劉展余

摘 要：隨著公眾對(duì)公共服務(wù)需求的不斷擴(kuò)大，政府壟斷公共事業(yè)領(lǐng)域已很難維系，需要引入政府以外的組織參與公眾事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。而在這一過(guò)程中，地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的程序規(guī)范性具有較大影響。因此，政府如何購(gòu)買公共服務(wù)成為了實(shí)踐中需要思考的重要問(wèn)題。本文首先從政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)概念入手，然后通過(guò)分析我國(guó)蘭州市和十堰市兩次民營(yíng)化改革，論述政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境。并在此基礎(chǔ)上，對(duì)推進(jìn)中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的有效路徑，結(jié)合實(shí)踐提出相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買；公共服務(wù)；現(xiàn)狀；改進(jìn)意見(jiàn)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界各國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化浪潮紛紛展開(kāi)。各國(guó)都希望通過(guò)民營(yíng)化給公共服務(wù)的質(zhì)量及政府財(cái)政帶來(lái)積極影響。黨的十八屆三中全會(huì)也提出要“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”，“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)”。2004年在湖北省十堰市，實(shí)行全城公交民營(yíng)化，政府大膽地退出國(guó)有資本，然而五年內(nèi)引發(fā)了四次公司員工集體罷工。十年后，在蘭州水務(wù)私有化后，自來(lái)水被報(bào)苯含量嚴(yán)重超標(biāo)。近年來(lái)國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究的案例表明，政府購(gòu)買公共服務(wù)模式仍存在較大漏洞。本文基于國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的購(gòu)買模式，對(duì)蘭州市及十堰市政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，查補(bǔ)過(guò)程性漏洞，以完善政府購(gòu)買公共服務(wù)模式。

1 政府購(gòu)買公共服務(wù)定義

現(xiàn)有國(guó)內(nèi)關(guān)于“政府購(gòu)買公共服務(wù)”定義主要有以下三種：第一，“政府部門(mén)為了履行公共服務(wù)職能，通過(guò)向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政最優(yōu)及公共服務(wù)供給最優(yōu)化的行為”。第二，“政府通過(guò)與各類社會(huì)組織如企業(yè)簽訂合同，向服務(wù)供應(yīng)商支付費(fèi)用購(gòu)買部分或者全部的公共服務(wù)，由政府確定公共服務(wù)種類和供給水平”。最后，“政府部門(mén)將原來(lái)由政府直接舉辦的、與生活息息相關(guān)的事項(xiàng)交給符合公共服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織，并按照一定考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給方式”。

2 政府購(gòu)買公共服務(wù)現(xiàn)狀

2.1政府自主性缺陷難以克服

公共選擇理論認(rèn)為，政府并不是天然利他的，相反，它的行為是利己的，是一個(gè)十足的理性經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益的最大化。地方政府將城市公共事業(yè)民營(yíng)化的最重要目的之一是甩掉財(cái)政包袱，如果再以高溢價(jià)賣出，就會(huì)增加財(cái)政收入，比如2014年發(fā)生自來(lái)水污染事件的蘭州，蘭州水務(wù)集團(tuán)在2007年以17.1億元的高價(jià)，轉(zhuǎn)讓市值為4億多元45%的股權(quán)給威立雅集團(tuán)。這種“高溢價(jià)”收購(gòu)方式稱為“蘭州模式”，高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓股權(quán)增加了蘭州市當(dāng)年的財(cái)政收入。因而許多地方政府在不少行業(yè)如自來(lái)水務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中，便出現(xiàn)外資高溢價(jià)收購(gòu)事件。

2.2購(gòu)買程序不規(guī)范及環(huán)節(jié)缺失

政府購(gòu)買服務(wù)一般分四個(gè)環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目認(rèn)定、項(xiàng)目購(gòu)買、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目評(píng)估。政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題一般分為不規(guī)范和環(huán)節(jié)缺失。不規(guī)范主要發(fā)生在購(gòu)買執(zhí)行階段，以十堰市公交民營(yíng)化改革為例，首先，對(duì)于此類壟斷性行業(yè)，政府直接采取特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的方式將國(guó)有資本出售不合理，較為適用公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇更好的主體；其次，在簽約雙方的合同條款中，對(duì)于雙方應(yīng)盡的義務(wù)也未明確；最后，在執(zhí)行過(guò)程中，過(guò)程監(jiān)督制度缺失，以致于政府沒(méi)有掌握企業(yè)的發(fā)展生產(chǎn)動(dòng)態(tài)，在很長(zhǎng)之間之內(nèi)無(wú)法發(fā)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)漏洞，最終導(dǎo)致四次停運(yùn)的結(jié)果。在環(huán)節(jié)上一般出現(xiàn)評(píng)估缺少，在公交民營(yíng)化改革事件中，評(píng)估環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致政府無(wú)法得到確切的公共服務(wù)質(zhì)量反饋。

2.3權(quán)責(zé)界限不清晰

在十堰市公交四次集體罷工之后，面對(duì)公眾的盤(pán)問(wèn)，十堰市政府和公司方面相互譴責(zé)對(duì)方的種種過(guò)失，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因正是因?yàn)殡p方在合同擬定初期就沒(méi)有明確劃分好其相應(yīng)的權(quán)責(zé)。一方面，政府沒(méi)有限定承擔(dān)主體的行為下限，導(dǎo)致企業(yè)為了自身利益要么在服務(wù)質(zhì)量上下降，要么便淪落到為了生存而偏離公益性目標(biāo)犧牲公眾利益。另一方面，承擔(dān)主體對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有適時(shí)提出要求，在遇到經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，沒(méi)有合同雙方平等的契約意識(shí)。在這樣的前提條件下，執(zhí)行層面運(yùn)作困難，致使民營(yíng)方式的靈活高效優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮出來(lái)。

2.4多方利益難以兼顧

我國(guó)政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而企業(yè)是以營(yíng)利為目的，而民營(yíng)化過(guò)程中，政府與企業(yè)間的角色是無(wú)法完全相等，無(wú)法保證其公益性及公正性，在此過(guò)程中容易導(dǎo)致部分群體利益受挫。首先，其中最嚴(yán)重的便是公民的利益難以維護(hù)，例如在蘭州水質(zhì)改革過(guò)程中，威立雅集團(tuán)不止一次要求上調(diào)水價(jià)，而在此過(guò)程中，政府毫無(wú)發(fā)言權(quán)，公民的基本權(quán)益難以保障。其次，如十堰市公交民營(yíng)化改革，企業(yè)內(nèi)部的考核機(jī)制問(wèn)題再加上政府補(bǔ)貼不到位導(dǎo)致公司虧損嚴(yán)重，公司員工在其中利益嚴(yán)重受損，最終導(dǎo)致公交停運(yùn)，公眾利益受挫。

3 政府購(gòu)買公共服務(wù)的改進(jìn)意見(jiàn)

3.1發(fā)展NGO組織

政府權(quán)力主體作為“經(jīng)濟(jì)人”，在公共利益和部門(mén)利益發(fā)生沖突的時(shí)候，他們?cè)谧陨砝骝?qū)動(dòng)下的往往會(huì)舍棄公共利益而選擇部門(mén)利益，背離其公益性要求。而NGO組織近年作為政府企業(yè)組織之外的第三股力量崛起，能夠有力地限制和制約政府以公權(quán)力謀取私利，并能夠承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。同時(shí)，NGO的發(fā)展會(huì)喚醒民眾對(duì)自身事務(wù)的關(guān)心，有助于監(jiān)督政府的行為，NGO組織一般在行業(yè)中更具專業(yè)性，近些年在國(guó)內(nèi)也有不少政府向NGO購(gòu)買服務(wù)的案例，如艾滋病防治領(lǐng)域等。

3.2加大對(duì)企業(yè)扶植力度

政府與企業(yè)的目的在本質(zhì)上是不相重合，只有政府與企業(yè)相互合作，相互扶持，公民的基本利益才有可能得到保障。因此，作為高投入低收益的服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)給予企業(yè)適當(dāng)?shù)呢?cái)政、政策方面的扶植，平衡企業(yè)與公民的利益。

3.3強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)督與評(píng)估環(huán)節(jié)

從蘭州市和十堰市民營(yíng)化實(shí)踐來(lái)看，三個(gè)主要監(jiān)管環(huán)節(jié)中，市場(chǎng)準(zhǔn)人監(jiān)管較嚴(yán)，價(jià)格監(jiān)管次之，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管最為薄弱。因此加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管最為緊迫，這可以通過(guò)建立服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管鏈來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的確定、投訴受理、處置、回應(yīng)、救濟(jì)等一系列環(huán)節(jié)。[1]除此之外，鑒于公共服務(wù)的壟斷性及必需性，在價(jià)格管控上也需要政府管控，在管控過(guò)程中，通過(guò)定價(jià)分析也能發(fā)現(xiàn)一些仍需改進(jìn)的問(wèn)題。

3.4購(gòu)買過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

民營(yíng)化最初的目的便是為了打破原有政府組織提供公共服務(wù)帶來(lái)的效率低下、質(zhì)量不佳、財(cái)政壓力大、以權(quán)謀私等弊病，充分利用市場(chǎng)消費(fèi)者導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì).從眾多供應(yīng)商和公共產(chǎn)品中選出最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與供應(yīng)商。但是案例中購(gòu)買過(guò)程競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)的缺失以及缺乏定期重新競(jìng)標(biāo)的體制導(dǎo)致市場(chǎng)選擇的優(yōu)勢(shì)無(wú)從體現(xiàn)。因此，政府購(gòu)買服務(wù)不只是承擔(dān)主體的轉(zhuǎn)換，還應(yīng)當(dāng)是供求關(guān)系的轉(zhuǎn)變，打破官方壟斷，使各類組織、社會(huì)團(tuán)體均有機(jī)會(huì)參與公共服務(wù)的提供。

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