王學(xué)棟 趙小靜??

摘要：政府信息公開制度旨在保障公民的知情權(quán)，促進(jìn)陽(yáng)光行政，但是近年來(lái)該制度在實(shí)施過(guò)程中卻出現(xiàn)了大量濫用申請(qǐng)權(quán)的行為。政府信息公開制度應(yīng)圍繞“主權(quán)邏輯”和“治理邏輯”展開，在公民權(quán)利保障與政府治理效率中尋求平衡，但濫用申請(qǐng)權(quán)的行為卻隱含著“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”的悖離，使政府信息公開制度面臨巨大的困境。日本、英國(guó)等國(guó)家針對(duì)申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，從認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序、法律后果等方面進(jìn)行有效規(guī)制，在防止行政機(jī)關(guān)規(guī)避信息公開義務(wù)的同時(shí)，禁止公民濫用申請(qǐng)權(quán)。中國(guó)對(duì)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的法律規(guī)制應(yīng)從加大政府信息公開力度與明確禁止申請(qǐng)權(quán)濫用行為等方面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：濫用申請(qǐng)權(quán)；政府信息公開；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16735595（2018）01004108

政府信息公開制度有利于保障公民知情權(quán)①，促進(jìn)陽(yáng)光行政，裨益于服務(wù)型政府建設(shè)。隨著《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的實(shí)施，中國(guó)政府信息公開取得顯著成績(jī)。但近年來(lái)不斷出現(xiàn)的濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為，使《條例》陷入尷尬的境地，致使保障公民知情權(quán)以及優(yōu)化政府治理的目的難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)北京市政府信息公開年度工作報(bào)告，2015年北京市政府信息公開申請(qǐng)數(shù)量為32271件，其中有12328件申請(qǐng)對(duì)應(yīng)的信息并不存在，占總數(shù)的3986%。②另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，在31個(gè)省級(jí)政府辦公廳中，有21個(gè)已經(jīng)出現(xiàn)多次、反復(fù)提交信息公開申請(qǐng)情況，比例高達(dá)68%。[1]政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用行為并不僅僅存在于中國(guó)，日本、英國(guó)等國(guó)家也不同程度地存在這一問(wèn)題，但這些國(guó)家都對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行有效的法律規(guī)制，其經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)探究與借鑒。

一、中國(guó)政府信息公開制度的邏輯基礎(chǔ)

政府信息公開制度的建構(gòu)實(shí)質(zhì)上應(yīng)圍繞著兩個(gè)邏輯展開，即“主權(quán)邏輯”和“治理輪回”。其中“主權(quán)邏輯”通過(guò)公民權(quán)利的保障為制度設(shè)計(jì)提供正當(dāng)性理論支撐，而“治理邏輯”則通過(guò)法律規(guī)范賦予政府具體權(quán)力，與公民產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮對(duì)公眾生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟(jì)的服務(wù)作用。政府信息公開制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)保障與行政資源優(yōu)化配置的平衡。

政府信息公開是指行政機(jī)關(guān)在履行國(guó)家行政職能的過(guò)程中，通過(guò)法定形式和程序，主動(dòng)把政府信息向社會(huì)公眾公開或依申請(qǐng)而向特定的公民或組織公開的法律制度。[2]政府信息公開是民主國(guó)家實(shí)現(xiàn)人民參與政府治理的前提，中國(guó)政府信息公開制度的憲法基礎(chǔ)是“人民主權(quán)”理論，人民主權(quán)在法治框架中的體現(xiàn)就是公民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與約束?！爸鳈?quán)邏輯”在政府信息公開制度中通過(guò)知情權(quán)的保障得以實(shí)現(xiàn)，在這里知情權(quán)所代表的是人民主權(quán)的價(jià)值，政府必須實(shí)現(xiàn)對(duì)知情權(quán)的捍衛(wèi)，以彰顯政府在整個(gè)社會(huì)治理中權(quán)力來(lái)源的合法性。即使《條例》與《憲法》并沒有直接規(guī)定公民知情權(quán)，但《條例》在制度設(shè)計(jì)上并未限制公民申請(qǐng)信息公開的權(quán)利①，實(shí)際上就是對(duì)公民獲取政府信息、參與政府治理等相關(guān)權(quán)利的肯定。就“主權(quán)邏輯”來(lái)講，政府通過(guò)對(duì)人民主權(quán)的保障來(lái)獲得法理上的正當(dāng)性，公民則通過(guò)政府對(duì)《條例》的貫徹實(shí)現(xiàn)對(duì)其自身知情權(quán)的保障，實(shí)現(xiàn)共贏。但不可忽視的是，政府的功能并非僅限于保障公民權(quán)利，其還扮演著服務(wù)者、資源分配者的角色，而個(gè)人對(duì)自身權(quán)利的積極追求往往會(huì)產(chǎn)生個(gè)人權(quán)利與公共利益沖突的問(wèn)題，政府需要在其中進(jìn)行調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)最大的正義。

① 《條例》中關(guān)于申請(qǐng)政府信息公開的資格認(rèn)定為“與自身的生產(chǎn)、生活、科研相關(guān)”，沒有限制主體資格的可能性。

② 《條例》第13條規(guī)定：“除直接依法公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！钡?4條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息?！笨梢钥闯鰝€(gè)人因?yàn)樯a(chǎn)、生活、科研需求可申請(qǐng)政府信息公開，但并不是所有的政府信息都是對(duì)公民開放的。這中間體現(xiàn)的不再是主權(quán)邏輯的考量，而是政府治理的考量，關(guān)注點(diǎn)在于社會(huì)穩(wěn)定以及行政效能的實(shí)現(xiàn)。

③ 參見《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期；具體報(bào)道參見藍(lán)天彬《南通父女以“生活需要”為由提94次政府信息公開申請(qǐng)》，http：//news.ifeng.com/a/20150302/43250545_0.shtml。

實(shí)際上，根據(jù)《條例》第1條的規(guī)定，政府信息公開制度在保障公民知情權(quán)的同時(shí)，還具有提高政府社會(huì)治理效率的功能，該邏輯可以歸納為政府信息公開制度的“治理邏輯”?！爸卫磉壿嫛睆?qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)行政資源的節(jié)約和行政職權(quán)的實(shí)現(xiàn)，故在制度的設(shè)計(jì)和整個(gè)操作過(guò)程中不能因?yàn)檫^(guò)度保護(hù)公民知情權(quán)而忽視了治理效率的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)秩序的維護(hù)。②因此，“治理邏輯”也包含著社會(huì)秩序和公共利益的考量。

政府信息公開制度的法理依據(jù)在于貫徹人民主權(quán)原則，而具體的實(shí)踐中，需要結(jié)合社會(huì)公共治理屬性才能實(shí)現(xiàn)政府信息公開制度的最優(yōu)化。政府信息公開制度的“主權(quán)邏輯”為“治理邏輯”提供正當(dāng)性法理依據(jù)，并在政府的治理活動(dòng)中通過(guò)知情權(quán)的保障實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的有效監(jiān)督。“治理邏輯”雖然側(cè)重于強(qiáng)調(diào)權(quán)力性、行政性，但是行政中蘊(yùn)含的依法行政、高效便民的理念和原則，恰恰是公眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障，因而“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”是可以統(tǒng)一并實(shí)現(xiàn)平衡的。

二、中國(guó)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的邏輯悖離

事物發(fā)展過(guò)程中，統(tǒng)一性與矛盾性是并存的?，F(xiàn)實(shí)中，“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”常常呈現(xiàn)出矛盾與對(duì)立的關(guān)系，導(dǎo)致政府信息公開制度悖離立法目的。政府機(jī)關(guān)往往過(guò)度彰顯“治理邏輯”，強(qiáng)調(diào)行政資源配置與政府效能的實(shí)現(xiàn)，淡化“主權(quán)邏輯”的主導(dǎo)作用；而公民傾向于放大“主權(quán)邏輯”在政府信息公開運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的意義，一味呼吁公民知情權(quán)的保障，忽視“治理邏輯”的存在，導(dǎo)致申請(qǐng)權(quán)被大肆濫用。制度設(shè)計(jì)無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，只能眼看公民倚仗無(wú)限制的“知情權(quán)”濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)，而政府則運(yùn)用各種方法規(guī)避具體的信息公開義務(wù)。[3]實(shí)踐中，政府信息公開“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”的悖離直接影響到政府信息公開申請(qǐng)人與政府的具體行為。

行政相對(duì)人（亦即申請(qǐng)人）更多從“主權(quán)邏輯”角度分析政府信息公開問(wèn)題。公民在實(shí)際運(yùn)用知情權(quán)時(shí)并不知曉知情權(quán)的界限，認(rèn)為知情權(quán)是基本人權(quán)，可以通過(guò)政府信息公開滿足“主權(quán)邏輯”下的其所享有的知情權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督和約束。并且，因?yàn)椤爸闄?quán)”的抽象性，部分公民在個(gè)人的訴訟中敗訴后，試圖通過(guò)政府信息公開的渠道彰顯自己的權(quán)利主體資格，并借此給政府部門施壓。2015年《最高人民法院公報(bào)》刊載的“陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開答復(fù)案”中，陸紅霞及家人一年內(nèi)以各種理由向多個(gè)行政部門提起至少94次信息公開申請(qǐng)，其后又提出39次行政復(fù)議及36次行政訴訟。③現(xiàn)實(shí)中此類現(xiàn)象越加頻發(fā)，大量申請(qǐng)政府信息公開的行為實(shí)際上成為部分公民的有效施壓策略，從而使得政府信息公開渠道成為“另類信訪”渠道。

行政機(jī)關(guān)更多從“治理邏輯”角度出發(fā)分析政府信息公開問(wèn)題。基于“治理邏輯”的考量，政府在具體的行政活動(dòng)中不僅要考量社會(huì)需求，還需要考慮資源的分配與社會(huì)秩序的維護(hù)，因此不可能滿足所有具體個(gè)體對(duì)政府信息的需求。政府信息公開實(shí)踐中，在既無(wú)代議機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，又缺乏《憲法》及相關(guān)法律規(guī)范對(duì)公開義務(wù)的明確規(guī)定的情況下，政府往往可以輕易地找到不予公開的借口，使真正行使知情權(quán)來(lái)尋求自身權(quán)利救濟(jì)的公民得不到救濟(jì)和幫助。而這又會(huì)促使更多公民去申請(qǐng)信息公開，從而加劇政府信息公開申請(qǐng)數(shù)量飆升的現(xiàn)象。在問(wèn)題得不到解決而耗費(fèi)大量行政資源的同時(shí)還會(huì)耗費(fèi)大量的司法資源，轉(zhuǎn)入政府信息公開訴訟中，使整個(gè)制度背離服務(wù)于民的價(jià)值追求。

“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”的悖離，導(dǎo)致政府信息公開淪為申請(qǐng)人信訪無(wú)果后發(fā)泄不滿情緒、給政府施壓的通道。中國(guó)部分申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開的模式為：當(dāng)事人在涉及自身利益的“核心訴訟”中敗訴，轉(zhuǎn)而分析政府行政的過(guò)程性行政行為，并提起大量的“連環(huán)訴訟”，在得不到救濟(jì)的情況下，則會(huì)運(yùn)用“政府信息公開申請(qǐng)”這一籌碼，在大量的申請(qǐng)得不到回復(fù)或達(dá)不到預(yù)期后便踏上“政府信息公開之旅”。①部分申請(qǐng)政府信息公開的公民在涉及實(shí)體性權(quán)利的行政復(fù)議、行政訴訟或其他救濟(jì)渠道中喪失博弈的取勝權(quán)，轉(zhuǎn)而通過(guò)向政府提起大量的政府信息公開申請(qǐng)以給政府施壓，進(jìn)而維護(hù)權(quán)益。中國(guó)信息公開制度的建立為一些信訪人員提供了向行政機(jī)關(guān)“施加壓力”的制度裝置。②通過(guò)申請(qǐng)信息公開，申請(qǐng)人可能獲得公開爭(zhēng)議事項(xiàng)的有用信息，如涉及土地規(guī)劃的征地批復(fù)、造成工傷的安全事故調(diào)查報(bào)告等，進(jìn)而將這些作為其進(jìn)一步維權(quán)的證據(jù)材料。就《條例》的立法目的而言，“發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”，在實(shí)質(zhì)上并未排斥上述申請(qǐng)因素，但申請(qǐng)過(guò)多、非正當(dāng)性申請(qǐng)都會(huì)損耗行政資源，影響正常的行政工作，并且使信息公開制度淪為信訪的輔助手段。[4]

① 參見劉平《謹(jǐn)慎地拒絕：政府信息公開之訴權(quán)濫用及立法規(guī)制——以“訴的利益”為內(nèi)核破局》，全國(guó)法院第27屆學(xué)術(shù)討論會(huì)，2016年第740748頁(yè)。

② 《中國(guó)法律年鑒（2013年）》統(tǒng)計(jì)顯示，2012年全國(guó)法院審理行政一審案件受案約129萬(wàn)件，但2012年全國(guó)法院處理告訴申訴來(lái)信來(lái)訪約80萬(wàn)人次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)提起行政訴訟數(shù)量。而這80萬(wàn)人次的信訪人員在信訪無(wú)法保障自身訴求時(shí)，即有可能通過(guò)“糾纏申請(qǐng)”對(duì)政府施壓。

對(duì)于濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，評(píng)價(jià)存在兩個(gè)極端：有人認(rèn)為是“公民精神的典范”，該評(píng)價(jià)是從公民監(jiān)督政府治理角度出發(fā)，從屬于“主權(quán)邏輯”；也有人將其指責(zé)為“權(quán)利的無(wú)端濫用”，該評(píng)價(jià)則從屬于“治理邏輯”。這兩種評(píng)價(jià)的矛盾顯而易見，長(zhǎng)此以往，也必然影響制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣的邏輯誤區(qū)導(dǎo)致政府信息公開制度實(shí)際上沒有發(fā)揮出原本的價(jià)值功能，公民在其中雖然強(qiáng)調(diào)知情權(quán)，并積極爭(zhēng)取權(quán)利，卻因?yàn)闊o(wú)權(quán)利的界限，成為彰顯民意的澎湃和抽象權(quán)利的吶喊手段，使制度淪為廣場(chǎng)式民主的實(shí)現(xiàn)方式。

實(shí)際上，政府的所有行為都應(yīng)當(dāng)通過(guò)“主權(quán)邏輯”來(lái)獲得正當(dāng)性，但權(quán)利的保障與限制中間需要尋找一個(gè)支點(diǎn)，以支撐起整個(gè)政府信息公開制度。就公民大量申請(qǐng)政府信息公開問(wèn)題而言，其前仆后繼的申請(qǐng)行為背后往往蘊(yùn)含著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“權(quán)利與權(quán)利”“權(quán)利與權(quán)力”的沖突問(wèn)題。當(dāng)“權(quán)利與權(quán)利”相沖突時(shí)，私力救濟(jì)、司法救濟(jì)尚可為公民提供平等的救濟(jì)渠道，其矛盾得到緩和。但是，當(dāng)涉及“權(quán)利與權(quán)力”沖突時(shí)，救濟(jì)渠道的復(fù)雜性、專業(yè)性、不對(duì)等性將導(dǎo)致矛盾的激化和難以化解。“公民—政府”二者之間缺乏政府信息公開知情權(quán)界定的明確標(biāo)準(zhǔn)，這既不利于限制政府權(quán)力、保護(hù)公民的知情權(quán)，也不利于對(duì)公民濫用權(quán)利的限制。在這樣的困境下，政府信息公開制度難免異化扭曲。中國(guó)當(dāng)下不斷涌現(xiàn)的濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)象以及政府規(guī)避公開責(zé)任的行為都無(wú)不顯示出上述邏輯的悖離問(wèn)題。

三、國(guó)外規(guī)制濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

世界各國(guó)或地區(qū)在實(shí)施政府信息公開制度時(shí)，申請(qǐng)權(quán)都不同程度遭到濫用，也存在著“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”的博弈問(wèn)題。為解決該問(wèn)題，很多國(guó)家確立了基本權(quán)利濫用禁止原則?；緳?quán)利濫用禁止原則就是為了應(yīng)對(duì)和規(guī)制那些背離了憲法所確立之價(jià)值的行為。該原則要求公民不得濫用基本權(quán)利，在享有基本權(quán)利的同時(shí)應(yīng)當(dāng)負(fù)起維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的責(zé)任。[5]這一原則在各國(guó)政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用行為規(guī)制中發(fā)揮著重要作用。

（一）日本

日本1999年通過(guò)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)所保有信息公開的法律》，其立法目的在于盡可能滿足公民的政府信息知情權(quán)，而不問(wèn)申請(qǐng)主體、申請(qǐng)理由等事項(xiàng)，對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)未做限制。隨著實(shí)踐中濫用申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)象越來(lái)越多，日本國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)體都開始正視該問(wèn)題給政府正常行政活動(dòng)帶來(lái)的影響。日本各地公共團(tuán)體開始對(duì)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出細(xì)化的解釋和規(guī)定。2013年日本政府發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，截至2013年7月31日，在調(diào)查的47家都道府縣、783個(gè)市、23個(gè)區(qū)中，有72家地方公共團(tuán)體在信息公開條例中設(shè)定了禁止濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的內(nèi)容，占總數(shù)的83%。[6]

① 包括免受龍襲擊的計(jì)劃，冰凍動(dòng)物的種類和數(shù)量，巫師的服務(wù)情況，地方政府環(huán)形公路數(shù)量，行星爆炸、隕石降落、太陽(yáng)磁暴災(zāi)害的預(yù)防計(jì)劃，飼養(yǎng)寵物的許可數(shù)量，無(wú)人認(rèn)領(lǐng)尸體的信息，歷史建筑鬼怪調(diào)查，政府及公共廁所墻體被鑿孔數(shù)量，孩子被植入芯片數(shù)量，等等。

日本國(guó)家行政機(jī)關(guān)與地方公共團(tuán)體對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不一致。國(guó)家層面的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)采取的是制定審查基準(zhǔn)的形式，具有模糊性和抽象性。日本總務(wù)府制定的《信息公開法審查基準(zhǔn)》對(duì)判斷申請(qǐng)人是否濫用申請(qǐng)權(quán)沒有程序性規(guī)定，只概括性規(guī)定從申請(qǐng)的形態(tài)、申請(qǐng)的目的以及對(duì)政府機(jī)關(guān)的正常工作的影響程度作為判斷申請(qǐng)權(quán)濫用的依據(jù)。而地方公共團(tuán)體則規(guī)定了具體細(xì)化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，比如橫濱市市民局發(fā)布的《橫濱市信息公開條例解釋與運(yùn)用指南（修訂版）》概括了三種標(biāo)準(zhǔn)：首先是根據(jù)申請(qǐng)人自身的情況（具體表現(xiàn)為其申請(qǐng)行為和方法）推出其申請(qǐng)目的是否具有合法性；其次，申請(qǐng)人多次申請(qǐng)同一信息或者不接受信息行為；其三，不予配合工作，有賴皮之嫌者?！痘媸行畔⒐_條例的解釋與運(yùn)用》規(guī)定得更為詳細(xì)，具體包括以下四種情形：第一，從申請(qǐng)目的及理由判斷申請(qǐng)人是否存在主觀上的惡意；第二，申請(qǐng)公開的政府信息數(shù)量巨大，且申請(qǐng)目的不明確，并背離立法目的；第三，申請(qǐng)人未適當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)，不配合行政機(jī)關(guān)的工作，并向其提出新申請(qǐng)；第四，篡改申請(qǐng)所得的政府信息以給相應(yīng)的機(jī)關(guān)找麻煩。由于其《信息公開條例》不要求申請(qǐng)人說(shuō)明申請(qǐng)目的和用途，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定申請(qǐng)人是否存在濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)，只能根據(jù)申請(qǐng)人的行為、意圖作出判斷。申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由不對(duì)申請(qǐng)書內(nèi)容作出補(bǔ)正的，不應(yīng)認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)，而應(yīng)以申請(qǐng)不符合形式要件為由決定不予受理。對(duì)于申請(qǐng)數(shù)量龐大的案例，名古屋市、群馬縣都不將其作為濫用申請(qǐng)權(quán)的條件之一，只要申請(qǐng)人行為未造成行政工作的混亂和停滯，則行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)包容所受到的妨礙。由此觀之，日本行政機(jī)關(guān)認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)苛，不以數(shù)量來(lái)定性，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)偏向于考察申請(qǐng)人的客觀行為，而不考察主觀目的，因此具有可操作性。

日本法院對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的判斷同政府的考量相一致：首先，不將申請(qǐng)用途及理由作為程序性要件；其次，不因申請(qǐng)?jiān)黾有姓C(jī)關(guān)工作量而判定申請(qǐng)人濫用權(quán)利。所以，申請(qǐng)人往往不會(huì)被剝奪申請(qǐng)權(quán)，即便申請(qǐng)內(nèi)容量大、復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)盡力去履行職責(zé)，否則有管理行政信息不妥當(dāng)之嫌。因此，日本在濫用政府信息申請(qǐng)權(quán)時(shí)，更側(cè)重于保護(hù)知情權(quán)，對(duì)政府信息公開的義務(wù)要求相對(duì)較高。

（二）英國(guó)

2014年8月16日，英國(guó)地方政府協(xié)會(huì)（Local Government Association）公布了公民向地方政府提出的十個(gè)古怪的信息公開申請(qǐng)事例①，其中不乏戲謔的信息公開申請(qǐng)。學(xué)界對(duì)此類濫用申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行討論，其爭(zhēng)議不外乎公共資源的節(jié)約與對(duì)知情權(quán)最大保護(hù)的博弈。

在這類申請(qǐng)出現(xiàn)之前，英國(guó)就已有《信息公開法》對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為予以專門規(guī)定，其第14條第1款明確說(shuō)明：行政機(jī)關(guān)沒有義務(wù)去答復(fù)“糾纏申請(qǐng)（vexatious request）”。在濫用申請(qǐng)權(quán)行為頻發(fā)之后（2014年11月），英國(guó)解決信息公開糾紛的專門機(jī)構(gòu)對(duì)其作出細(xì)致的規(guī)定。[7]在實(shí)際操作中，由英國(guó)的信息專員對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行判斷，其判斷標(biāo)準(zhǔn)主要從申請(qǐng)本身進(jìn)行考量，若申請(qǐng)夾帶攻擊性語(yǔ)言、發(fā)泄不滿的情緒、無(wú)端控訴，給行政機(jī)關(guān)造成工作上的阻撓，即有濫用權(quán)利的嫌疑。信息專員還就申請(qǐng)區(qū)分為兩種情形：其一，申請(qǐng)行為性質(zhì)惡劣，運(yùn)用威脅性、歧視性語(yǔ)言，那么即便訴求具有正當(dāng)性，也應(yīng)認(rèn)定為濫用權(quán)利，申請(qǐng)人的首次申請(qǐng)可獲得信息，但是之后就類似的內(nèi)容提起的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)則可不履行告知義務(wù)。其二，對(duì)申請(qǐng)是否為濫用權(quán)利的行為難以直接作出判斷的，信息專員需要結(jié)合《信息公開法》的立法目的，根據(jù)申請(qǐng)對(duì)行政機(jī)關(guān)造成的影響、申請(qǐng)人目的、申請(qǐng)內(nèi)容的正當(dāng)性、申請(qǐng)是否重復(fù)等多重因素進(jìn)行權(quán)衡。

（三）其他國(guó)家

美國(guó)申請(qǐng)權(quán)濫用的情況并不多見，原因在于其規(guī)定了程序性設(shè)置和收費(fèi)制度，使濫用申請(qǐng)權(quán)的行為在程序上得到緩沖。美國(guó)《信息自由法》規(guī)定：申請(qǐng)人提交的信息公開申請(qǐng)，將按照“先進(jìn)先出（First-in First-out）”的原則嚴(yán)格排隊(duì)等待處理。[8]由于排隊(duì)的申請(qǐng)較多，美國(guó)還就申請(qǐng)積壓?jiǎn)栴}制定了相應(yīng)的配套設(shè)計(jì)，規(guī)定了合并、多軌、加急處理的程序。申請(qǐng)信息公開的程序一旦啟動(dòng)勢(shì)必會(huì)耗費(fèi)申請(qǐng)人大量的時(shí)間和精力，因此申請(qǐng)人會(huì)權(quán)衡申請(qǐng)利益與申請(qǐng)成本的關(guān)系，如果申請(qǐng)利益很小就會(huì)果斷放棄申請(qǐng)，大部分不當(dāng)申請(qǐng)會(huì)消解于該程序性設(shè)定上。就政府信息公開而言，美國(guó)不僅規(guī)定了申請(qǐng)程序，還有配套的收費(fèi)制度來(lái)保障政府的工作效率，節(jié)約公共資源。對(duì)申請(qǐng)預(yù)計(jì)收費(fèi)超過(guò)250美元的，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人預(yù)先支付費(fèi)用，并且不保證所申請(qǐng)的信息能全部找到。

新西蘭、澳大利亞等國(guó)家也都面臨申請(qǐng)權(quán)濫用的問(wèn)題，各國(guó)的信息公開法中都有關(guān)于濫用申請(qǐng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。澳大利亞2010年的《信息公開法》規(guī)定：信息專員有權(quán)基于自身判斷或者其他行政機(jī)關(guān)工作人員的申請(qǐng)，認(rèn)定某申請(qǐng)人為“糾纏申請(qǐng)人”，但是在權(quán)衡政府的裁量權(quán)擴(kuò)張對(duì)權(quán)利的損害后，于2014年取消了信息專員認(rèn)定糾纏申請(qǐng)人的權(quán)力。新西蘭在認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)專門規(guī)定了對(duì)申請(qǐng)信息的考量，其《官方信息法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕草率、糾纏申請(qǐng)（frivolous or vexatious request）或者針對(duì)瑣碎信息（trivial）的申請(qǐng)。

（四）啟示

中國(guó)沒有規(guī)制濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的制度，各國(guó)的立法和實(shí)踐可以為未來(lái)的立法提供參考。

第一，就認(rèn)定資格而言，濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的認(rèn)定是否需要專門的行政人員進(jìn)行判斷呢？筆者認(rèn)為英國(guó)的選擇是值得肯定的，英國(guó)的信息專員制度是國(guó)家對(duì)政府信息公開制度重視的表現(xiàn)，但具體是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立還要根據(jù)各國(guó)國(guó)內(nèi)的行政編制制度和國(guó)情而定。

第二，就濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的認(rèn)定方式而言，單從日本來(lái)看，在國(guó)家整體層面上，其講究對(duì)政府行為的約束，對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定比較嚴(yán)格。同時(shí)國(guó)家層面沒有細(xì)化的認(rèn)定程序，并且以申請(qǐng)目的作為認(rèn)定的基準(zhǔn)，申請(qǐng)目的具有主觀性，難免會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。日本地方政府對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的細(xì)化規(guī)定恰好彌補(bǔ)了國(guó)家立法的不足。橫濱市濫用權(quán)利行為認(rèn)定細(xì)化規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)范，將申請(qǐng)目的不合法具體化，防止工作人員濫用職權(quán)。名古屋市、群馬縣以及法院對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定中否定了“數(shù)量論者”的觀點(diǎn)，不以申請(qǐng)數(shù)量多少作為標(biāo)準(zhǔn)的理念在很大程度上保障了公民的知情權(quán)，給政府提高信息公開的效率和質(zhì)量提出更高的要求。這一理念在中國(guó)的政府信息公開制度的貫徹中是極有必要的。從英國(guó)濫用申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定程序來(lái)看，認(rèn)定濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)可以被邏輯推論為兩個(gè)部分，將認(rèn)定程序量化為明顯的惡意申請(qǐng)與難以判斷的申請(qǐng)，對(duì)明顯惡意的申請(qǐng)行為直接認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)，不用再繼續(xù)考量申請(qǐng)行為的目的、申請(qǐng)人的具體情況，因此可以節(jié)約大量的行政資源?？傊偨Y(jié)各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，其認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)考量因素如下：（1）申請(qǐng)人申請(qǐng)的次數(shù)以及之前不當(dāng)申請(qǐng)的情況；（2）申請(qǐng)人本次申請(qǐng)的行為是否具有合法性與合理性，是否涵蓋不當(dāng)言辭，是否具有威脅、侮辱工作人員的情節(jié)；（3）申請(qǐng)信息內(nèi)容是否合法、合理，目的是否正當(dāng)。除了認(rèn)定因素外，申請(qǐng)認(rèn)定的程序性規(guī)定也是各國(guó)注重的，程序性規(guī)定能有效限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，利于保障公民的知情權(quán)。

第三，申請(qǐng)政府信息公開是否應(yīng)當(dāng)收取費(fèi)用？美國(guó)對(duì)可能消耗政府250美元以上的申請(qǐng)予以收費(fèi)。中國(guó)尚無(wú)相關(guān)的規(guī)定，若中國(guó)政府信息公開制度如同美國(guó)設(shè)置申請(qǐng)程序制度、收費(fèi)制度，必定面臨阻力，且針對(duì)公共服務(wù)普遍收費(fèi)違反中國(guó)的基本法律制度和法治理念。不過(guò)美國(guó)的收費(fèi)制度對(duì)限制濫用申請(qǐng)權(quán)行為有積極的效果，中國(guó)可以對(duì)成本過(guò)大的信息公開申請(qǐng)（如相關(guān)的申請(qǐng)達(dá)到50個(gè)以上或者行政機(jī)關(guān)搜集信息花費(fèi)的成本過(guò)高）中超出標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)收取手續(xù)費(fèi)。這既對(duì)公共資源的稀缺性有所補(bǔ)償，也在一定程度上限制了權(quán)利濫用。

四、中國(guó)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的法律規(guī)制

對(duì)于近年來(lái)頻繁出現(xiàn)的公民濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題，需要進(jìn)一步厘清“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”的關(guān)系。不論從“主權(quán)邏輯”，還是從“治理邏輯”角度出發(fā)，權(quán)力和權(quán)利都應(yīng)在被濫用時(shí)受到約束。要實(shí)現(xiàn)“主權(quán)邏輯”與“治理邏輯”的平衡，一方面要加大政府信息公開的力度，另一方面要明確限制申請(qǐng)權(quán)的濫用行為，從而提升政府信息公開的質(zhì)量和效率，構(gòu)建高效便民的陽(yáng)光政府。

（一）加大政府信息公開力度

目前中國(guó)政府信息公開中存在的該公開不公開、依申請(qǐng)公開程序不便民、拒絕公開等問(wèn)題，都不利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。以上海過(guò)去10年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，信息不存在、申請(qǐng)內(nèi)容不明確、非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍、其他（包括非政府信息、非政府信息公開申請(qǐng)、重復(fù)申請(qǐng)、不符合“三需要”等）這四種答復(fù)理由占到了所有答復(fù)總量的3923%。免予提供理由當(dāng)中的信息不存在理由占到了所有不予公開答復(fù)總數(shù)的3023%，比例最高；非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍，達(dá)到2520%；申請(qǐng)內(nèi)容不明確和其他占比不相上下，超過(guò)17%。[9]上海的現(xiàn)狀并不是特例，是中國(guó)信息公開制度實(shí)踐的縮影。為解決政府信息公開中存在的該公開不公開、依申請(qǐng)公開程序不便民、拒絕公開等問(wèn)題，需要從公開主體、公開方式及范圍、申請(qǐng)條件等方面加大政府信息公開力度。

1.明確信息公開的主體

《條例》第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币?yàn)樵摋l款的抽象性，擁有相關(guān)信息的行政機(jī)關(guān)可以因該原則而撇清責(zé)任。從有關(guān)案件看，行政機(jī)關(guān)與法院并沒有堅(jiān)持“誰(shuí)制作、誰(shuí)公開”原則，公開義務(wù)的確定根據(jù)行政機(jī)關(guān)掌握信息的情況而定。[10]實(shí)踐中，信息保存和公開常見的情況為：（1）上級(jí)指示下級(jí)回復(fù)；（2）移送檔案館，要求申請(qǐng)人向檔案館提出申請(qǐng)；（3）委托其他行政機(jī)關(guān)保存和收集的信息由委托機(jī)關(guān)提供；（4）交由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)履行公開義務(wù)。這就造成不了解政府職能分工的申請(qǐng)人需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。

① 將“三需要”作為“制裁”過(guò)度申請(qǐng)和濫用申請(qǐng)權(quán)的方式，雖然在操作性層面尚需要考量，但是不失為一種新的嘗試。參見余凌云《政府信息公開的若干問(wèn)題——基于315起案件的分析》，載《中外法學(xué)》2014年第4期。

針對(duì)上述情況，可以采取如下措施：（1）如果申請(qǐng)人向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出信息公開申請(qǐng)，只要不涉及“三安全一穩(wěn)定”及濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，工作人員都應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人申請(qǐng)信息；（2）在制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)不一致的情況下，申請(qǐng)人可以向任一機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)人對(duì)保存機(jī)關(guān)的信息的完整性和真實(shí)性有異議的，可以向制作機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，并提出異議；（3）申請(qǐng)人向制作和保存政府信息之外的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)時(shí)，收到申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)告知申請(qǐng)人本機(jī)關(guān)并未掌握信息的真實(shí)情況，或者告知申請(qǐng)人掌握相關(guān)信息的行政機(jī)關(guān)的通訊信息。

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，各級(jí)政府應(yīng)建立專門的信息公開部門，負(fù)責(zé)整合政府信息，統(tǒng)一受理申請(qǐng)主體的政府信息公開申請(qǐng)。

2.明晰信息公開方式和范圍

政府信息公開包括政府依職權(quán)主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開兩種方式。就中國(guó)政府信息公開的現(xiàn)狀來(lái)看，部分政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息存在公開不完全的問(wèn)題，而公民申請(qǐng)政府公開其依職權(quán)應(yīng)當(dāng)公開的信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)很可能會(huì)以信息屬于主動(dòng)公開的范疇為由，不受理當(dāng)事人的信息公開申請(qǐng)。依申請(qǐng)公開和主動(dòng)公開的政府信息在實(shí)踐中被劃分出明顯的界限。依申請(qǐng)公開的信息從其性質(zhì)來(lái)講仍然屬于可公開信息，依申請(qǐng)公開的政府信息實(shí)際上存在的價(jià)值是在于督促政府主動(dòng)公開信息，依申請(qǐng)公開的信息在某些情況下可轉(zhuǎn)化為政府主動(dòng)公開信息。

為了彌補(bǔ)這兩個(gè)概念在實(shí)踐操作中造成的差異，當(dāng)事人申請(qǐng)政府公開其應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況：（1）如果信息已經(jīng)公開則告知已公開的事實(shí)，并提供資源供其查詢；（2）如果是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開卻沒公開的，則應(yīng)在法律限定的時(shí)間內(nèi)予以公開，并告知申請(qǐng)人公開的情況，以便其查詢信息。此外，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，社會(huì)生活中的眾多信息會(huì)因?yàn)闀r(shí)機(jī)、涉及領(lǐng)域的發(fā)展而轉(zhuǎn)化，依申請(qǐng)公開的信息在一定的情況下可能轉(zhuǎn)化為公共利益型信息，這就需要相關(guān)專門人員整合信息，從公開成本、公共效益、申請(qǐng)人次的多少等層面考量信息的轉(zhuǎn)化。這不僅可以及時(shí)獲知公民對(duì)信息的需求情況，還可以節(jié)約資源和成本，實(shí)現(xiàn)公民和政府關(guān)于信息公開的雙贏。

3.明確申請(qǐng)條件

日本、美國(guó)、英國(guó)等大部分國(guó)家對(duì)政府信息公開申請(qǐng)和主體并沒有限制，他們更加注重保障申請(qǐng)人的知情權(quán)，申請(qǐng)條件的考察只在認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)才起作用。而中國(guó)申請(qǐng)信息公開的條件在《條例》第13條予以規(guī)定，即“除直接依法公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”。實(shí)際上，申請(qǐng)的“三需要”并不符合《條例》保障知情權(quán)的宗旨，在一定程度上限制了知情權(quán)。“申請(qǐng)人不能說(shuō)明本人的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的，并不意味著其不在意信息本身和/或信息公開的嚴(yán)肅價(jià)值?！盵11]實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)將“三需要”作為申請(qǐng)的條件，但就申請(qǐng)人自身的生產(chǎn)、生活、科研而言，行政機(jī)關(guān)如何去拿捏其中的度？科研是否僅是高校從事研究的人，還是其他從業(yè)人員也享有權(quán)利？自身的生產(chǎn)、生活是否還要求申請(qǐng)人主動(dòng)提供自身的職業(yè)、生活信息？這其中存在很大的自由裁量權(quán)，行政人員難免會(huì)濫用職權(quán)，拒絕受理申請(qǐng)或者要求申請(qǐng)人重復(fù)補(bǔ)正材料。

正如余凌云所言，“三需要”應(yīng)當(dāng)在過(guò)度申請(qǐng)、涉嫌濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)發(fā)揮作用（該類申請(qǐng)的申請(qǐng)人占用的資源過(guò)多，理應(yīng)承擔(dān)說(shuō)明的義務(wù)），而正當(dāng)?shù)纳暾?qǐng)不應(yīng)當(dāng)受“三需要”條件的限制。①就中國(guó)國(guó)情而言，隨著公民意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，如果完全取消申請(qǐng)條件，可能會(huì)導(dǎo)致政府信息公開申請(qǐng)呈井噴式增長(zhǎng)，因此，明確“三需要”條件的適用范圍、對(duì)“申請(qǐng)條件”進(jìn)行明確和限縮不失為一種合理的方式。也就是說(shuō)，對(duì)存在濫用申請(qǐng)權(quán)嫌疑的申請(qǐng)人，行政機(jī)關(guān)可以將“三需要”作為受理申請(qǐng)的必要條件，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為進(jìn)行審查和過(guò)濾。只要其申請(qǐng)符合“生產(chǎn)、生活和科研需要”的條件，符合法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對(duì)其信息公開申請(qǐng)予以受理，并依法定程序提供信息公開服務(wù)。

（二）明確禁止濫用申請(qǐng)權(quán)的行為

中國(guó)政府信息公開制度對(duì)申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)的行為沒有進(jìn)行明確禁止。公民與政府之間的法律關(guān)系并不對(duì)等，公民的權(quán)利本身在行政領(lǐng)域就受到限制，因此，理應(yīng)在知情權(quán)保障上要求政府權(quán)力作出更多的讓步。但是，實(shí)踐中，政府正常的信息公開工作已面臨困境，更難以應(yīng)對(duì)目不暇接的濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，從而出現(xiàn)政府公信力下降、行政機(jī)關(guān)工作人員“怠工”問(wèn)題，悖離《條例》要求行政機(jī)關(guān)保障公民知情權(quán)的立法宗旨。因此，必須從制度上禁止公民濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為。通過(guò)綜合學(xué)者觀點(diǎn)、參考域外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，從制度上禁止濫用申請(qǐng)權(quán)行為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

1.明確認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)行為的主體

中國(guó)沒有與英國(guó)信息專員類似的設(shè)置，因此認(rèn)定政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的主體是不明確的。就目前來(lái)看，應(yīng)當(dāng)賦予被申請(qǐng)機(jī)關(guān)具體的濫用申請(qǐng)權(quán)認(rèn)定權(quán)。雖然被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)享有濫用申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定權(quán)，但其行為應(yīng)受到上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以防止權(quán)力濫用，因此在制度設(shè)計(jì)上，需要認(rèn)定機(jī)關(guān)每月向上級(jí)部門備案。被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)是權(quán)力的享有者，亦應(yīng)當(dāng)是責(zé)任的承擔(dān)者，在出現(xiàn)濫用認(rèn)定權(quán)、行政不作為的情況時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.明確認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)行為的原則

濫用申請(qǐng)權(quán)行為的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：（1）合法性原則。享有認(rèn)定權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律賦予的權(quán)力對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行認(rèn)定，嚴(yán)格禁止在認(rèn)定過(guò)程中超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者違反法定程序。（2）合理性原則。在認(rèn)定申請(qǐng)行為是否屬于濫用權(quán)利行為時(shí)，應(yīng)考量申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合適當(dāng)性、必要性、考慮相關(guān)因素的要求，盡量避免加重申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)，盡量保障申請(qǐng)人的知情權(quán)，除非該行為達(dá)到法律不能容忍的限度。（3）高效便民原則。即便申請(qǐng)人的行為已經(jīng)構(gòu)成濫用權(quán)利，政府工作人員也不得因此對(duì)申請(qǐng)久拖不決，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將拒絕申請(qǐng)的決定告知申請(qǐng)人，并對(duì)其不當(dāng)行為進(jìn)行教育與引導(dǎo)。工作人員也不能因申請(qǐng)數(shù)量多、重復(fù)申請(qǐng)而妄下濫用權(quán)利的結(jié)論。（4）足夠容忍原則。接收信息公開申請(qǐng)的行政主體需要對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為及內(nèi)容表示尊重，即便申請(qǐng)信息量大，申請(qǐng)內(nèi)容微小而瑣碎，也不能因此而忽視申請(qǐng)者的申請(qǐng)權(quán)。對(duì)其申請(qǐng)過(guò)程中合法但不當(dāng)?shù)男袨閼?yīng)予以容忍，以最大程度地保障申請(qǐng)人的知情權(quán)。（5）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。行政工作人員有權(quán)認(rèn)定申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)，并可據(jù)此認(rèn)定結(jié)論剝奪申請(qǐng)人的知情權(quán)。該項(xiàng)權(quán)力直接影響申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)利，因此行政主體認(rèn)定權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到法律、上級(jí)部門及本部門領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，并且在其違法或不當(dāng)行使職權(quán)時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.明確認(rèn)定申請(qǐng)濫用權(quán)的程序及標(biāo)準(zhǔn)

認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)應(yīng)遵循一定的程序：第一步，行政機(jī)關(guān)可以直接通過(guò)申請(qǐng)人行為及申請(qǐng)信息內(nèi)容是否涉及侮辱、誹謗、威脅言語(yǔ)來(lái)判斷，若其行為或內(nèi)容已經(jīng)妨礙行政工作人員正常工作，則可以認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)。第二步，申請(qǐng)的內(nèi)容對(duì)行政工作無(wú)妨礙，但卻是大量瑣碎、無(wú)用的信息，從而給工作人員帶來(lái)負(fù)累的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合申請(qǐng)人的申請(qǐng)目的及其正當(dāng)性進(jìn)行進(jìn)一步判斷。在對(duì)申請(qǐng)行為進(jìn)行初步判斷后，行政機(jī)關(guān)工作人員若發(fā)現(xiàn)同一申請(qǐng)人就該申請(qǐng)之前提出過(guò)多個(gè)同類申請(qǐng)，也不應(yīng)當(dāng)妄下定論，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合申請(qǐng)人的行為、申請(qǐng)目的，作出回復(fù)申請(qǐng)信息或者拒絕回復(fù)的決定。

雖然認(rèn)定程序可以分為兩部分進(jìn)行，但是因?yàn)檎J(rèn)定的進(jìn)行還需要結(jié)合申請(qǐng)人的行為、申請(qǐng)信息、申請(qǐng)目的來(lái)做出具體的反饋，其中難免的是工作人員會(huì)進(jìn)行自由裁量。故對(duì)工作人員應(yīng)有如下要求：（1）認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)的行為須是對(duì)行政工作有重大影響的行為；（2）排除個(gè)人的主觀因素和情緒；（3）重復(fù)申請(qǐng)不應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)；（4）嚴(yán)格按照認(rèn)定原則進(jìn)行認(rèn)定。認(rèn)定濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為單憑法律的規(guī)范性指引是不夠的，還需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，獲得能直接適用的規(guī)范性指引。

最高人民法院2015年公布的“陸紅霞案”通過(guò)法官說(shuō)理，似乎已經(jīng)在司法實(shí)踐中確定了濫用申請(qǐng)權(quán)與訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，從判決書中能夠嗅到司法對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的容許程度。違背《條例》的立法本意且不具有善意被認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)；申請(qǐng)人主觀上的故意，申請(qǐng)內(nèi)容上的重復(fù)性、瑣碎性，申請(qǐng)行為造成司法上的浪費(fèi)，申請(qǐng)內(nèi)容的不正當(dāng)性等系列標(biāo)準(zhǔn)被法官作為認(rèn)定濫用政府信息公開行政訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。法官對(duì)“是否具有濫用申請(qǐng)權(quán)與濫訴嫌疑”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上可為濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提供參考。結(jié)合具體情況，濫用申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)太低，以防止政府濫用權(quán)力；但亦不能太高，否則起不到實(shí)質(zhì)減少濫用申請(qǐng)行為的作用。

4.明確濫用申請(qǐng)權(quán)行為的法律后果

申請(qǐng)政府信息公開的行為被認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)后，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)，并明確告知其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，否則制度的設(shè)計(jì)就喪失了存在的意義。為此，行政機(jī)關(guān)工作人員需要區(qū)分重復(fù)申請(qǐng)行為與濫用申請(qǐng)權(quán)的行為。針對(duì)重復(fù)申請(qǐng)的行為，行政機(jī)關(guān)工作人員受理后可告知申請(qǐng)人，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了告知義務(wù)，不再需要告知其相關(guān)信息。針對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，由于該類行為已經(jīng)喪失了權(quán)利行使的合法性依據(jù)，因此，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)其不利的法律后果。針對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，全世界通行的方法就是拒絕申請(qǐng)人本次信息公開的申請(qǐng)，即對(duì)本次實(shí)體性權(quán)利做否定性評(píng)價(jià)。

為此，可以建立“信息公開申請(qǐng)人信用電子評(píng)估系統(tǒng)”，對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的申請(qǐng)人予以登記。行政機(jī)關(guān)在日后收到有濫用申請(qǐng)權(quán)嫌疑的申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)，可以核查申請(qǐng)人是否在“信息公開申請(qǐng)人信用電子評(píng)估系統(tǒng)”中登記過(guò)，如果曾被認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)，則在本次的申請(qǐng)中需要通過(guò)對(duì)“三需要”的審查對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格予以核查，申請(qǐng)合法則應(yīng)當(dāng)受理并完成政府信息公開程序，如果申請(qǐng)依然屬于濫用權(quán)利的行為，則可作出拒絕處理的決定。也就是說(shuō)，對(duì)曾經(jīng)有過(guò)濫用申請(qǐng)權(quán)行為的申請(qǐng)人，在制度設(shè)計(jì)上多加了一層資格審查的障礙，使其通過(guò)審查后方可獲得信息。該設(shè)置是鑒于申請(qǐng)人濫用權(quán)利的行為而設(shè)置的一道程序障礙，審查是對(duì)此前濫用權(quán)利的行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)，實(shí)際上并未剝奪其獲得信息的實(shí)體權(quán)利。當(dāng)然，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的拒絕處理行為，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

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