周友興

浙江省嵊州市系農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款全國試點縣（市、區(qū)）。近三年來，該市從“三權(quán)分置”入手，拓展土地權(quán)能，致力開展經(jīng)營權(quán)抵押貸款，拓展了農(nóng)業(yè)融資渠道，加速了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了明顯成效。截至2018年6月末，全市18家銀行全部參與試點，累計發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款6.7億元，余額達到3.64億元，位居全省第二，試點以來新增貸款3.6億元，增量位居浙江省10個農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣（市、區(qū)）首位。

試點做法

精謀劃，明思路，部門協(xié)作共推進。明確試點工作的總體思路、目標任務(wù)、措施保障和責任分工。試點工作中的各項任務(wù)納入相關(guān)部門、涉農(nóng)銀行的考核內(nèi)容，強化部門溝通交流，多方聯(lián)動、多頭并進，以責任捆綁形式將貸款任務(wù)分解到各個銀行，建立人民銀行包貸聯(lián)行和部門聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制度，形成層層抓落實的工作格局。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款讓“死”資產(chǎn)成為“活”資本

善變通，重運作，因地制宜排難點。在抵押貸款試點進程中，發(fā)現(xiàn)存在“無權(quán)證”“手續(xù)繁”“增量難”三方面問題，嵊州市靈活變通，將依法簽訂規(guī)范有效的農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）合同及承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證書作為確權(quán)依據(jù)，依規(guī)辦理抵押貸款。通過減少第三方評估環(huán)節(jié)和改進抵押登記管理服務(wù)來優(yōu)化抵押登記流程。同時通過“拉高標桿”“層層督查”“加大宣傳力度”破解“增量難”的問題。

搶時間，借經(jīng)驗，主動作為夯基礎(chǔ)。相繼出臺政策文件，按照“時間上要搶抓、標準上要提高、工作上要仔細”的要求，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）土地確權(quán)登記頒證工作半月排名督查機制和階段性考評機制，強勢推進嵊州市土地確權(quán)登記頒證工作進度。同時，赴多地學習先進經(jīng)驗，與第三方公司探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，建立了符合嵊州市實際的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，為試點工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

優(yōu)服務(wù)，擴增量，完善配套促振興。該市通過組建承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，規(guī)范和培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立風險補償和緩釋機制等措施，多管齊下，完善配套，優(yōu)化服務(wù)，健全了抵押貸款試點保障機制。

存在問題

土地承包經(jīng)營權(quán)不易變現(xiàn)，抵押物市場化處置難。據(jù)調(diào)查，土地經(jīng)營權(quán)處置難是目前涉農(nóng)銀行業(yè)機構(gòu)不愿大規(guī)模開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的主因。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，不能改變所有權(quán)性質(zhì)和用途；同時，由于目前流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，缺少權(quán)威的流轉(zhuǎn)中介，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要采取自行協(xié)商的方式，流轉(zhuǎn)信息不暢。一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約，銀行難以處置抵押的土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)難以變現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)力差，較大程度上制約了金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。

專業(yè)評估機構(gòu)缺乏，土地承包經(jīng)營權(quán)估值難。目前農(nóng)民的財產(chǎn)無法在相關(guān)機構(gòu)取得登記，因而也就很難獲得適量的貸款。同時，目前尚無專業(yè)土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，土地經(jīng)營權(quán)價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地經(jīng)營權(quán)實際價值。銀行難以準確認定土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值，發(fā)放貸款的額度較低。

貸款積極性不高，流轉(zhuǎn)抵押登記難。銀行和經(jīng)營者兩大主體貸款積極性不高，是造成經(jīng)營權(quán)抵押登記難的主要原因。一方面，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)抵押面積小，大多在1～2畝，同時又有期限限制，且此類貸款業(yè)務(wù)剛剛起步，因而涉及環(huán)節(jié)較多，手續(xù)也比較繁瑣，所以降低了農(nóng)戶申請貸款的積極性。另一方面，由于風險保障機制的缺失，金融機構(gòu)避險心態(tài)較重，開展貸款積極性不高，并將貸款對象主要集中于種植大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社。

政策法律保障制度欠完善，貸款風險管控難。在試點推進過程中發(fā)現(xiàn)，該市目前用于抵押的3.88萬畝農(nóng)地中45%以上屬于園地和林地，而目前嵊州開展確權(quán)頒證的土地是以耕地中的水田為主，耕地中的旱地、園地等未曾確權(quán)頒證，如果憑土地承包（流轉(zhuǎn)）合同辦理抵押登記，有可能面臨法律風險。同時，目前人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點地區(qū)暫時調(diào)整了相關(guān)法律法規(guī)，但僅持續(xù)到2018年底。司法訴訟一般持續(xù)時間較長，若訴訟時期遭遇法律調(diào)整結(jié)束，抵押合同的法律效力認定就缺乏法律上的支持。

對策建議

搭建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺。與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司合作進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計，建立統(tǒng)一交易運行機制、工作制度和流程，并加強信息網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)互通，現(xiàn)在在嵊州信息港網(wǎng)站設(shè)置了供求信息端口，搞好信息搜集發(fā)布、政策咨詢，完善各項服務(wù)，力爭早日完善、規(guī)范交易流程。

建立土地流轉(zhuǎn)價格指導機制。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)交易統(tǒng)計定價法、片區(qū)分級定價法、產(chǎn)業(yè)分類定價法制定并定期公布嵊州市土地流轉(zhuǎn)指導價格，引導農(nóng)戶有償流轉(zhuǎn)和長期流轉(zhuǎn)。同時，發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用，根據(jù)土地級差、流轉(zhuǎn)期限、經(jīng)營項目、供需狀況等，采用協(xié)商、招標等方式合理定價。

進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理。全面建立土地流轉(zhuǎn)合同備案和登記制度。落實人員做好流轉(zhuǎn)登記、歸檔和管理工作，分級做好流入土地經(jīng)營主體資質(zhì)與資信審查，并以適當方式公開。加強土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，搞好糾紛調(diào)解和仲裁培訓，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

繼續(xù)做好抵押貸款發(fā)放工作。農(nóng)林部門和金融機構(gòu)要認真總結(jié)試點工作經(jīng)驗，進一步完善經(jīng)營權(quán)抵押貸款放貸機制，繼續(xù)為更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和承包經(jīng)營戶提供貸款指標，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押登記承辦機關(guān)應根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定，繼續(xù)做好對有需求的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記工作，持續(xù)推進經(jīng)營權(quán)抵押貸款的增量擴面。目前，試點貸款共支持農(nóng)戶168戶、家庭農(nóng)場9家、專業(yè)大戶10戶、農(nóng)民合作社5個、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)9家，涉農(nóng)小微企業(yè)22家，突破了農(nóng)村土地不能作為抵押物的瓶頸制約，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶認識到土地不僅是一種生產(chǎn)生存的資源，還可以作為一種生產(chǎn)要素參與融資，解決了多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資困境，緩解了生產(chǎn)資金不足的問題，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。