何麗

摘 要：國(guó)際多邊組織擔(dān)負(fù)著幫助發(fā)展中國(guó)家及貧困人口脫貧的重任，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，形成了很多成功模式。這些國(guó)際金融組織在不同時(shí)期以不同方式對(duì)我國(guó)的貧困地區(qū)和貧困人口進(jìn)行資金和技術(shù)援助，為我國(guó)的金融精準(zhǔn)扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)?；诖耍覈?guó)應(yīng)該根據(jù)扶貧援助策略確定重點(diǎn)扶貧領(lǐng)域、探索扶貧開(kāi)發(fā)外資與內(nèi)資混合使用新模式、促使政府與市場(chǎng)緊密配合、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與金融扶貧、創(chuàng)新結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”等措施，不斷優(yōu)化金融扶貧體制機(jī)制，助力減貧工作。

關(guān)鍵詞：世界銀行；亞洲開(kāi)發(fā)銀行；聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署；金融扶貧

中圖分類(lèi)號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2018）06-0045-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.06.006

金融扶貧是通過(guò)各種金融工具和金融手段針對(duì)性地向貧困人群投放各種金融服務(wù)產(chǎn)品，以期發(fā)揮金融杠桿的作用，提高貧困地區(qū)的造血功能，創(chuàng)造更多的致富機(jī)會(huì)，幫助貧困人群脫貧；或者說(shuō)是以政府發(fā)布政策為引導(dǎo)，通過(guò)合理設(shè)計(jì)的金融工具和金融機(jī)制來(lái)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務(wù)流向欠發(fā)達(dá)的地區(qū)、弱勢(shì)群體和低收入人群。

目前，我國(guó)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新階段，扶貧工作也有了一些新的特點(diǎn)，開(kāi)始從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，從“大水漫灌式”扶貧轉(zhuǎn)變到精準(zhǔn)的“滴灌式”扶貧。金融扶貧作為扶貧的一種重要形式，也需要進(jìn)一步突出其精準(zhǔn)性和可持續(xù)性，使金融扶貧高效化和常態(tài)化，發(fā)揮其在扶貧攻堅(jiān)中聚集資源的核心作用。

在全球和區(qū)域范圍內(nèi)，有諸多國(guó)際多邊組織尤其是多邊金融機(jī)構(gòu)如世界銀行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等，擔(dān)負(fù)著幫助發(fā)展中國(guó)家及貧困人口脫貧的重任。由于這些組織在全球和區(qū)域范圍內(nèi)專(zhuān)門(mén)致力于金融扶貧工作，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，形成了很多成功模式和“最佳實(shí)踐”。這些國(guó)際金融組織在不同時(shí)期都以不同方式對(duì)我國(guó)的貧困地區(qū)和貧困人口進(jìn)行資金和技術(shù)援助，不僅有力地推動(dòng)了我國(guó)減貧工作的開(kāi)展，也為我國(guó)的金融精準(zhǔn)扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、世界銀行對(duì)我國(guó)實(shí)施的金融扶貧項(xiàng)目

作為全球最富有影響力的多邊金融組織，世界銀行主要是通過(guò)向發(fā)展中國(guó)家提供長(zhǎng)期貸款和技術(shù)協(xié)助來(lái)幫助他們消除或減少貧困。大部分世界銀行的貸款被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。世界銀行及其后成立的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、國(guó)際金融公司（IFC）等共稱(chēng)為世界銀行集團(tuán)，都對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行優(yōu)惠貸款援助。其中國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）職能與業(yè)務(wù)是向最貧困國(guó)家政府提供無(wú)息貸款和贈(zèng)款，扶貧導(dǎo)向明確；國(guó)際金融公司（IFC）的職能是向發(fā)展中國(guó)家的私營(yíng)部門(mén)提供貸款、股權(quán)投資和咨詢(xún)服務(wù)，以拉動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的私營(yíng)部門(mén)投資。世界銀行集團(tuán)設(shè)置的目標(biāo)是：以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)到2030年終結(jié)極度貧困和促進(jìn)共享繁榮。

世界銀行于20世紀(jì)90年代開(kāi)始參與中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作。扶貧模式主要包括：綜合性扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；技術(shù)援助開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；合作加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；共建減貧交流合作平臺(tái)；減貧項(xiàng)目援助；針對(duì)貧困人口金融基礎(chǔ)設(shè)施投資開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等模式。

1994年，中國(guó)發(fā)布“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，次年世界銀行為密切配合中國(guó)政府相繼在中國(guó)支持了四個(gè)專(zhuān)門(mén)扶貧貸款項(xiàng)目，即集中于廣西、貴州和云南等地的西南扶貧項(xiàng)目，在四川、陜西和寧夏的秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目，在甘肅、內(nèi)蒙古和青海的西部扶貧項(xiàng)目以及山西扶貧項(xiàng)目。項(xiàng)目覆蓋我國(guó)最貧困的9個(gè)省（區(qū)）108個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。由世界銀行與中國(guó)政府簽訂協(xié)議，世行提供58億人民幣貸款規(guī)模，政府以扶貧貼息貸款來(lái)提供相應(yīng)的配套資金投入，農(nóng)民以投工投勞的方式進(jìn)行投入。項(xiàng)目主要涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力輸出、發(fā)展農(nóng)村基本教育等方面。

2000年以來(lái)，世行又接連與中國(guó)合作開(kāi)展了諸多項(xiàng)目。如PHRD贈(zèng)款，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間為2001—2003年，項(xiàng)目資金總計(jì)293萬(wàn)元，項(xiàng)目區(qū)為西南、秦巴山區(qū)，建設(shè)內(nèi)容為項(xiàng)目評(píng)價(jià)、喀斯特地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、小額信貸項(xiàng)目等。世界銀行貸款第四期扶貧項(xiàng)目（中國(guó)貧困農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目），實(shí)施背景是我國(guó)利用世行貸款遇到硬貸利率高的問(wèn)題，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部（DFID）提出愿意提供贈(zèng)款來(lái)軟化世行硬貸，故與世行、中國(guó)合作開(kāi)展了該項(xiàng)目，該項(xiàng)目以農(nóng)戶為基礎(chǔ)，采用跨行業(yè)和內(nèi)容綜合性的模式，分層次滿足貧困人口的不同需求。

即使有扶貧工作的不斷推進(jìn)，貧困地區(qū)人口仍然面對(duì)著農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育滯后，生產(chǎn)性資金缺乏越來(lái)越制約著貧困人口脫貧的現(xiàn)實(shí)狀況。在中國(guó)“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施期間，世行扶貧資金的投放都使用于國(guó)定貧困縣中，而難以使得扶貧資金直接覆蓋貧困村中的貧困人口，此外扶貧資金在部門(mén)與部門(mén)之間傳遞時(shí)逐級(jí)漏損，使得扶貧資金效率低。故在秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目中，世行首次進(jìn)行農(nóng)村小額信貸實(shí)驗(yàn)，通過(guò)小額信貸，將扶貧目標(biāo)單位由貧困縣進(jìn)一步精確到貧困戶，為貧困戶創(chuàng)造性設(shè)計(jì)金融支持系統(tǒng)，從而搭建一種低門(mén)檻的扶貧新制度。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)嘗試將社區(qū)基金模式運(yùn)用到財(cái)政扶貧資金的使用和管理中，以此開(kāi)展村級(jí)互助資金試點(diǎn)。鑒于此，世行與國(guó)務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財(cái)務(wù)司和財(cái)政部農(nóng)業(yè)司合作，開(kāi)展“農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式”的研究與試點(diǎn)，即世界銀行第五期技術(shù)援助項(xiàng)目，以提高扶貧資金的使用效率和瞄準(zhǔn)性。項(xiàng)目以國(guó)內(nèi)社區(qū)基金和小額信貸扶貧為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，創(chuàng)新性設(shè)計(jì)出最大化滿足貧困戶需求的小額信貸產(chǎn)品，試點(diǎn)貧困社區(qū)所有、村民共管的社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式和管理機(jī)制，讓貧困農(nóng)戶優(yōu)先獲得資金支持，探索村級(jí)互助資金持續(xù)健康的運(yùn)作模式?；ブY金借款成本低、手續(xù)簡(jiǎn)單，更多貧困戶利用互助資金的比率高于金融機(jī)構(gòu)。截至2008年，該項(xiàng)目直接效益表現(xiàn)在互助資金緩解了貧困戶的資金緊張，并且使得大部分互助資金被投向生產(chǎn)和創(chuàng)收活動(dòng)，如養(yǎng)殖業(yè)，貧困戶獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

1995—2015年，世行陸續(xù)在中國(guó)開(kāi)展了5期貸款扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利水保、鄉(xiāng)村衛(wèi)生管理等多方面。從第一期開(kāi)創(chuàng)國(guó)內(nèi)扶貧機(jī)構(gòu)與國(guó)際組織結(jié)合以來(lái)，合作領(lǐng)域不斷拓展，試點(diǎn)范圍從國(guó)定貧困縣到國(guó)家級(jí)重點(diǎn)扶持縣，從秦巴山區(qū)到陜西省十縣（區(qū)）再到山西省運(yùn)城、呂梁，金融扶貧模式也逐漸趨于多樣化，從發(fā)展小額信貸到探索社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式，金融扶貧從“授之以魚(yú)”逐漸發(fā)展到“授之以漁”。

二、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在我國(guó)開(kāi)展的金融扶貧項(xiàng)目

聯(lián)合國(guó)與中國(guó)政府合作開(kāi)展的扶貧合作主要包括兩個(gè)方向：一是提供小額信貸和技術(shù)援助來(lái)幫助貧困戶脫貧致富；二是幫助政府制定適合貧困戶發(fā)展的政策方針，并實(shí)行向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的政策。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）是聯(lián)合國(guó)發(fā)展系統(tǒng)中最大的多邊無(wú)償技術(shù)援助機(jī)構(gòu)和中央籌資機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作經(jīng)費(fèi)為各國(guó)的自愿捐款。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署為發(fā)展中國(guó)家提供“MAP渠道”，即主流化（Mainstreaming）、加速措施（Acceleration）和政策支持（Policysupport）三個(gè)方面的援助，利用聯(lián)合國(guó)在可持續(xù)發(fā)展及治理上的政策專(zhuān)長(zhǎng)為各國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行指導(dǎo)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署與中國(guó)政府簽訂了“國(guó)別合作框架”，其中援助項(xiàng)目涵蓋扶貧、體制改革、婦女發(fā)展等。

20世紀(jì)90年代，為配合中國(guó)政府扶貧計(jì)劃的實(shí)施，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署于1994年開(kāi)始在中國(guó)試點(diǎn)發(fā)展小額信貸項(xiàng)目，以孟加拉國(guó)銀行的小額信貸為基礎(chǔ)，目的是援助那些無(wú)發(fā)展條件和機(jī)會(huì)、但有潛在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力并且有強(qiáng)烈脫貧愿望，有望通過(guò)扶持實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口。由于其具有高度的瞄準(zhǔn)性，解決了政府扶貧資金不能直接到戶的問(wèn)題。項(xiàng)目首先在云南、四川和西藏等地率先進(jìn)行試點(diǎn)。1996年后，將項(xiàng)目區(qū)擴(kuò)大到全國(guó)16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的48個(gè)縣和天津市的6個(gè)區(qū)，UNDP援助預(yù)算總額為1931.64萬(wàn)美元，其中小額信貸循環(huán)資金為820.51萬(wàn)美元，計(jì)劃扶持88000多個(gè)貧困戶。1997年，中國(guó)政府利用聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的189.6萬(wàn)美元贈(zèng)款在廣西省的田林、德保、都安、大化、隆林等五縣向4500家農(nóng)戶、22500名貧困人口提供小額信貸資金。1994—1997年上半年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在中國(guó)貧困地區(qū)進(jìn)行的小額信貸推廣，給中國(guó)政府提供了經(jīng)驗(yàn)。1997年下半年至1999年，地方政府開(kāi)始使用扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金直接參與小額信貸扶貧試驗(yàn)，資金規(guī)模和覆蓋率進(jìn)一步提高。全國(guó)信貸扶貧資金到戶率從44.4%提高到82.75%，扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款回收再貸的數(shù)量從8.9億元增至13.5億元。1999年，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行頒布《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”到戶貸款管理辦法（試行）》，標(biāo)志中國(guó)小額信貸全面鋪開(kāi)，管理也更趨規(guī)范化、科學(xué)化。

據(jù)測(cè)算，截至2000年，UNDP資助覆蓋的13個(gè)鄉(xiāng)42個(gè)縣累計(jì)發(fā)放貸款1.21億元，資金周轉(zhuǎn)率1.79，累計(jì)扶持93110戶，婦女貸款戶占70%，受益人口429347人，脫貧人口228623人，到2000年底貸款余額4879.3萬(wàn)元，還款率89%。該項(xiàng)目成效顯著，盡管脫貧人口不足全國(guó)扶貧任務(wù)的1/200，但是重要的是UNDP支持的通過(guò)中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心管理和執(zhí)行的這種小額信貸扶貧方式，成功地探索和試驗(yàn)了一套綜合性的扶貧到戶的參與式組織和發(fā)展機(jī)制，將發(fā)展的選擇權(quán)交給貧困人口，通過(guò)自治組織體系，自主選擇微型項(xiàng)目，實(shí)行小組內(nèi)貸戶聯(lián)保，充分將外界的援助轉(zhuǎn)化為內(nèi)生的增長(zhǎng)與發(fā)展。

三、亞洲開(kāi)發(fā)銀行在我國(guó)開(kāi)展的金融扶貧項(xiàng)目

亞洲開(kāi)發(fā)銀行的宗旨是幫助亞太地區(qū)發(fā)展中國(guó)家消除貧困，提高人民生活水平，促進(jìn)亞太地區(qū)的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亞行對(duì)其成員援助的方式有：貸款、贈(zèng)款、技術(shù)援助、股本投資、政策對(duì)話和聯(lián)合融資等。我國(guó)政府同亞行在貧困地區(qū)減貧方面的合作很多，模式各具特色，涵蓋技術(shù)援助、綜合性扶貧等。

1999年，亞行與國(guó)務(wù)院扶貧辦外資中心合作實(shí)施以扶貧方式研究為目的的技術(shù)援助項(xiàng)目（亞行TA-3150項(xiàng)目），項(xiàng)目實(shí)施期至2005年7月，目的是分析硬貸在中國(guó)開(kāi)展扶貧項(xiàng)目的可能性。共投資98.5萬(wàn)美元，項(xiàng)目區(qū)為貴州納雍縣，以實(shí)施社區(qū)綜合能力建設(shè)為核心，通過(guò)建立社區(qū)發(fā)展基金，開(kāi)展社區(qū)綜合技能培訓(xùn)等方式加快貧困人口脫貧致富的步伐。由亞行提供資金，在千秋、新民兩村設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金，提供農(nóng)戶小額貸款，支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，不斷探索有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展基金滾動(dòng)增值的管理運(yùn)行機(jī)制。此項(xiàng)目實(shí)施讓試點(diǎn)村的貧困村變?yōu)槿l(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)村，并有力地支持了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)。

2003年開(kāi)始的由陜西、河南兩省貧困農(nóng)戶參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目總投資100萬(wàn)美元，其中陜西省80萬(wàn)美元。扶貧模式主要是通過(guò)小額信貸的方式來(lái)扶持農(nóng)戶發(fā)展紅棗、舍飼養(yǎng)羊等生產(chǎn)項(xiàng)目，尋找適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，同時(shí)達(dá)到扶貧與環(huán)境治理的雙重目標(biāo)。項(xiàng)目2003年開(kāi)始實(shí)施，2004年完成，效果良好，并且從2005年開(kāi)始轉(zhuǎn)入持續(xù)發(fā)展階段。據(jù)測(cè)算，亞行的贈(zèng)款累計(jì)扶持貧困戶超過(guò)6000戶，平均促進(jìn)貧困戶年增收800多元，為農(nóng)戶發(fā)展特色紅棗種植、種草養(yǎng)畜、勞務(wù)輸出提供了資金便利。此后，亞行多次向中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)提供貸款資金，支持發(fā)展業(yè)務(wù)。例如2012年，亞行向其合作銀行提供1.3億人民幣的貸款，由合作銀行將資金轉(zhuǎn)貸給位于中國(guó)貧困和農(nóng)村地區(qū)，特別是廣西、寧夏、云南、內(nèi)蒙古和黑龍江的小額貸款公司。

亞行在援助中國(guó)貧困區(qū)的建設(shè)上，考慮到貧困地區(qū)資金不足、生產(chǎn)性資金缺乏的問(wèn)題，專(zhuān)為貧困地區(qū)提供基金，降低貧困地區(qū)貸款和融資的成本，并對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行分析，將資金優(yōu)先投入扶貧項(xiàng)目的優(yōu)先領(lǐng)域，因地制宜，提高資金的利用率。

四、國(guó)際組織在華金融扶貧的基本經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)政府同國(guó)際組織合作在貧困地區(qū)實(shí)施的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中涉及金融扶貧的一般有綜合性扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目?jī)纱箢?lèi)。綜合性扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般是提供小額信貸。這類(lèi)項(xiàng)目于1994年由聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在云南、四川和西藏首次進(jìn)行試點(diǎn)；世行在1997—2003年的秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目中運(yùn)用了小額信貸模式；亞行參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中利用小額信貸來(lái)為貧困人口尋找適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式。在試點(diǎn)項(xiàng)目中，國(guó)際機(jī)構(gòu)在華金融扶貧涉及的項(xiàng)目有世界銀行主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金試點(diǎn)項(xiàng)目、亞行TA-3150項(xiàng)目等。此外國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)在中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)中遇到的問(wèn)題進(jìn)行前瞻性研究，梳理比較扶貧方式，為開(kāi)展扶貧工作提供依據(jù)。例如2010年亞行技術(shù)援助項(xiàng)目形成的《農(nóng)村金融改革與小額信貸組織發(fā)展》就對(duì)中國(guó)貧困人口提供可持續(xù)性金融服務(wù)進(jìn)行一系列前瞻性研究。國(guó)際組織在華金融扶貧的領(lǐng)域與范圍不斷深化，有很多值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）在資金援助的同時(shí)提供技術(shù)援助、扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、共建減貧交流合作平臺(tái)等

我國(guó)絕對(duì)貧困的農(nóng)村人口數(shù)量較多，政府投入扶貧資源會(huì)受到財(cái)政能力的限制。IBRD 與IDA一直致力于對(duì)發(fā)展中國(guó)家的貧困地區(qū)提供優(yōu)惠性貸款，2016年在世行十大借款國(guó)中中國(guó)排名第四，在國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)中中國(guó)借款額較少。世行的扶貧資金貸款為中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)奠定了資金基礎(chǔ)，中國(guó)利用外資的空間和潛力巨大。此外中國(guó)政府還與國(guó)際社會(huì)合作對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)中的重大問(wèn)題開(kāi)展前瞻性研究，為扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)提供政策咨詢(xún)；與國(guó)際社會(huì)合作共建減貧交流合作平臺(tái)等。以西南扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目、秦巴山區(qū)扶貧、西部扶貧項(xiàng)目為例，世行貸款目標(biāo)之一就是強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高對(duì)扶貧項(xiàng)目的管理和監(jiān)測(cè)水平。中國(guó)努力使國(guó)際減貧成功經(jīng)驗(yàn)本土化的做法獲得國(guó)際社會(huì)的高度贊揚(yáng)和認(rèn)同，因此中國(guó)與墨西哥、秘魯、莫桑比克等發(fā)展中國(guó)家簽訂減貧困合作協(xié)議或共建減貧合作中心，深化扶貧領(lǐng)域交流。國(guó)際社會(huì)援助對(duì)于中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策具有重大的推動(dòng)作用，中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧，再到攻堅(jiān)扶貧政策和綜合扶貧政策，其發(fā)展與國(guó)際扶貧組織息息相關(guān)。

（二）適應(yīng)金融扶貧的新形勢(shì)，不斷進(jìn)行組織創(chuàng)新

世界貧困問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，貧困標(biāo)準(zhǔn)在不斷調(diào)整，新的貧困人口也在不斷出現(xiàn)，在此形勢(shì)下，世界反貧困出現(xiàn)“機(jī)會(huì)、賦權(quán)”等理論 ，以賦權(quán)為理念的扶貧模式試點(diǎn)逐漸展開(kāi)，如“村級(jí)互助資金”“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”“扶貧互助社”等，這些試點(diǎn)賦予農(nóng)民權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民自我發(fā)展的活力。通過(guò)賦予農(nóng)民參與權(quán)、項(xiàng)目決策權(quán)和知情監(jiān)督權(quán)等最大化發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性。中國(guó)陸續(xù)在廣西壯族自治區(qū)靖西縣、四川省南充市嘉陵區(qū)、陜西省白水縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗與世行合作投資4400萬(wàn)人民幣開(kāi)展社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（CDD）項(xiàng)目，試點(diǎn)社區(qū)自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督新機(jī)制的扶貧項(xiàng)目。亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行還在中國(guó)力推參與式扶貧，以世界銀行西南扶貧項(xiàng)目作為試點(diǎn)并廣泛推廣的、以村級(jí)規(guī)劃為平臺(tái)的機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)貧困農(nóng)民的主動(dòng)性，提高農(nóng)戶的自我發(fā)展意識(shí)。目前“參與式村級(jí)規(guī)劃”已在中國(guó)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作中得到普遍應(yīng)用，通過(guò)創(chuàng)新新型組織機(jī)構(gòu)，來(lái)滿足中國(guó)金融扶貧新要求。

（三）完善扶貧工作效率監(jiān)管體制，推動(dòng)建立扶貧項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)

扶貧項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估將會(huì)直接影響扶貧項(xiàng)目的進(jìn)程和效果。在外資扶貧項(xiàng)目中大部分外資出資方會(huì)要求受惠的貧困地區(qū)建立相對(duì)應(yīng)的扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，這種制度的建立降低了扶貧資金被挪作他用的可能，避免出現(xiàn)與原計(jì)劃相背的現(xiàn)象。重視扶貧項(xiàng)目效果的監(jiān)測(cè)，提高扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的管理水平，力保及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取有效措施彌補(bǔ)或者糾正。后期項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度的建立讓扶貧項(xiàng)目的評(píng)價(jià)更加具有客觀性與可持續(xù)性，不僅要關(guān)注眼前既得利益，更加注重外資扶貧項(xiàng)目的長(zhǎng)久性，使得當(dāng)外部環(huán)境改變時(shí)，或者扶貧項(xiàng)目結(jié)束后，原扶貧項(xiàng)目可以繼續(xù)生存和持續(xù)。如從1994年開(kāi)始實(shí)驗(yàn)到1996年正式啟動(dòng)的UNDP援助中國(guó)扶貧領(lǐng)域的計(jì)劃，重視探索項(xiàng)目機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目執(zhí)行周期結(jié)束后能夠自我生存和發(fā)展的途徑。要求中國(guó)執(zhí)行項(xiàng)目的所有參與方都有監(jiān)督責(zé)任。項(xiàng)目的評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。對(duì)于年度項(xiàng)目報(bào)告，UNDP會(huì)考慮該項(xiàng)目成功的可能性、項(xiàng)目執(zhí)行情況及相關(guān)受益群體與項(xiàng)目的相關(guān)性。同時(shí)實(shí)行三方審評(píng)，所有國(guó)家執(zhí)行項(xiàng)目的項(xiàng)目方聚在一起進(jìn)行監(jiān)督活動(dòng)。這種開(kāi)創(chuàng)性的扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，保證了扶貧項(xiàng)目的持續(xù)性。

五、對(duì)我國(guó)金融扶貧工作的啟示

隨著世行與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在我國(guó)推行的小額信貸試點(diǎn)取得成效，我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)一系列相關(guān)政策。1949—1978年，我國(guó)主要通過(guò)調(diào)撥糧食及救濟(jì)物品等直接救助方式開(kāi)展輸血式扶貧；1986—1993年，扶貧開(kāi)發(fā)引入信貸扶貧政策，由于貼息貸款規(guī)模有限，所以扶貧貼息貸款的使用效率和社會(huì)效益不高；1994—2000年，我國(guó)初步探索金融扶貧模式，這一時(shí)期，小額信貸扶貧模式得到我國(guó)正式認(rèn)可，從而陸續(xù)進(jìn)行扶貧社試點(diǎn)，并通過(guò)人民銀行再貸款加大對(duì)信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的支持；2001—2010年，金融扶貧初具規(guī)模，中央政府重視農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧作用，解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金不足的問(wèn)題。2011年至今，金融扶貧模式進(jìn)一步發(fā)展。

時(shí)至今日，我國(guó)采用的金融扶貧模式主要還是以單一的信貸配給加貼息貸款，短期效果顯著，但是這種政府主導(dǎo)的金融扶貧，沒(méi)有正確估量市場(chǎng)力量，發(fā)揮市場(chǎng)的主動(dòng)性。在與國(guó)際組織合作中我國(guó)應(yīng)該不斷根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行組織改革創(chuàng)新，不斷優(yōu)化金融扶貧的體制機(jī)制。

（一）根據(jù)扶貧援助策略確定重點(diǎn)領(lǐng)域，提高扶貧資金的靶向性

2000年之后，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提高，大部分國(guó)際組織都調(diào)整了對(duì)我國(guó)援助的戰(zhàn)略，扶貧援助資金總量減少，扶貧領(lǐng)域更傾向于貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村綜合治理等方面。

1999年世界銀行停止對(duì)中國(guó)的軟貸款，僅僅對(duì)中國(guó)提供并不優(yōu)惠的來(lái)自國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的貸款。從1980年中國(guó)恢復(fù)在世界銀行的合法席位到1999年，中國(guó)獲得了102億美元的軟貸款。從世行貸款方向看，IBRD投向金融私營(yíng)部門(mén)發(fā)展貸款占比從2012財(cái)年的16%增長(zhǎng)到2016財(cái)年的23%。這意味著IBRD不僅僅將貸款投資于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更將貧困地區(qū)金融發(fā)展也作為支持重點(diǎn)，最大化發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用。20世紀(jì)80年代聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署對(duì)于中國(guó)援助項(xiàng)目資金總額達(dá)到2億美元，但2006—2015年核心資金變?yōu)?000萬(wàn)美元左右，并希望通過(guò)支持創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡性增長(zhǎng)、環(huán)境的可持續(xù)性和性別平等，以此減少中國(guó)的貧困。亞洲開(kāi)發(fā)銀行對(duì)于中國(guó)貸款全部為硬貸款。2008年亞行公布《2020戰(zhàn)略：2008—2020亞洲開(kāi)發(fā)銀行長(zhǎng)期戰(zhàn)略框架》，根據(jù)新的長(zhǎng)期戰(zhàn)略框架，亞行在2020年之前，將重點(diǎn)關(guān)注五大領(lǐng)域，即基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、地區(qū)合作、金融業(yè)發(fā)展和教育。

明確國(guó)際組織對(duì)華扶貧援助的重點(diǎn)將有利于我國(guó)更好地與國(guó)際組織在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行交流與合作。針對(duì)國(guó)際扶貧援助方向、策略的調(diào)整和減貧項(xiàng)目從偏重于硬件設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)氣候變化、貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等“多維度扶貧”，我國(guó)應(yīng)將金融基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等確立為扶貧重點(diǎn)，不僅僅為貧困人群提供資金援助，更要多關(guān)注貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的構(gòu)建，避免出現(xiàn)脫貧后返貧的狀況。

（二）引入多方資金，探索扶貧開(kāi)發(fā)外資與內(nèi)資混合使用新模式

除了世行、亞行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的援助外，我國(guó)還要充分利用雙邊政府貸款，與跨國(guó)公司、國(guó)際慈善機(jī)構(gòu)等開(kāi)展合作，引進(jìn)外資扶貧項(xiàng)目。外資扶貧資金一般涵蓋貸款和贈(zèng)款兩種形式，例如在世行中國(guó)農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金試點(diǎn)項(xiàng)目中，英國(guó)向中國(guó)提供35萬(wàn)美元贈(zèng)款。此外外資扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展有國(guó)內(nèi)資金配套，故而在資金使用過(guò)程中要統(tǒng)籌安排各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)的貸款和贈(zèng)款，整合資金，推行外資和內(nèi)資的捆綁使用，改善管理辦法，援助機(jī)構(gòu)和中方共同監(jiān)管，有效杜絕資金挪用和舞弊等現(xiàn)象，提高資金使用效率。鼓勵(lì)地方政府和農(nóng)村金融服務(wù)部門(mén)合作，建立農(nóng)村金融扶貧基金，最大限度、最高效率地解決農(nóng)村貧困人群從事生產(chǎn)活動(dòng)所面臨的資金短缺問(wèn)題，促進(jìn)貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，探索建設(shè)外資與內(nèi)資混合使用的新模式。

（三）政府與市場(chǎng)緊密配合，提高金融扶貧機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，貧困人群處于弱勢(shì)，貿(mào)然引入市場(chǎng)機(jī)制將會(huì)阻礙貧困地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程。但金融扶貧也必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，因此政府在爭(zhēng)取國(guó)際扶貧援助的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮現(xiàn)存的駐村工作隊(duì)、第一書(shū)記和村委會(huì)等基層組織的作用，向貧困農(nóng)戶提供參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所需的服務(wù)能力，讓農(nóng)戶提升自己，從而保障貧困人群的正常利益，降低金融機(jī)構(gòu)成本和風(fēng)險(xiǎn)。要實(shí)現(xiàn)金融扶貧的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，僅僅依靠政府政策性的扶持是不夠的，應(yīng)在銀行內(nèi)部形成參與扶貧的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)建立完善的扶貧項(xiàng)目成本收益監(jiān)測(cè)機(jī)制。鼓勵(lì)銀行在一定額度之下采用更加靈活的利率政策，打破對(duì)于扶貧貸款的低息認(rèn)識(shí)，同時(shí)可減少尋租現(xiàn)象。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)組織參與金融扶貧

應(yīng)動(dòng)員社會(huì)力量幫扶，鼓勵(lì)社會(huì)組織扶貧重心下移，充分發(fā)揮社會(huì)組織的群眾性基礎(chǔ)。首先，為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等各類(lèi)從事扶貧開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)構(gòu)建平臺(tái)，讓社會(huì)組織可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選方式，參與政府面向社會(huì)或者與國(guó)際組織合作的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，參與資源配置使用、效率論證等工作。其次，探索公益眾籌模式。例如眾籌認(rèn)購(gòu)貧困戶的農(nóng)副產(chǎn)品或者其他產(chǎn)品等；或幫助因大病返貧貧困人口的輕松籌、水滴籌等。由于這種模式處于發(fā)展初期，存在監(jiān)管責(zé)任不明確、非法籌資的質(zhì)疑，需要進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制。

政府還應(yīng)該積極探索國(guó)際民間組織與國(guó)內(nèi)民間組織的合作，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外民間組織參與我國(guó)的扶貧項(xiàng)目、國(guó)內(nèi)民間組織與國(guó)內(nèi)志愿者參與外資扶貧項(xiàng)目建設(shè)等。國(guó)際民間組織在參與我國(guó)扶貧時(shí)可以引入已積累的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，有助于構(gòu)建具有中國(guó)本土扶貧經(jīng)驗(yàn)、帶有國(guó)際發(fā)展視野的民間扶貧力量。

（五）創(chuàng)新結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”助力金融扶貧

在 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，運(yùn)用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)處理扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的難題，有利于精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，充分利用互聯(lián)網(wǎng)因地制宜地進(jìn)行扶貧模式創(chuàng)新。宜農(nóng)貸、P2P、PPP等各種創(chuàng)新性產(chǎn)品的涌現(xiàn)，電子商務(wù)平臺(tái)與貧困地區(qū)合作等都是充分整合社會(huì)資源來(lái)推動(dòng)政府、市場(chǎng)等形成扶貧合力的體現(xiàn)。但貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)難度大等都需要不斷完善和改進(jìn)。金融扶貧依托互聯(lián)網(wǎng)信息化手段可以實(shí)現(xiàn)效率最大化、途徑多樣化，應(yīng)該給予足夠的關(guān)注。

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