郅瑤　董彥嶺

摘 要：金融扶貧是中國扶貧開發(fā)事業(yè)中的重要組成部分。中國同國際金融組織在金融扶貧開發(fā)領域的合作與交流始于上個世紀，主要參與的國際金融組織有世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和亞洲開發(fā)銀行。這些國際金融組織在華金融扶貧歷史是一個不斷精準化的過程，對現(xiàn)階段中國金融扶貧具有啟發(fā)作用。因此，中國的金融扶貧應該根據(jù)扶貧援助策略確定重點扶貧領域、探索扶貧開發(fā)外資與內資混合使用新模式、促使政府與市場緊密配合、鼓勵社會組織參與金融扶貧、創(chuàng)新結合“互聯(lián)網(wǎng)+”等措施，不斷優(yōu)化金融扶貧體制機制，助力減貧工作。

關鍵詞：世界銀行；亞洲開發(fā)銀行；聯(lián)合國開發(fā)計劃署；金融扶貧

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.02.07

中圖分類號：F832.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）02-0056-09

金融扶貧是通過各種金融工具和金融手段針對性地向貧困人群投放各種金融服務產(chǎn)品，包括信貸、保險等金融產(chǎn)品，以期發(fā)揮金融杠桿的作用，提高貧困地區(qū)的造血功能，創(chuàng)造更多的致富機會，幫助貧困人群脫貧；或者說是以政府發(fā)布政策為引導，通過合理設計的金融工具和金融機制來引導金融機構的金融產(chǎn)品和服務流向欠發(fā)達的地區(qū)、弱勢群體和低收入人群。

目前，我國扶貧工作進入攻堅克難的新階段。中央和習近平總書記高度重視扶貧工作，將其提到全面建設小康社會，實現(xiàn)共同富裕的嶄新高度。新時代，扶貧工作也有了一些新的特點，開始從“輸血式”扶貧轉變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，從大水“漫灌式”扶貧轉變到精準的“滴灌式”扶貧。金融扶貧作為扶貧工作的一種重要形式，也需要進一步突出其精準性和可持續(xù)性，使金融扶貧高效化和常態(tài)化，發(fā)揮其在扶貧攻堅中聚集資源的核心作用。

在全球和區(qū)域范圍內，有諸多國際多邊組織尤其是多邊金融機構如世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和亞洲開發(fā)銀行等，擔負著幫助發(fā)展中國家及貧困人口脫貧的重任。由于這些組織在全球和區(qū)域范圍內專門致力于金融扶貧工作，積累了大量的經(jīng)驗，形成了很多成功模式和“最佳實踐”。這些國際金融組織在不同時期都以不同方式對我國的貧困地區(qū)和貧困人口進行資金和技術援助，不僅有力地推動了我國減貧工作的開展，也為我國的金融精準扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

一、世界銀行對我國實施的金融扶貧項目

作為全球最富有影響力的多邊金融組織，世界銀行主要是通過向發(fā)展中國家提供長期貸款和技術協(xié)助來幫助他們消除或減少貧困。大部分世界銀行的貸款被廣泛應用于醫(yī)療、教育等基礎設施建設。世界銀行及其后成立的國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、國際金融公司（IFC）等共稱為世界銀行集團，都對發(fā)展中國家進行優(yōu)惠貸款援助。其中國際開發(fā)協(xié)會（IDA）職能與業(yè)務是向最貧困國家政府提供無息貸款（信貸）和贈款，扶貧導向明確；國際金融公司（IFC）的職能是向發(fā)展中國家的私營部門提供貸款、股權投資和咨詢服務，以拉動發(fā)展中國家的私營部門投資。世界銀行集團設置的目標是：以可持續(xù)的方式實現(xiàn)到2030年終結極度貧困和促進共享繁榮。

世界銀行于20世紀90年代開始參與中國扶貧開發(fā)工作。扶貧模式主要包括：綜合性扶貧開發(fā)項目；技術援助開發(fā)項目；合作加強扶貧開發(fā)機構能力建設；共建減貧交流合作平臺；減貧項目援助；針對貧困人口金融基礎設施投資開發(fā)項目等模式。

1994年，中國發(fā)布“八七”扶貧攻堅戰(zhàn)略，次年世界銀行為密切配合中國政府相繼在中國支持了四個專門扶貧貸款項目，即集中于廣西、貴州和云南等地的西南扶貧項目，在四川、陜西和寧夏的秦巴山區(qū)扶貧項目，在甘肅、內蒙和青海的西部扶貧項目以及山西扶貧項目。項目覆蓋我國最貧困的9個?。▍^(qū)）108個國家級貧困縣。由世界銀行與中國政府簽訂協(xié)議，世行提供58億人民幣貸款規(guī)模，政府以扶貧貼息貸款來提供相應地配套資金投入，農(nóng)民以投工投勞的方式進行投入。項目主要涉及農(nóng)村基礎設施開發(fā)、農(nóng)民技術培訓、農(nóng)村剩余勞動力輸出、發(fā)展農(nóng)村基本教育等方面。

2000年以來，世行又接連與中國合作開展了諸多項目。如PHRD贈款，項目實施時間為2001年至2003年，項目資金總計293萬元，項目區(qū)為西南、秦巴山區(qū)，建設內容為項目評價、喀斯特地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、小額信貸項目等。以及世界銀行貸款第四期扶貧項目（中國貧困農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項目），實施背景是我國利用世行貸款遇到硬貸利率高的問題，英國國際發(fā)展部（DFID）提出愿意提供贈款來軟化世行硬貸，故與世行、中國合作開展了該項目，該項目采用以農(nóng)戶為基礎，采用跨行業(yè)和內容綜合性的模式，分層次滿足貧困人口的不同需求。

即使有扶貧工作的不斷推進，貧困地區(qū)人口仍然面對著農(nóng)村金融市場發(fā)育滯后，生產(chǎn)性資金缺乏越來越制約著貧困人口脫貧的現(xiàn)實狀況。在中國“八七扶貧攻堅計劃”實施期間，世行扶貧資金的投放都使用于國定貧困縣中，而難以使得扶貧資金直接覆蓋貧困村中的貧困人口，此外扶貧資金在部門與部門傳遞之間逐級漏損，使得扶貧資金效率低。故在秦巴山區(qū)扶貧項目中，世行首次進行農(nóng)村小額信貸實驗，通過小額信貸，將扶貧目標單位由“貧困縣”進一步精確到“貧苦戶”，為貧困戶創(chuàng)造性設計金融支持系統(tǒng)，從而搭建一種低門檻的扶貧新制度。

20世紀90年代初期以來，我國部分財政和扶貧部門嘗試將社區(qū)基金的模式運用到財政扶貧資金的使用和管理中，以此開展村級互助資金試點。鑒于此，世行與國務院扶貧辦規(guī)劃財務司和財政部農(nóng)業(yè)司合作，開展“農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式的研究與試點”，即世界銀行第五期技援項目，以提高扶貧資金的使用效率和瞄準性。項目以國內社區(qū)基金和小額信貸扶貧為經(jīng)驗基礎，創(chuàng)新性設計出最大化滿足貧困戶需求的小額信貸產(chǎn)品，試點貧困社區(qū)所有、村民共管的社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式和管理機制，讓貧困農(nóng)戶優(yōu)先獲得資金支持，探索村級互助資金持續(xù)健康的運作模式?；ブY金借款成本低，手續(xù)簡單，更多貧困戶利用互助資金的比率高于金融機構。截至2008年，該項目直接效益表現(xiàn)在互助資金緩解了貧困戶的資金緊張，并且使得大部分互助資金被投向生產(chǎn)和創(chuàng)收活動，如養(yǎng)殖業(yè)，使得貧困戶獲得大量的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的有機結合①。

1995—2015年，世行陸續(xù)在中國開展了5期貸款扶貧項目，項目建設內容涵蓋農(nóng)村基礎設施建設、水利水保、鄉(xiāng)村衛(wèi)生管理等多方面。從第一期開創(chuàng)國內扶貧機構與國際組織結合以來，合作領域不斷拓展，試點范圍從國定貧困縣到國家級重點扶持縣，從秦巴山區(qū)到陜西省十縣（區(qū)）再到山西省運城、呂梁，金融扶貧模式也逐漸趨于多樣化，從發(fā)展小額信貸到探索社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式，金融扶貧從“授之以魚”逐漸發(fā)展到“授之以漁”。

二、聯(lián)合國開發(fā)計劃署在我國開展的金融扶貧項目

聯(lián)合國與中國政府合作開展的扶貧工作主要包括兩個方向：一是提供小額信貸和技術援助來援助貧困戶脫貧致富；二是幫助政府制定適合貧困戶發(fā)展的政策方針，并實行向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的政策。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)中最大的多邊無償技術援助機構和中央籌資機構，其運作經(jīng)費為各國的自愿捐款。聯(lián)合國開發(fā)署為發(fā)展中國家提供“MAP渠道”（主流化（mainstreaming）、加速措施（acceleration）和政策支持（policysupport））三個方面的援助，利用聯(lián)合國在可持續(xù)發(fā)展及治理上的政策專長為各國實施可持續(xù)發(fā)展目標進行指導。聯(lián)合國開發(fā)署與中國工作的依據(jù)是與中國政府簽訂的“國別合作框架”。其中援助項目涵蓋扶貧、體制改革、婦女發(fā)展等。

20世紀90年代，為配合中國政府扶貧計劃的實施，聯(lián)合國開發(fā)計劃署于1994年開始在中國試點發(fā)展小額信貸項目，以孟加拉國銀行的小額信貸為基礎，目的是援助那些無發(fā)展條件和機會、但有潛在生產(chǎn)經(jīng)營能力并且有強烈脫貧愿望，有望經(jīng)過扶持實現(xiàn)脫貧的貧困人口。由于其具有高度的瞄準性，解決了政府扶貧資金不能直接到戶的問題。項目首先在云南省、四川和西藏等地率先進行試點。1996年后，將項目區(qū)擴大到全國16個?。ㄗ灾螀^(qū)）的48個縣和天津市的6個區(qū)，其中UNDP援助預算總額為19316400美元，其中小額信貸循環(huán)資金為8205130美元，計劃扶持88000多個貧困戶。1997年，中國政府利用聯(lián)合國開發(fā)計劃署的189.6萬美元贈款在廣西省的田林、德保、都安、大化、隆林等五縣向4500家農(nóng)戶、22500名貧困人口提供小額信貸資金。1994年至1997年上半年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在中國貧困地區(qū)進行的小額信貸推廣，給中國政府提供了經(jīng)驗。從1997年下半年至1999年，地方政府開始使用扶貧專項資金直接參與小額信貸扶貧試驗，資金規(guī)模和覆蓋率進一步提高。全國信貸扶貧資金到戶率從44.4%提高到82.75%，扶貧專項貸款回收再貸的數(shù)量從8.9億元增至13.5億元。1999年，中國農(nóng)業(yè)銀行頒布《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”到戶貸款管理辦法（試行）》，標志中國小額信貸全面鋪開，管理也更趨規(guī)范化、科學化。

據(jù)測算，截至2000年，UNDP資助覆蓋的13個鄉(xiāng)42個縣累計發(fā)放貸款1.21億元，資金周轉率1.79，累計扶持93110戶，婦女貸款戶占70%，受益人口429347人，脫貧人口228623人，到2000年底貸款余額48793053元，還款率89%。該項目成效顯著，盡管脫貧人口不足全國扶貧任務的1/200，但是重要的是UNDP支持的通過中國國際經(jīng)濟技術交流中心管理和執(zhí)行的這種小額信貸扶貧方式，成功地探索和試驗了一套綜合性的扶貧到戶的參與式的組織和發(fā)展機制，將發(fā)展的選擇權交給窮人，通過自治組織體系，自主選擇微型項目，實行小組內貸戶聯(lián)保，充分將外界的援助轉化為內生的增長與發(fā)展①。

三、亞洲開發(fā)銀行在我國開展的金融扶貧項目

亞洲開發(fā)銀行的宗旨是幫助亞太地區(qū)發(fā)展中國家消除貧困，提高人民生活水平，促進亞太地區(qū)的社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展。亞行對其成員援助的方式有：貸款、贈款、技術援助、股本投資、政策對話和聯(lián)合融資相擔保。我國政府同亞行在貧困地區(qū)減貧方面的合作很多，模式各具特色，合作涵蓋技術援助、綜合性扶貧等。

1999年，以扶貧方式研究為目的的技術援助項目由亞行與國務院扶貧辦外資中心合作實施，此項目名為亞行TA-3150項目，項目實施期至2005年7月，是分析硬貸在中國開展扶貧項目的可能性。項目共投資98.5萬美元，項目區(qū)為貴州納雍縣，以實施社區(qū)綜合能力建設為核心，通過建立社區(qū)發(fā)展基金，開展社區(qū)綜合技能培訓等方式加快貧困人口脫貧致富的步伐。由亞行提供資金，在千秋、新民兩村設立社區(qū)發(fā)展基金，提供農(nóng)戶小額貸款，支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，不斷探索有利于實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展基金滾動增值的管理運行機制。此項目實施讓試點村的貧困村變?yōu)槿l(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展先進村，并有力地支持了當?shù)匦罗r(nóng)村建設。

2003年開始的涉及陜西、河南兩省貧困農(nóng)戶參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發(fā)，項目總投資100萬美元，其中陜西省80萬美元。扶貧模式主要是通過小額信貸的方式來扶持農(nóng)戶發(fā)展紅棗、舍飼養(yǎng)羊等生產(chǎn)項目，尋找適合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，同時達到扶貧與環(huán)境治理的雙重目標。項目2003年開始實施，2004年完成，效果良好，并且從2005年開始轉入持續(xù)發(fā)展階段。據(jù)測算，利用亞行的贈款累計扶持貧困戶超過6000戶，平均促進貧困戶年增收800多元，為農(nóng)戶發(fā)展特色紅棗種植、種草養(yǎng)畜、勞務輸出提供資金便利。此后，亞行多次向中國小額信貸機構提供貸款資金，支持發(fā)展業(yè)務。例如2012年，亞行向其合作銀行提供1.3億人民幣的貸款，并且由合作銀行將資金轉貸給位于中國貧困和農(nóng)村地區(qū)，特別是廣西、寧夏、云南、內蒙古和黑龍江的小額貸款公司②。

亞行在援助中國貧困區(qū)的建設上，考慮到貧困地區(qū)資金不足，生產(chǎn)性資金缺乏的問題。由亞行專向提供資金給貧困地區(qū)建立基金，降低貧困地區(qū)貸款和融資的成本，并對貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行分析，將資金優(yōu)先投入扶貧項目的優(yōu)先領域，因地制宜，提高資金的利用率。

四、國際組織在華金融扶貧的基本經(jīng)驗

國際組織在華扶貧項目的實施歷史，是一個不斷精準化的金融扶貧史。有許多好的經(jīng)驗做法值得我們借鑒。同時，金融扶貧實踐的變革，也是發(fā)展經(jīng)濟學在扶貧實踐中不斷檢驗和完善的過程，是發(fā)展經(jīng)濟學理論的一個試驗場。反貧困是人類社會共同的目標，人類社會一直在與反貧困作斗爭。國際組織與中國有著共同的反貧困目標，在反貧困道路上應該砥礪前行。

中國政府同國際組織合作在貧困地區(qū)實施的扶貧開發(fā)項目中涉及金融扶貧的一般有綜合性扶貧開發(fā)項目和試點（示范）項目兩大類。在綜合性扶貧開發(fā)項目是提供小額信貸。這類項目于1994年聯(lián)合國開發(fā)計劃署在云南、四川和西藏首次進行試點；世行在1997—2003年的秦巴山區(qū)扶貧項目中運用到小額信貸模式；亞行參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發(fā)項目中利用小額信貸來為貧困人口尋找適合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式。在試點項目中，國際機構在華金融扶貧涉及的項目有世界銀行主導的農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金試點項目、亞行TA-3150項目等。此外國際機構對在中國扶貧開發(fā)中遇到的問題進行前瞻性研究，梳理比較扶貧方式，為開展扶貧工作提供依據(jù)。例如2010年亞行技術援助項目形成的《農(nóng)村金融改革與小額信貸組織發(fā)展》就為中國貧困人口提供可持續(xù)性金融服務進行一系列前瞻性研究。國際組織在華金融扶貧的領域與范圍不斷深化，有很多值得我國借鑒的經(jīng)驗。

（一）在資金援助的同時提供技術援助、扶貧開發(fā)機構能力建設、共建減貧交流合作平臺等

中國絕對貧困的農(nóng)村人口數(shù)量多，中國政府投入扶貧資源會受到財政能力的限制。IBRD 與IDA一直致力于對發(fā)展中國家的貧困地區(qū)提供優(yōu)惠性貸款，2016年在世行十大借款國中中國排名第四，在國際開發(fā)協(xié)會中中國借款額較少。世行的扶貧資金貸款為中國扶貧開發(fā)事業(yè)奠定了資金基礎，中國利用外資的空間和潛力巨大。此外中國政府還與國際社會合作對扶貧開發(fā)中的重大問題開展前瞻性研究，為扶貧開發(fā)事業(yè)提供政策咨詢；與國際社會合作共建減貧交流合作平臺等。以西南扶貧世界銀行貸款項目、秦巴山區(qū)扶貧、西部扶貧項目為例，世行貸款目標之一就是強化扶貧開發(fā)機構建設，提高對扶貧項目的管理和監(jiān)測水平。中國努力使國際減貧成功經(jīng)驗本土化的做法獲得國際社會的高度贊揚和認同，因此中國與墨西哥、秘魯、莫桑比克等發(fā)展中國家簽訂減貧困合作協(xié)議或共建減貧合作中心，深化扶貧領域交流。國際社會援助對于中國扶貧開發(fā)政策具有重大的推動作用，中國扶貧開發(fā)政策從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到攻堅扶貧政策和綜合扶貧政策，其發(fā)展與國際扶貧組織息息相關

（二）適應金融扶貧的新形勢，不斷進行組織創(chuàng)新

新時期新階段，貧困問題呈現(xiàn)復雜性和動態(tài)性，貧困標準在不斷調整，新的貧困人口也在不斷出現(xiàn)，在此形勢下，世界反貧困出現(xiàn)“機會、賦權”等理論 ，以賦權為理念的扶貧模式試點工作逐漸展開，如“村級互助資金”“社區(qū)主導型發(fā)展”“扶貧互助社”等，這些試點賦予農(nóng)民權利，激發(fā)農(nóng)民自我發(fā)展的活力。通過賦予農(nóng)民參與權、項目決策權和知情監(jiān)督權等最大化發(fā)揮農(nóng)民的主動性。中國陸續(xù)在廣西壯族自治區(qū)靖西縣、四川省南充市嘉陵區(qū)、陜西省白水縣、內蒙古自治區(qū)翁牛特旗與世行合作投資4400萬人民幣開展社區(qū)主導型發(fā)展（CDD）項目，試點社區(qū)自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督新機制的扶貧項目。亞洲開發(fā)銀行和世界銀行還在中國力推參與式扶貧，以世界銀行西南扶貧項目作為試點并廣泛推廣的、以村級規(guī)劃為平臺的機制，重點強調貧困農(nóng)民的主動性，提高農(nóng)戶的自我發(fā)展意識。目前“參與式村級規(guī)劃”已在中國國家扶貧開發(fā)工作中得到普遍應用，通過創(chuàng)新新型組織機構，來滿足中國金融扶貧新要求。

（三）完善扶貧工作效率監(jiān)管體制，推動建立扶貧項目監(jiān)測評估系統(tǒng)

扶貧項目的監(jiān)測評估將會直接影響扶貧項目的進程和效果。在外資扶貧項目中大部分外資出資方會要求受惠的貧困地區(qū)建立相對應的扶貧監(jiān)測評估制度，這種制度的建立降低了扶貧資金被挪作他用的可能，避免出現(xiàn)與原計劃相背的現(xiàn)象。重視扶貧項目效果的監(jiān)測，提高扶貧開發(fā)項目的管理水平，力保及時發(fā)現(xiàn)問題，采取有效措施彌補或者糾正。后期項目評價制度的建立讓扶貧項目的評價更加具有客觀性與可持續(xù)性，不僅要關注眼前既得利益，更加注重外資扶貧項目的長久性，使得當外部環(huán)境改變時，或者扶貧項目結束后，原扶貧項目可以繼續(xù)生存和持續(xù)。如從1994年開始實驗到1996年正式啟動的UNDP援助中國扶貧領域的計劃，重視探索項目機構在項目執(zhí)行周期結束后能夠自我生存和發(fā)展的途徑。要求中國執(zhí)行項目的所有方都有監(jiān)督責任。項目的評估包括內部評估和外部評估。對于年度項目報告，UNDP會考慮該項目的成功可能性、項目執(zhí)行情況及相關受益群體與項目的相關性。同時實行三方審評，所有國家執(zhí)行項目的項目方聚在一起進行監(jiān)督活動。這種開創(chuàng)性的扶貧檢測評估制度，保證了扶貧項目的持續(xù)性

五、對我國金融扶貧工作的啟示

中國政府采取一系列改革措施發(fā)展農(nóng)村金融服務體制起源于上世紀90年代中后期，隨著世行與聯(lián)合國開發(fā)計劃署在中國推行的小額信貸試點取得成效，中國政府陸續(xù)出臺一系列相關政策。1949—1978年，我國主要通過調撥糧食及救濟物品等直接救助方式開展輸血式扶貧；1986—1993年，扶貧開發(fā)引入信貸扶貧政策，由于貼息貸款規(guī)模有限，所以扶貧貼息貸款的使用效率和社會效益不高；1994—2000年，我國初步探索金融扶貧模式，這一時期，小額信貸扶貧模式得到我國正式認可，從而陸續(xù)進行扶貧社試點，并通過人民銀行利用再貸款加大對信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的支持；2001—2010年，金融扶貧初具規(guī)模，中央政府重視農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構的金融扶貧作用，解決農(nóng)村金融機構資金不足的問題。2011年至今，金融扶貧模式進一步發(fā)展。

時至今日，中國采用的金融扶貧模式主要還是以單一的信貸配給加貼息貸款，短期效果顯著，但是這種政府主導的金融扶貧，沒有正確估量市場力量，發(fā)揮市場的主動性，各類農(nóng)村金融機構僅僅充當配角作用。因為缺乏長遠性與持續(xù)性，導致各類金融服務機構財務狀況不斷惡化，企業(yè)缺乏效用激勵機制，致使整個金融扶貧體系陷入一個怪圈。

2015年以來，中國人民銀行在貨幣政策工具、金融精準扶貧基礎設施建設、金融機構改革方面不斷創(chuàng)新，中國金融扶貧的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化。一是供給側結構性改革的提出為活躍各種金融要素、引導資源合理配置提供良好的契機；二是黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“四個全面”都理應貫穿到金融扶貧中去，為未來5年內中國7000萬貧困人口脫貧提供指導；三是金融扶貧如今進入到政策全面實施落地階段。因此，在與國際組織合作中中國應該不斷根據(jù)以往經(jīng)驗進行組織改革創(chuàng)新，不斷優(yōu)化金融扶貧的體制機制。

（一）根據(jù)扶貧援助策略來確定重點領域，提高扶貧資金的靶向性

2000年之后伴隨著中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和國際競爭力的不斷提高，大部分國際組織都調整了對中國援助的戰(zhàn)略，扶貧援助資金總量減少，扶貧領域更傾向于貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村綜合治理等方面。

1999年世界銀行停止對中國的軟貸款，僅僅對中國提供并不優(yōu)惠的來自國際復興開發(fā)銀行的貸款。從1980年中國恢復在世界銀行的合法席位到1999年，中國獲得了102億美元的軟貸款。從世行貸款方向看，IBRD投向金融私營部門發(fā)展貸款占比從2012財年的16%增長到2016財年的23%。這意味著IBRD不僅僅將貸款投資于貧困地區(qū)基礎設施建設，更將貧困地區(qū)金融基礎的發(fā)展也列為發(fā)展之列，最大化發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用。20世紀80年代聯(lián)合國開發(fā)計劃署對于中國援助項目資金總額達到2億美元，但到了2006年到2015年核心資金變?yōu)?000萬美元左右，其在中國的援助是希望通過支持創(chuàng)新來實現(xiàn)平衡性增長、環(huán)境的可持續(xù)性和性別平等，以此減少中國的貧困。亞洲開發(fā)銀行對于中國貸款全部為硬貸款。2008年亞行公布《2020戰(zhàn)略：2008-2020亞洲開發(fā)銀行長期戰(zhàn)略框架》，根據(jù)新的長期戰(zhàn)略框架，亞行在2020年之前，將重點關注五大領域，即基礎設施、環(huán)境保護、地區(qū)合作、金融業(yè)發(fā)展和教育。

明確國際組織對華扶貧援助的重點將有利于中國更好的與國際組織在扶貧開發(fā)領域進行交流與合作。針對國際扶貧援助方向、策略的調整和減貧項目從偏重于硬件設施轉變?yōu)閼獙夂蜃兓?、貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等“多維度扶貧”的現(xiàn)狀。中國扶貧開發(fā)事業(yè)應該將發(fā)展金融基礎設施、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等確立為扶貧重點，不僅僅為貧困人群提供資金援助，更要多關注貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的構建，避免出現(xiàn)脫貧后返貧的狀況。

（二）引入多方資金，探索扶貧開發(fā)外資與內資混合使用新模式

除了世行、亞行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際機構的援助外，中國還要充分利用雙邊政府貸款，與跨國公司、國際慈善機構等開展合作，引進外資扶貧項目。外資扶貧資金形式一般涵蓋貸款和贈款兩種形式，例如在世行中國農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金試點項目中，英國向中國提供35萬美元贈款。此外外資扶貧項目的展開會有國內資金配套，世行西南扶貧便是首例利用外資與內資的扶貧項目。故而在資金使用過程中要統(tǒng)籌安排各類組織機構的貸款和贈款，整合資金，推行外資和內資的捆綁使用，改善管理辦法，使得共同監(jiān)管方由援助機構和中方共同擔當，有效杜絕資金挪用和舞弊等現(xiàn)象，提高資金效率。鼓勵地方政府和農(nóng)村金融服務部門合作，構建農(nóng)村金融扶貧基金，最大限度、最高效率地解決農(nóng)村貧困人群從事發(fā)展生產(chǎn)活動所面臨的資金短缺問題，促進貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，建設探索外資與內資混合使用的新模式。

（三）政府與市場緊密配合，培育相關金融扶貧機構的專業(yè)性

在市場競爭中，貧困人群處于弱勢，貿然引入市場機制將會阻礙貧困地區(qū)的發(fā)展進程。但金融扶貧也必須遵循市場規(guī)律，因此政府在爭取國際扶貧援助的過程中，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，利用現(xiàn)存的駐村工作隊、第一書記和村委會等基層組織的作用，做好前期工作，向貧困農(nóng)戶提供參與市場競爭所需的服務能力，讓農(nóng)戶提升自己，從而保障貧困人群的正常利益，降低金融機構工作成本和風險。此外要想實現(xiàn)金融扶貧的長遠性，僅僅依靠政府政策性的扶持是不夠的，必須激勵金融機構使其具有內在的持續(xù)開展扶貧工作的需求，讓扶貧成為金融機構的一項業(yè)務，讓貧困人口成為金融機構的客戶。銀行作為企業(yè)本身具有追逐利潤最大化的商業(yè)本質，把其本質與支持貧困戶脫貧致富的目標結合，從而在銀行內部形成一種內在的自我激勵機制。同時在運行過程中堅持成本收益，金融機構扶貧專項項目內部建立完善的成本收益監(jiān)測體制，關注扶貧信貸的成本收益狀況，至少保證扶貧貸款業(yè)務不虧損或者少虧損。政府應適當放開手中權限，鼓勵銀行在一定額度之下采用更加靈活的利率政策，打破對于扶貧貸款的低息認識，同時可解決尋租現(xiàn)象的發(fā)生。我國比較成功的例子就有村級互助資金合作組織、其靈活的還款制度和小額貸款制度有效提高了組織效率，同時政府增配股政策具有改善組織效率的作用。

（四）鼓勵社會組織參與金融扶貧

政府相關部門應動員社會力量幫扶，鼓勵社會組織扶貧重心下移，充分發(fā)揮社會組織的群眾性基礎。首先為社會團體、基金會等各類從事扶貧開發(fā)事業(yè)機構構建平臺，讓社會組織可以通過公開競選方式，參與政府面向社會的或者政府與國際社組織合作的扶貧開發(fā)項目的服務工作，參與資源配置使用、效率論證等工作。其次探索公益眾籌模式。例如存在的扶貧眾籌，將閑散的愛心資金集中起來認購眾籌，貧困戶以等值的農(nóng)副產(chǎn)品或者其他產(chǎn)品向投資者支付收益；幫助因大病返貧的貧困人口的平臺，輕松籌、水滴籌等。由于這種模式處于發(fā)展初期，存在監(jiān)管責任不明確、存在非法籌資的質疑，這就需要進一步完善監(jiān)管機制。

政府還應該積極探索國際民間組織與國內民間組織的合作，鼓勵國內外民間組織參與中國政府扶貧項目、國內民間組織與國內志愿者參與外資扶貧項目建設等。應該意識到國際民間組織在參與中國扶貧時可以引入已積累的國際經(jīng)驗，增強貧困人群抵御自然災害風險、極端氣候風險、疾病風險等能力，社會參與農(nóng)村扶貧互助作用不可或缺?，F(xiàn)如今，無論是“一帶一路”戰(zhàn)略，還是中國“走出去”戰(zhàn)略，都應該有一支具有中國本土扶貧經(jīng)驗、帶有國際發(fā)展視野的中國民間組織力量，協(xié)助政府承擔大國責任，走向國際舞臺，將中國經(jīng)驗傳遞到其它發(fā)展中國家。

（五）創(chuàng)新結合“互聯(lián)網(wǎng)+”，助力金融扶貧

扶貧工程需要創(chuàng)新。對于貧困地區(qū)銀行類機構而言可以與眾多平臺公司合作開發(fā)創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，由平臺公司進行風險兜底，將創(chuàng)新型金融產(chǎn)品推向貧困農(nóng)戶來發(fā)放貸款，以貼息資源進行貼息，破除商業(yè)銀行的逐利性和道德風險。地方政府也可以聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)金融平臺與融資擔保平臺公司，通過發(fā)行定期理財、票據(jù)理財?shù)然蛘呤潜娀I產(chǎn)品來解決貧困地區(qū)融資難的問題。

此外在 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，運用云計算和大數(shù)據(jù)處理扶貧過程中出現(xiàn)的難題，有利于精準識別扶貧對象，充分利用互聯(lián)網(wǎng)進行扶貧模式因地制宜的創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為宜農(nóng)貸、P2P、PPP等各種創(chuàng)新性產(chǎn)品涌現(xiàn)，電子商務平臺與貧困地區(qū)合作等，都是充分整合社會資源來推動政府、市場等形成扶貧合力。但是在這過程中，貧困地區(qū)的基礎設施建設不夠完善，大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開發(fā)難度大等成為扶貧路上的阻礙，同時市場的逐利性使得新鮮出現(xiàn)的金融工具暴露出缺點以及監(jiān)管的漏洞，這都需要不斷完善相關金融監(jiān)管體制。但不可否認的是，金融扶貧依托互聯(lián)網(wǎng)信息化手段可以實現(xiàn)效率最大化、途徑多樣化，應該給予足夠的關注。

（特約編輯：苗啟虎）

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