另一個值得討論的問題是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，大數(shù)據(jù)是否應(yīng)該作為必需設(shè)施。中國香港嶺南大學(xué)林平教授表示，將大數(shù)據(jù)作為必需設(shè)施的理由并不充分，共享義務(wù)的前提是必須要有權(quán)利，受物權(quán)法保護(hù)。如果大數(shù)據(jù)有共享義務(wù)，強(qiáng)迫分享給競爭對手，則需要先形成對大數(shù)據(jù)的保護(hù)，但當(dāng)前我國還沒有此類保護(hù)規(guī)定出臺。而一旦將大數(shù)據(jù)作為必需設(shè)施給予保護(hù)，可能無意間會導(dǎo)致更多的排他性，從而影響競爭。

“新經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，給反壟斷帶來了很大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)越多，供給方和需求方的匹配效率越高，而‘贏者通吃會不會出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷？數(shù)據(jù)壟斷會不會成為進(jìn)入障礙？這些都是需要思考的問題。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)持有謹(jǐn)慎態(tài)度，在實踐的不斷變化中提高執(zhí)法能力?！绷制浇淌诳偨Y(jié)道。

既然數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不同，那么傳統(tǒng)的反壟斷框架是否需要做出大的調(diào)整？林平教授告訴China IP記者，1996年，美國國會花費兩年時間對美國100多年的《謝爾曼法》進(jìn)行檢討評估，結(jié)果表明傳統(tǒng)的反壟斷分析框架不需要進(jìn)行太大改變。2015年世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）發(fā)布的《全球競爭力報告》，對網(wǎng)上零售垂直限制協(xié)議是否違反反壟斷法進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果也表明，目前的反壟斷框架能夠解決新經(jīng)濟(jì)條件下面臨的新挑戰(zhàn)。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何更新競爭監(jiān)管舉措？

截止到2017年底，我國的網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)到7.72億，境內(nèi)外上市互聯(lián)網(wǎng)公司的數(shù)量達(dá)到102家，總體市值升至8.97萬億人民幣，比2016年增長66.1%，展示了數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀。同樣，在競爭法領(lǐng)域里，很多問題也跟數(shù)字經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)。身處在一個技術(shù)變革、創(chuàng)新迭代快的時代，競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)也必須與時俱進(jìn)地在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中開展執(zhí)法活動。

“作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法者，在審視數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代競爭問題時，利用‘五個W方法可進(jìn)行較合理審慎的思考，分別是who、what、why、when、how。”國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局趙春雷處長向China IP記者介紹了反壟斷執(zhí)法中的相關(guān)經(jīng)驗。

首先，“who”是指在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的監(jiān)管對象?！凹热辉凇斗磯艛喾ā奉I(lǐng)域，監(jiān)管對象一定是《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營者，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須認(rèn)識到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的經(jīng)營者是否已經(jīng)跟傳統(tǒng)領(lǐng)域的經(jīng)營者有所不同。例如跨界競爭的存在，以往傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者始終著力于將一個行業(yè)做大做強(qiáng)，但在新的互聯(lián)網(wǎng)時代，大的企業(yè)可能利用其存在大量用戶的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)移到其他的產(chǎn)業(yè)，有的企業(yè)甚至?xí)婕暗胶芏囝I(lǐng)域?！壁w春雷指出，此時如何看待相關(guān)市場，是執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要考慮的問題。

而“what”要解決的是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代應(yīng)該關(guān)注的行為。首先最值得關(guān)注的是平臺問題，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺特別是大型的互聯(lián)網(wǎng)平臺，可能會存在限制競爭、限制創(chuàng)新，甚至是某些共謀行為；其次是云計算中存在的問題，包括數(shù)據(jù)是否具有可遷移性；第三個是大數(shù)據(jù)問題。反壟斷法的本位是維護(hù)社會的整體福利，而不是個別消費者的權(quán)利，從此角度出發(fā)，去判斷是否應(yīng)該對某一行為進(jìn)行反壟斷的規(guī)制。碰到特定的問題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行客觀的判斷，即此事物在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和尊重社會整體福利方面的作用，是否大于對競爭的影響。

此時，就體現(xiàn)出第三個要素“Why”的重要性了。解決特定行為經(jīng)濟(jì)合理性的問題，不能只看到事物的表面就輕易下結(jié)論。趙春雷表示，“這對于執(zhí)法機(jī)構(gòu)分清正常的商業(yè)創(chuàng)新和反競爭行為的界限，從而避免作出一個誤判，是非常必要的。當(dāng)然，這也要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠深刻地理解互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特點，包括商業(yè)模式、行為背后的內(nèi)在邏輯等?！?/p>

當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對行為的危害性有基本的認(rèn)識之后，下一步就要考慮該不該執(zhí)法以及什么時候執(zhí)法的問題。由此就引出了第四個要素“When”，即執(zhí)法機(jī)構(gòu)要解決執(zhí)法時機(jī)的問題。對于執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，除了做調(diào)查甚至做出罰款決定之外，還應(yīng)該有其他相應(yīng)的措施去處理某些行為，以體現(xiàn)科學(xué)審慎監(jiān)管、促進(jìn)監(jiān)管創(chuàng)新的原則。趙春雷建議，對于危害性不明顯的行為，使用約談或行政指導(dǎo)的方式，讓有違法傾向的經(jīng)營者做出改正；當(dāng)違法行為嚴(yán)重地侵害競爭秩序、損害消費者福利時，再進(jìn)行反壟斷的執(zhí)法。

監(jiān)管的科學(xué)化是一個漸進(jìn)的過程，需要不斷的完善和加強(qiáng)。因此最后一個也是最重要的一個要素是“how”，即如何監(jiān)管。談到未來的舉措，趙春雷告訴China IP記者，“下一步，競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)也會按照科學(xué)審慎監(jiān)管的要求，不斷地加強(qiáng)反壟斷的頂層設(shè)計，提高執(zhí)法隊伍自身的專業(yè)化、技術(shù)化水平，關(guān)注市場的動態(tài)，依法查處濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議的行為。加強(qiáng)競爭，倡導(dǎo)國際合作，與國際同行一起面對這個行業(yè)出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)?！?/p>