國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長 葉興慶

我國改革是從農村開始的，農村改革發(fā)端于農業(yè)經營體制的轉變。40年來，無論是20世紀70年代末至80年代初的疾風暴雨式變革時期還是后來的靜水流深式變革時期，也無論是認識層面還是實踐層面，我國農業(yè)經營體制都經歷了不斷演變的過程。梳理這一演變的脈絡，把握演變的規(guī)律，既有利于深化對農村改革40年歷程的認識，也有利于明確未來農業(yè)經營體制演進的方向。

一、從對農業(yè)經營體制的認識和概括來看，經歷了從“生產責任制”到“雙層經營體制”、再到“經營體系”的演變

改革初期，人們把從生產隊集體所有、統一經營、集中勞動、按工分分配的經營體制中演化出來的各種具體經營形式稱作集體經濟組織內部的“生產責任制”，是勞動組織、計酬方法的改進。十一屆三中全會《決定》提出，人民公社各級組織必須認真執(zhí)行按勞分配原則，在計算勞動報酬時，可以按定額記工分，也可以在生產隊統一核算和分配的前提下，包工到作業(yè)組，聯產計酬、超產獎勵，但不許包產到戶、不許分田單干。1980年9月，中央75號文件把十一屆三中全會以來一些地方實行的“小段包工定額計酬”“包工包產聯產計酬”“專業(yè)承包聯產計酬”等集體經濟管理方式稱作農業(yè)生產責任制，同時，允許在特定情形下可以包產到戶。1982年中央一號文件更是指出，“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”，對包產到戶、包干到戶的容忍度大大提高。

隨著“分”的發(fā)展，如何發(fā)揮生產隊等集體經濟組織“統”的作用，把“統”和“分”的優(yōu)勢結合起來，引起各方關注。1983年中央一號文件指出，聯產承包責任制采取了統一經營與分散經營相結合的原則；人民公社原來的基本核算單位(即生產隊或生產大隊)，應當按照國家的計劃指導安排某些生產項目，保證完成交售任務，管理集體的土地等基本生產資料和其他公共財產，為社員提供各種服務。1984年中央一號文件進一步指出，為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區(qū)性合作經濟組織。1986年中央一號文件指出，地區(qū)性合作經濟組織應當進一步完善統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制；由于各地社會經濟條件差異較大，統分結合的內容、形式、規(guī)模和程度也應有所不同。1990年12月，中央18號文件首次提出“以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制”，開始強調發(fā)展農業(yè)社會化服務，把鄉(xiāng)村集體經濟組織、其他各種服務性經濟實體、國家經濟技術部門并列為農業(yè)社會化服務的提供者，有意識地深化“統一經營”的內涵并擴大其外延。十三屆八中全會《決定》要求，把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。1993年修改《憲法》時，將第八條第一款相關內容修改為“農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。十五屆三中全會《決定》指出，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，以家庭承包經營為基礎、統分結合的經營制度，以勞動所得為主和按生產要素分配相結合的分配制度，必須長期堅持。1999年修改《憲法》時，第八條第一款相關內容進一步修改為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟?！贝撕?，“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”成為我國農業(yè)經營體制的標準概括。

針對實踐中“分”的分化和“統”的多元化，人們逐步強調構建新型農業(yè)經營體系。十七屆三中全會《決定》指出，推進農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新，加快農業(yè)經營方式轉變；家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，統一經營要向發(fā)展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。十八大《報告》指出，堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系。十八屆三中全會《決定》要求，堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。在2013年召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業(yè)經營體系。十九大《報告》進一步強調，鞏固和完善農村基本經營制度，構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)經營主體，健全農業(yè)社會化服務體系，實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。

從以上對農業(yè)經營體制的認識和概括的演變來看，家庭經營的基礎性地位一直受到高度重視，小農生產存在的弊端、如何向適度規(guī)模經營轉變等問題逐步引起關注；統一經營主體在不同時期差異較大，從早期的集體經濟組織逐步轉向現在的集體經濟組織、合作社、專業(yè)大戶、涉農企業(yè)等多元主體；鑒于統、分、統分聯結機制的多元化，經營體系的概念逐步得以確立。

二、從集體成員獲得的土地權能來看，經歷了從債權性的“生產經營自主權”到物權性的“土地承包經營權”的演變

實行家庭聯產承包責任制后，集體成員得到的土地權利是按債權思路設計的。這是一種由集體經濟組織內部的承包合同約定的“生產經營自主權”，即自由勞動權和“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的收益權。正如1987年中央5號文件指出的，農村經濟新體制的框架已經初步顯現出來，一個重要標志是實行以家庭承包為主的聯產承包制，擴大了生產者的經營自主權。這時，集體所有權的權能仍較飽滿，集體成員獲得的土地權能仍較窄。

1984年中央一號文件提出，鑒于部分社員無力耕種或轉營他業(yè)要求不包或少包土地，鼓勵土地逐步向種田能手集中，允許由社員自找對象協商轉包，允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的評價口糧，并且提出了“土地使用權轉移”的概念。與此前包工、包產、包干等各種生產責任制中農民獲得的生產經營自主權相比，土地使用權是一種權能更加完整的權利，已包括轉包權能。十五屆三中全會《決定》強調，賦予農民長期而有保障的土地使用權，土地使用權的合理流轉要堅持自愿、有償的原則依法進行。2001年中央18號文件既使用了“土地使用權”“承包經營權”的概念，也使用了“承包地使用權”的概念。

以2003年《農村土地承包法》的頒布實施為標志，集體成員獲得的土地權利，被正式稱作“承包經營權”，并正式獲得國家法律賦權，依法享有承包地使用、收益和轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉土地承包經營權的權利。以2007年《物權法》的頒布施行為標志，集體成員獲得的土地承包經營權正式成為具有占有、使用、收益權能的用益物權，實現了從債權到物權的跨越。此后，土地承包經營權的權能不斷擴大。十七屆三中全會《決定》強調，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這實際上是強化了承包戶的占有權權能。十八屆三中全會《決定》提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”，這實際上是新增了抵押、擔保兩項處分權能。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對家庭承包經營制度框架下集體成員獲得的土地承包經營權進行了分割，在流轉情景下，從土地承包經營權中分離出土地經營權，而且土地經營權是一種相對獨立的權利。黨的十九大《報告》提出，“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，進一步明確了承包戶的占有權權能。

40年來，土地承包期限經歷了第一輪15年、第二輪30年的延展，即將延展第三輪30年；農地權利結構經歷了所有權與使用權的兩權分離、所有權與承包經營權的兩權分離、所有權承包權經營權的“三權分置”；集體所有權的權能不斷收縮，集體成員獲得的土地權能特別是處分權能不斷擴大，目前已包括占有、使用、收益三大權能，以及除繼承、贈予、買賣外的其他大部分處分權權能(見表1)。

三、從農業(yè)經營形態(tài)看，經歷了從“家家包地、戶戶種田”到“流轉集中、規(guī)模經營”，從社區(qū)集體經濟組織提供服務到多元主體提供服務的演變

表1 40年來土地承包經營權權能擴張過程

40年來，以家庭承包經營為起點，農業(yè)經營形態(tài)經歷了較大變化。一些地方曾短暫實行過“兩田制”和“反租倒包”。所謂“兩田制”，是指將承包地分成口糧田和責任田，口糧田按人口平分以體現公平，只負擔農業(yè)稅；責任田按勞分配或招標承包以體現效率，除了負擔農業(yè)稅，還要交納一定的承包費。所謂“反租倒包”，是指將承包到戶的土地通過租賃形式集中到集體(稱為“反租”)，進行統一規(guī)劃和布局后，再將土地使用權通過市場方式競價承包給本村或外來農業(yè)經營大戶、農業(yè)公司(稱為“倒包”)。這兩種創(chuàng)新，既有發(fā)展規(guī)模經營、提高勞動生產率的一面，也有違背承包戶意愿、多收土地承包費的一面。出于減輕農民負擔的考慮，后來中央不允許搞“兩田制”和“反租倒包”。為改變小農生產現狀，一些地方曾引進工商資本發(fā)展公司制農業(yè)。為了獲得足夠規(guī)模的集中連片的土地，勢必會強迫部分農戶流轉出承包地，引發(fā)干群矛盾。2001年中央發(fā)布18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，明確提出“中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農村租賃農戶承包地”。除此之外，農業(yè)經營形態(tài)的演變大致沿著“分”、“統”和兩者結合方式三個層面展開。

在“分”的層面，以土地的流轉集中為主線，逐步發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。經過短暫幾年的改革，到1984年年底時，全國農村基本形成“家家包地、戶戶種田”的局面。1984年，全國農村基本核算單位中實行包干到戶的占99.1%，實行包干到戶的農戶也達到全國農戶總數的96.5%，全國農民戶均承包耕地0.54公頃，平均被分為8.7塊，平均每塊0.06公頃。此后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，部分農業(yè)勞動力“離土不離鄉(xiāng)”、就地轉向非農產業(yè)就業(yè)；隨著沿海地區(qū)工業(yè)化和全國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，部分農業(yè)勞動力“離土離鄉(xiāng)”、外出打工。伴隨農業(yè)勞動力的轉移，土地流轉面積逐步擴大，流轉方式日趨多元。特別是進入新世紀后，農村稅費改革減輕了農業(yè)經營者負擔，對流轉土地的需求增加，土地流轉開始加速。據農業(yè)農村部統計，截至2017年6月底，全國共有7434.3萬戶承包農戶流轉耕地3313.3萬公頃，分別占承包戶總數的27.7%和家庭承包經營耕地面積的36.5%；在流轉面積中，流轉入農戶的占56.8%，流轉入農民合作社的占22.4%，流轉入企業(yè)的占10.5%，流轉入其他主體的占10.3%；從流轉方式看，轉包占47.5%，出租占35%，互換占5.6%，股份合作占4.8%，其他占7%。土地的流轉既促進了普通農戶經營規(guī)模的擴大，也促進了家庭農場、土地股份合作社、生產型企業(yè)等新型經營主體的成長。

在“統”的層面，圍繞一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的生產經營環(huán)節(jié)，逐步培育新型服務主體。在實行家庭聯產承包責任制的早期，政策層面非常強調要設置社區(qū)集體經濟組織，并發(fā)揮為農戶提供各種服務的作用。1983年中央一號文件指出，人民公社原來的基本核算單位仍然是勞動群眾集體所有制的合作經濟，為經營好土地，這種地區(qū)性的合作經濟組織是必要的。1984年中央一號文件指出，一般應設置以土地公有制為基礎的地區(qū)性合作經濟組織，這種組織可以叫農業(yè)合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱；可以以村(大隊或聯隊)為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。沿著這個思路，社區(qū)集體經濟組織在全國農村陸續(xù)建立。截至1992年，全國建立社區(qū)集體經濟組織的行政村為54萬個、占全國行政村數的73.8%，建立或參加社區(qū)集體經濟組織的村民小組407萬個、占全國村民小組數的76.3%。在那些未建立社區(qū)集體經濟組織的行政村中，村內集體統一開展的生產、經營、管理和服務活動等均由村民委員會代行。但由于絕大多數社區(qū)集體經濟組織沒有收入來源，需要靠向農戶收費維持服務供給，以及農戶需要的服務往往超出社區(qū)集體經濟組織的能力范圍，政策層面開始尋找新的統一經營主體。20世紀90年代初期以來，專業(yè)合作組織、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等逐步成為新型服務主體。截至2017年6月底，全國30個省區(qū)市(不含西藏)納入統計的農民合作社為164.3萬個，實有成員達6780.9萬個(戶)，平均每個合作社實有41個成員。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)已成為現代農業(yè)經營體系的重要組成部分，通過“公司+農戶”“公司+合作社+農戶”等組織模式，為農戶提供多種生產經營服務。據農業(yè)農村部統計，截至2016年底，全國各類龍頭企業(yè)達13 萬家。運銷專業(yè)戶、農機專業(yè)戶等也承擔著為農業(yè)生產者提供服務的職能。

在“統”與“分”的結合層面，逐步建立多元利益聯結機制。在主要依靠社區(qū)集體經濟組織履行“統”的職能、為承包戶提供農業(yè)生產經營服務的時候，承包戶要上交共同生產費、出勞動積累工和義務工，維系兩者關系的紐帶是行政強制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的部分地區(qū)，社區(qū)集體經濟組織用工副業(yè)收入為農戶提供各種農業(yè)生產經營服務，實現社區(qū)內的“以工補農”。隨著農民專業(yè)合作組織、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展，作為“分”的承包戶通過入股、訂單等方式，與作為“統”的合作社、龍頭企業(yè)建立起相對固定的利益聯結機制。近年來，一些地方通過資源變股權、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，或者成立社區(qū)合作經濟組織，或者與外來資本共同成立公司制現代農業(yè)企業(yè)，以產權為紐帶，使“統”與“分”重新融為一體。