劉展余

摘 要：隨著公眾對公共服務(wù)需求的不斷擴(kuò)大，政府壟斷公共事業(yè)領(lǐng)域已很難維系，需要引入政府以外的組織參與公眾事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。而在這一過程中，地方政府購買公共服務(wù)的程序規(guī)范性具有較大影響。因此，政府如何購買公共服務(wù)成為了實(shí)踐中需要思考的重要問題。本文首先從政府購買公共服務(wù)的相關(guān)概念入手，然后通過分析我國蘭州市和十堰市兩次民營化改革，論述政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境。并在此基礎(chǔ)上，對推進(jìn)中國政府購買公共服務(wù)的有效路徑，結(jié)合實(shí)踐提出相應(yīng)的改進(jìn)意見。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；現(xiàn)狀；改進(jìn)意見

自20世紀(jì)90年代以來，世界各國公共服務(wù)民營化浪潮紛紛展開。各國都希望通過民營化給公共服務(wù)的質(zhì)量及政府財(cái)政帶來積極影響。黨的十八屆三中全會也提出要“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營”。2004年在湖北省十堰市，實(shí)行全城公交民營化，政府大膽地退出國有資本，然而五年內(nèi)引發(fā)了四次公司員工集體罷工。十年后，在蘭州水務(wù)私有化后，自來水被報(bào)苯含量嚴(yán)重超標(biāo)。近年來國內(nèi)政府購買公共服務(wù)研究的案例表明，政府購買公共服務(wù)模式仍存在較大漏洞。本文基于國內(nèi)現(xiàn)有的購買模式，對蘭州市及十堰市政府向社會購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，查補(bǔ)過程性漏洞，以完善政府購買公共服務(wù)模式。

1 政府購買公共服務(wù)定義

現(xiàn)有國內(nèi)關(guān)于“政府購買公共服務(wù)”定義主要有以下三種：第一，“政府部門為了履行公共服務(wù)職能，通過向各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政最優(yōu)及公共服務(wù)供給最優(yōu)化的行為”。第二，“政府通過與各類社會組織如企業(yè)簽訂合同，向服務(wù)供應(yīng)商支付費(fèi)用購買部分或者全部的公共服務(wù)，由政府確定公共服務(wù)種類和供給水平”。最后，“政府部門將原來由政府直接舉辦的、與生活息息相關(guān)的事項(xiàng)交給符合公共服務(wù)資質(zhì)的社會組織，并按照一定考核標(biāo)準(zhǔn)對公共服務(wù)進(jìn)行評估后支付費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給方式”。

2 政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀

2.1政府自主性缺陷難以克服

公共選擇理論認(rèn)為，政府并不是天然利他的，相反，它的行為是利己的，是一個(gè)十足的理性經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益的最大化。地方政府將城市公共事業(yè)民營化的最重要目的之一是甩掉財(cái)政包袱，如果再以高溢價(jià)賣出，就會增加財(cái)政收入，比如2014年發(fā)生自來水污染事件的蘭州，蘭州水務(wù)集團(tuán)在2007年以17.1億元的高價(jià)，轉(zhuǎn)讓市值為4億多元45%的股權(quán)給威立雅集團(tuán)。這種“高溢價(jià)”收購方式稱為“蘭州模式”，高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓股權(quán)增加了蘭州市當(dāng)年的財(cái)政收入。因而許多地方政府在不少行業(yè)如自來水務(wù)民營化過程中，便出現(xiàn)外資高溢價(jià)收購事件。

2.2購買程序不規(guī)范及環(huán)節(jié)缺失

政府購買服務(wù)一般分四個(gè)環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目認(rèn)定、項(xiàng)目購買、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目評估。政府購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題一般分為不規(guī)范和環(huán)節(jié)缺失。不規(guī)范主要發(fā)生在購買執(zhí)行階段，以十堰市公交民營化改革為例，首先，對于此類壟斷性行業(yè)，政府直接采取特許經(jīng)營授權(quán)的方式將國有資本出售不合理，較為適用公開招標(biāo)的方式選擇更好的主體；其次，在簽約雙方的合同條款中，對于雙方應(yīng)盡的義務(wù)也未明確；最后，在執(zhí)行過程中，過程監(jiān)督制度缺失，以致于政府沒有掌握企業(yè)的發(fā)展生產(chǎn)動(dòng)態(tài)，在很長之間之內(nèi)無法發(fā)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營漏洞，最終導(dǎo)致四次停運(yùn)的結(jié)果。在環(huán)節(jié)上一般出現(xiàn)評估缺少，在公交民營化改革事件中，評估環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致政府無法得到確切的公共服務(wù)質(zhì)量反饋。

2.3權(quán)責(zé)界限不清晰

在十堰市公交四次集體罷工之后，面對公眾的盤問，十堰市政府和公司方面相互譴責(zé)對方的種種過失，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因正是因?yàn)殡p方在合同擬定初期就沒有明確劃分好其相應(yīng)的權(quán)責(zé)。一方面，政府沒有限定承擔(dān)主體的行為下限，導(dǎo)致企業(yè)為了自身利益要么在服務(wù)質(zhì)量上下降，要么便淪落到為了生存而偏離公益性目標(biāo)犧牲公眾利益。另一方面，承擔(dān)主體對于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任沒有適時(shí)提出要求，在遇到經(jīng)營困難時(shí)，沒有合同雙方平等的契約意識。在這樣的前提條件下，執(zhí)行層面運(yùn)作困難，致使民營方式的靈活高效優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。

2.4多方利益難以兼顧

我國政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而企業(yè)是以營利為目的，而民營化過程中，政府與企業(yè)間的角色是無法完全相等，無法保證其公益性及公正性，在此過程中容易導(dǎo)致部分群體利益受挫。首先，其中最嚴(yán)重的便是公民的利益難以維護(hù)，例如在蘭州水質(zhì)改革過程中，威立雅集團(tuán)不止一次要求上調(diào)水價(jià)，而在此過程中，政府毫無發(fā)言權(quán)，公民的基本權(quán)益難以保障。其次，如十堰市公交民營化改革，企業(yè)內(nèi)部的考核機(jī)制問題再加上政府補(bǔ)貼不到位導(dǎo)致公司虧損嚴(yán)重，公司員工在其中利益嚴(yán)重受損，最終導(dǎo)致公交停運(yùn)，公眾利益受挫。

3 政府購買公共服務(wù)的改進(jìn)意見

3.1發(fā)展NGO組織

政府權(quán)力主體作為“經(jīng)濟(jì)人”，在公共利益和部門利益發(fā)生沖突的時(shí)候，他們在自身利益驅(qū)動(dòng)下的往往會舍棄公共利益而選擇部門利益，背離其公益性要求。而NGO組織近年作為政府企業(yè)組織之外的第三股力量崛起，能夠有力地限制和制約政府以公權(quán)力謀取私利，并能夠承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。同時(shí)，NGO的發(fā)展會喚醒民眾對自身事務(wù)的關(guān)心，有助于監(jiān)督政府的行為，NGO組織一般在行業(yè)中更具專業(yè)性，近些年在國內(nèi)也有不少政府向NGO購買服務(wù)的案例，如艾滋病防治領(lǐng)域等。

3.2加大對企業(yè)扶植力度

政府與企業(yè)的目的在本質(zhì)上是不相重合，只有政府與企業(yè)相互合作，相互扶持，公民的基本利益才有可能得到保障。因此，作為高投入低收益的服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)給予企業(yè)適當(dāng)?shù)呢?cái)政、政策方面的扶植，平衡企業(yè)與公民的利益。

3.3強(qiáng)化對企業(yè)的監(jiān)督與評估環(huán)節(jié)

從蘭州市和十堰市民營化實(shí)踐來看，三個(gè)主要監(jiān)管環(huán)節(jié)中，市場準(zhǔn)人監(jiān)管較嚴(yán)，價(jià)格監(jiān)管次之，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管最為薄弱。因此加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管最為緊迫，這可以通過建立服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管鏈來實(shí)現(xiàn)，主要包括服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的確定、投訴受理、處置、回應(yīng)、救濟(jì)等一系列環(huán)節(jié)。[1]除此之外，鑒于公共服務(wù)的壟斷性及必需性，在價(jià)格管控上也需要政府管控，在管控過程中，通過定價(jià)分析也能發(fā)現(xiàn)一些仍需改進(jìn)的問題。

3.4購買過程中引入競爭機(jī)制

民營化最初的目的便是為了打破原有政府組織提供公共服務(wù)帶來的效率低下、質(zhì)量不佳、財(cái)政壓力大、以權(quán)謀私等弊病，充分利用市場消費(fèi)者導(dǎo)向的優(yōu)勢.從眾多供應(yīng)商和公共產(chǎn)品中選出最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與供應(yīng)商。但是案例中購買過程競標(biāo)環(huán)節(jié)的缺失以及缺乏定期重新競標(biāo)的體制導(dǎo)致市場選擇的優(yōu)勢無從體現(xiàn)。因此，政府購買服務(wù)不只是承擔(dān)主體的轉(zhuǎn)換，還應(yīng)當(dāng)是供求關(guān)系的轉(zhuǎn)變，打破官方壟斷，使各類組織、社會團(tuán)體均有機(jī)會參與公共服務(wù)的提供。

參考文獻(xiàn)：

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