喬俊峰，張春雷

(河南師范大學(xué)商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、問題提出與文獻回顧

中央和地方財政關(guān)系一直以來是財政體制改革的重心。2017年黨的十九大報告更是明確提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。1994年分稅制改革前，以“分灶吃飯”為特點的財政包干體制并未很好解決中央與地方財政關(guān)系。在這段時期，中央財力占GDP的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重分別從1978年的31.2%和45.8%下降到1993年的18%和22%。為了改變兩個占比下降的局面，中央決定以“分稅制”重新調(diào)整中央和地方財政分配關(guān)系。1994年分稅制改革明確了政府間稅收收入分享機制，2001年所得稅改革又進一步明確了稅收收入分享機制。分稅制改革不僅成功扭轉(zhuǎn)了兩個比重的下降，更為重要的是重塑了中央政府和地方政府間的契約關(guān)系，形成了以分稅合同為重要形式的主契約，并且對地方財政努力形成了更強激勵。但分稅制改革是否解決了包干制財政體制弊端，提高了地方財政努力呢？這些問題仍然沒有定論。

財政努力是地方政府財政收入行為的重要形式，其努力程度不僅決定了中央政府能擁有多少收入，同時也決定了地方政府能否很好地履行財政職責(zé)[1]。關(guān)于財政努力研究的文獻，目前主要集中在轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)上。Bahl (1971)認(rèn)為由于中央對地方轉(zhuǎn)移支付不能對地方財政努力產(chǎn)生合適的激勵作用，導(dǎo)致地方政府財政努力程度降低[2]。Inman(1988)、Peterson(1997)基于理性收益最大化假說指出：由于地方政府不能將征稅成本內(nèi)部化，所以在支出既定的前提下，地方政府傾向于使用融資成本較低的轉(zhuǎn)移支付去替代融資成本較高的地方稅收，從而降低財政努力[3][4]。Litvack et al.(1998)認(rèn)為，由于轉(zhuǎn)移支付具有的無償性質(zhì)使得地方政府傾向于認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付與稅收收入之間具有財政收入上的替代關(guān)系，導(dǎo)致一般性轉(zhuǎn)移支付的增加會降低地方政府的稅收努力[5]。Gamkhar and Oates (1996)實證研究發(fā)現(xiàn)地方政府無法通過提高財政努力水平彌補中央政府縮減的轉(zhuǎn)移支付[6]。Panda (2009)則使用印度面板數(shù)據(jù)實證檢驗了轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政努力的負(fù)效應(yīng)[7]。

但Smart(1998)、Egger(2010)則認(rèn)為改進轉(zhuǎn)移支付制度可以提升地方政府稅收征集積極性。他們認(rèn)為，由于地區(qū)間稅收競爭的存在，盡管提高本地稅率會引起稅基減少，但也會使地方政府獲得來自上級政府的均等化轉(zhuǎn)移支付，進而彌補稅率增加所造成的損失[8][9]。Smart (2007)研究發(fā)現(xiàn)加拿大接受轉(zhuǎn)移支付的省份更傾向于提高地方營業(yè)稅稅率[10]。Dahlby and Warren (2003)研究發(fā)現(xiàn)澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付也導(dǎo)致了更高水平的稅收[11]。Buettner (2005)發(fā)現(xiàn)德國轉(zhuǎn)移支付也存在相似的正向激勵效應(yīng)[12]。Sobel and Crowley (2014)利用美國50個州數(shù)據(jù)，也發(fā)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付對稅收收入正向影響[13]。

在轉(zhuǎn)移支付對中國地方政府財政努力研究中，范子英(2011)認(rèn)為由于征稅存在成本，地方政府會使用轉(zhuǎn)移支付替代本地稅收，造成財政努力積極性下降[14]。喬寶云等(2006)、張恒龍等(2007)、劉勇政等(2009)基于分稅制改革后省級數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付抑制了地方政府財政收入征集的積極性[15][16][17]。胡祖銓等(2013)研究表明總量轉(zhuǎn)移支付和均等性轉(zhuǎn)移支付會抑制稅收努力，而配套性轉(zhuǎn)移支付則有正向激勵效應(yīng)[18]。付文林、趙永輝(2015)研究發(fā)現(xiàn)，相對于總量轉(zhuǎn)移支付而言，專項轉(zhuǎn)移支付對稅收努力的扭曲效應(yīng)更大[19]。馮海波、張娟(2015)研究了廣東省轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響，發(fā)現(xiàn)稅收返還對財政努力具有負(fù)效應(yīng)，而一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響卻為正[20]。楊龍見、尹恒(2015)基于縣級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付抑制了稅收努力，稅收返還則能夠提升稅收努力積極性[21]。而魏福成、胡洪曙(2015)基于理論模型研究發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付會提升稅收努力積極性，配套于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的專項轉(zhuǎn)移支付對稅收努力會產(chǎn)生扭曲效應(yīng)[22]。劉小勇(2012)則從縱向財政分配角度分析了地方財政努力影響因素，政府間財政分配、轉(zhuǎn)移支付和支出責(zé)任等都會影響稅收努力程度[23]。李婉(2007)認(rèn)為地方政府的收入留成比例對其財政努力度產(chǎn)生了正向影響，而轉(zhuǎn)移支付制度卻明顯抑制了地方政府征集財政收入的積極性[1]。

對于中國政府間財政分配問題的研究有幾點值得商榷。首先，中國轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革的重要內(nèi)容，研究中國轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力影響離不開中國式財政分權(quán)的制度環(huán)境，構(gòu)造合適的財政分權(quán)指標(biāo)才能全面刻畫地方政府所面臨的財力分配格局和財稅激勵?，F(xiàn)有文獻度量中國式分權(quán)的指標(biāo)主要包括財政收入邊際分成率、地方財政收入(支出)占全國財政收入(支出)的比例和財政自主度三類指標(biāo)[注]周黎安和吳敏(2015)詳細(xì)分析了這三種財政分權(quán)指標(biāo)的缺陷。，相對于已有的財政分權(quán)指標(biāo)，稅收分成比例能夠更好地度量不同層級政府之間財力分配情況和財政激勵[24]。其次，新稅收集權(quán)理論(曹廣忠等，2007[25]；陶然等，2009[26]；)認(rèn)為，稅收集權(quán)迫使地方政府在面對財政壓力時必然以財政收入最大化作為其政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致地方政府大力發(fā)展房地產(chǎn)等高稅行業(yè)，并逐步將財政收入的重點由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，在預(yù)算外收入占到部分地區(qū)財政總收入一半以上的情況下，單純討論預(yù)算內(nèi)各種因素對財政努力的影響將與現(xiàn)實情況嚴(yán)重脫節(jié)[27]。最后，以上文獻分別從轉(zhuǎn)移支付的單一視角或者財政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的雙視角去考察對地方財政努力的影響，但鮮有文獻將轉(zhuǎn)移支付和稅收分成以及預(yù)算外收入綜合到一個框架下考察地方財政努力的影響。本文試圖彌補以上三方面的不足，從稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入三元視角出發(fā)，分析分稅制改革對地方財政努力的影響。本文可能的貢獻主要在于：第一，構(gòu)造稅收分成比例作為衡量財政分權(quán)的指標(biāo)，克服現(xiàn)有財政分權(quán)指標(biāo)無法準(zhǔn)確刻畫層級政府間財力分配的缺陷；第二，將稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入放到統(tǒng)一模型中綜合考察地方政府和官員所面臨的財力分配格局和財稅激勵；第三，檢驗地方政府財政努力的影響因素在不同地區(qū)是否存在門檻效應(yīng)。

二、理論假說

分稅制改革后，由于財權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方財力呈現(xiàn)縱向不平衡，中央政府不得不加大對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付以彌補地方收支缺口。財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實現(xiàn)地區(qū)間財政能力均等化，但這顯然與地方政府實現(xiàn)財政支出最大化的目標(biāo)不一致，并不能很好的激勵地方政府征稅。由于缺乏自由的稅收征管權(quán)力,以及中央財政轉(zhuǎn)移支付作用有限,地方政府便將目光聚焦在預(yù)算外收入上。地方創(chuàng)造的預(yù)算外收入全部歸地方的政府、部門或單位所有,支出也享有充分的自主權(quán)。高比例的留成率,給地方政府“預(yù)算外”擴張以強烈激勵，通過獲取預(yù)算外收入，地方政府能夠緩解由于預(yù)算內(nèi)收入不足導(dǎo)致的財力短缺。

基于以上分稅制改革以來中央和地方財政關(guān)系變化的理論分析，本文建立以下理論模型以闡釋分稅制改革對地方財政努力的影響機制。假設(shè)地方政府的財政支出為E，其包含三個部分，來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付TR、預(yù)算內(nèi)稅收收入sTAX以及預(yù)算外收入B。其中TAX為從地方征收的稅收收入，s為地方政府稅收分成比例，轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付ftp、稅收返還taxr以及需要地方政府進行資金配套的專項轉(zhuǎn)移支付kE。k為中央政府撥付給地方政府的專項轉(zhuǎn)移支付資金占地方政府支出E的比重，k越大，說明地方政府獲得的專項轉(zhuǎn)移支付相對于本地支出越多。

假定地方政府實現(xiàn)財政收支平衡，即：

E=sTAX+B+TR

(1)

而轉(zhuǎn)移支付用式(2)表示：

TR=taxr+ftp+kE

(2)

為了簡單起見，假設(shè)地方政府的稅收收入是財政努力的線性函數(shù)，表示為：

TAX=re

(3)

r表示稅收收入和財政努力相關(guān)系數(shù)，e表示財政努力程度。地方政府組織財政收入需要付出成本，假設(shè)地方政府組織財政收入的成本為：

TC(e)=0.5ce2

(4)

而地方政府的效用無論是經(jīng)濟利益還是政治利益，都與支出E具有一定的相關(guān)性。假設(shè)地方政府的效用為符合柯布道格拉斯函數(shù)形式的支出函數(shù)：

U(E)=βEδ

(5)

地方政府的目標(biāo)函數(shù)可以表示為：

Max[U(E)-TC(e)]=Max[β(sre+ftp+taxr+kE+B)δ-0.5ce2]

(7)

滿足一階最優(yōu)條件的地方財政努力的表達式為：

e=(srβδ/c)Eδ-1

(8)

由式(1)～(5)和式(7)、(8)，分別對一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還以及k求偏導(dǎo)，可得式(9)、(10)、(11)。由于δ-1<0，1-k>0，則有:

(9)

(10)

(11)

從式(9)和式(10)可以看出，財政努力對一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的一階偏導(dǎo)都小于零，說明一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還對地方政府的激勵作用均為負(fù)。這表明可視為地方政府財力的一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還相當(dāng)于給地方政府增加一筆額外的無成本的財政收入，基于地方政府理性假說，地方政府傾向于選擇無成本的一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還替代有成本的組織財政收入行為。而對于需要地方政府配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付，從式(11)也得出其對財政努力的作用為負(fù)。這主要是因為，一方面，地方政府對專項轉(zhuǎn)移支付的配套資金存在著“先配后撤”[28]，即地方政府為了爭取專項轉(zhuǎn)移支付資金，首先對來自中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付資金配套，等爭取到中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付資金后，地方配套的資金則挪作他用，形成實際上的無配套。另一方面，中央政府投入到特定領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付資金很可能會替代地方政府原本預(yù)算投入該領(lǐng)域的資金。專項轉(zhuǎn)移支付資金對地方預(yù)算形成了和一般轉(zhuǎn)移支付相同的替代效應(yīng)，導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付資金不僅沒有產(chǎn)生預(yù)期的財政努力提高，反而導(dǎo)致了地方財政努力的下降。由此，我們提出了假說1。

假說1：轉(zhuǎn)移支付不利于地方政府提高財政努力水平，其中稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政努力激勵作用為負(fù)，專項轉(zhuǎn)移支付同樣會抑制地方政府提高財政努力積極性。

由式(1)～(7)，可以推導(dǎo)出e對稅收分成比例s的偏導(dǎo)：

(12)

稅收分成是地方政府組織的稅收收入在層級政府間按稅種和比例進行分配，盡管中央和各省之間的分成比例由中央政府制定，但省以下多級政府間稅收分成比例卻千差萬別[24]。分稅制改革后，收支責(zé)任劃分的不對等使得地方政府普遍陷入財政困難，而提高市縣政府的稅收分成比例意味著市縣政府能夠獲得更多的稅收收入彌補地方財力短缺。地方政府不僅僅能夠從提高稅收分成比例中獲益，同時也能夠從提高本地的財政努力水平中獲益。在提高努力水平和獲得更多稅收收入的棘輪效應(yīng)中，地方政府的稅收分成比例和財政努力會形成良性循環(huán)。考慮到中國分稅制的實際情況是按照稅種和比例進行劃分，而各稅種稅源規(guī)模參差不齊，不同的稅種給地方政府帶來的效用也勢必不同，所以各稅種對地方財政努力的影響也不盡相同。由此，我們提出了假說2。

假說2：提高市縣政府的稅收分成比例總體上能刺激地方政府提高財政努力水平，但各稅種對財政努力的影響具有差異性。

根據(jù)式(1)～(7)，求e對預(yù)算外收入B 的偏導(dǎo)：

(13)

從式(13)可以看出，財政努力對預(yù)算外收入的一階偏導(dǎo)為負(fù)，說明預(yù)算外收入的大量存在抑制了地方政府籌集預(yù)算內(nèi)收入的積極性。地方政府的財政努力不僅受預(yù)算內(nèi)收支影響，同時也受到預(yù)算外收支的影響。在預(yù)算內(nèi)收支受到嚴(yán)格約束，地方政府總支出不斷膨脹的背景下，單純通過有限的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)無法彌補地方政府的收支缺口。預(yù)算外收入作為彌補地方財力短缺的最重要的工具之一，其自由的征管權(quán)利和高比例的留成率自然而然吸引了地方政府將有限的精力聚焦在預(yù)算外收入上，而忽視了地方預(yù)算內(nèi)收入的有效籌集，從而降低了財政努力程度。在預(yù)算外收入獲取更容易，支出自主權(quán)更大的情況下，即使完善轉(zhuǎn)移支付，地方政府的預(yù)算內(nèi)財政努力也不會得到大幅提升[27]。由此，我們提出了假說3。

假說3 ：預(yù)算外收入抑制了地方政府籌集預(yù)算內(nèi)收入的積極性。預(yù)算外收入占比越高，地方政府越有可能不努力征稅，藏富于民。

由于財政凈流入地區(qū)和財政凈流出地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置和經(jīng)濟總量具有顯著的差異性，導(dǎo)致地方政府面臨的財政狀況也千差萬別。財政凈流出地區(qū)財力雄厚，稅源充足，稅基規(guī)模龐大，提高1%稅收分成比例，其獲得的稅收留存額較大。轉(zhuǎn)移支付只占財政凈流出地區(qū)財政支出的很小一部分，因此其不會將更多的精力放在“轉(zhuǎn)移支付”上。對財政凈流入地區(qū)而言，其預(yù)算內(nèi)支出的很大一部分來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付。由于財政凈流入地區(qū)稅基規(guī)模較小，稅源單薄，即使加強征管強度也無法有效改善自身財力緊缺的現(xiàn)狀，向中央政府“索取” 更多的轉(zhuǎn)移支付成為其首要選擇，所以財政凈流入地區(qū)更多關(guān)注轉(zhuǎn)移支付?？偟膩碚f，財政凈流出地區(qū)更加關(guān)注稅收分成，而財政凈流入地區(qū)更加關(guān)注轉(zhuǎn)移支付。由此，我們提出了假說4。

假說4：財政凈流出地區(qū)少量的轉(zhuǎn)移支付能夠提高地方財政努力，財政凈流入地區(qū)轉(zhuǎn)移支付對財政努力具有負(fù)向影響；稅收分成對財政努力具有正向影響，但相比財政凈流出地區(qū)，凈流入地區(qū)影響更小。

三、計量模型與變量說明

(一)計量模型

為了驗證以上假說，本文在喬寶云等(2006)[15]、劉小勇(2012)[23]和胡祖銓(2013)[18]等人的研究基礎(chǔ)之上，建立如下計量模型：

effortit=α0+β1ebit+β2fdit+β3taxrit+β4ftpit+β5stpit+Xit+ξit

(1)

其中，effort是財政努力水平，α為個體效應(yīng)。eb為預(yù)算外收入變量，fd為本文的分權(quán)變量，taxr、ftp和stp分別為省級政府接受中央政府的稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付變量。X為一組控制變量，ξ是服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布的隨機誤差項，i和t分別表示第i個省份和第t年。

基于理性預(yù)期假設(shè)，地方政府的行為選擇會受到制度慣性的影響產(chǎn)生路徑依賴。因此， 本文在式(1)的基礎(chǔ)上加入了財政努力的滯后項，構(gòu)造了以下動態(tài)面板模型：

effortit=α0+β1efforti(t-1)+β2ebit+β3fdit+β4taxrit+β5ftpit+β6stpit+Xit+ξit

(2)

(二)變量與數(shù)據(jù)說明

1. 被解釋變量

財政努力是一個國家或地區(qū)籌集財政收入的效率，目前測度財政努力的方法大多采用Bahl(1971)[2]提出的“權(quán)柄法”。“權(quán)柄法”的核心思想是首先使用模型預(yù)測地方政府的預(yù)期財政收入，然后將實際財政收入占預(yù)期財政收入的比值作為財政努力的度量。預(yù)期財政收入通過式(3)的模型估計得出：

lnrev*=α0+β1lngdpmean+β2market+∑βk*Dumyear+ε

(3)

lnrev*是預(yù)期財政收入的對數(shù)，lngdpmean為人均實際GDP的對數(shù)[注]實際GDP是利用1998年為基期的cpi對各年各省份名義GDP平減得到。，market為市場化指數(shù)，Dumyear為1998～2015年份虛擬變量，ε為服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布的隨機誤差項。估計預(yù)期財政收入的方法為控制個體差異的固定效應(yīng)。

2. 核心解釋變量

(1) 財政分權(quán)指標(biāo)

在以往財政分權(quán)的指標(biāo)設(shè)定上，大部分學(xué)者采用收入分權(quán)、支出分權(quán)和財政自主度等表示，但這些變量仍然只是從省級層面上來構(gòu)造的分權(quán)變量，無法反映省以下財政分權(quán)的特征。本文借鑒呂冰洋等(2016)[29]做法，選取了代表性的四個稅種，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的分成比例分別作為財政分權(quán)指標(biāo)。市縣政府各稅種的分成比例測算方式為一個省份內(nèi)部各市縣級政府獲得的該項稅收收入總和比上該省份稅務(wù)部門組織的該項稅收之和?？紤]到單一稅種不能完全反映層級政府間的實際分權(quán)程度，在呂冰洋等(2016)[29]的基礎(chǔ)上，本文增加了市縣政府獲得的所有稅收收入與稅務(wù)部門在該省份組織的所有稅收收入的比值作為地方政府的稅收總分成比例。

(2)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)

借鑒李婉(2007)[1]、李永友(2017)[30]等做法，本文采用稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付分別占地方一般預(yù)算支出的比重作為轉(zhuǎn)移支付的三個變量，反映地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度。

(3)預(yù)算外收入指標(biāo)

分稅制改革的不完善使地方政府財政缺口增大，地方政府不得不將目光轉(zhuǎn)向具有更大財政自主權(quán)的預(yù)算外收入[27]。由于預(yù)算外收入規(guī)模和支出方向基本不受到中央政府的有效控制[31]，因此地方政府會將更多的精力放在預(yù)算外收入的獲取上。為了反映地方政府對預(yù)算外收入的努力程度，本文借鑒前人(陳抗等，2002[32]；方紅生和張軍，2014[33])的做法，將預(yù)算外收入指標(biāo)設(shè)定為地方預(yù)算外收入占地方預(yù)算內(nèi)外收入之和的比重。預(yù)算外收入占比越大，能夠為地方政府提供的自由財力也越多，地方政府努力籌集預(yù)算外收入的動機也越強[注]地方財政收入不僅包括一般預(yù)算收入和預(yù)算外收入，而且還有制度外收入(方紅生和張軍，2014)，由于制度外收入的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)不可獲得，故本文將預(yù)算外收入和一般預(yù)算收入作為地方財政收入。。預(yù)算外收入的大量存在，將導(dǎo)致地方政府降低預(yù)算內(nèi)的財政努力積極性。

表1 變量描述性統(tǒng)計

3.控制變量

X為一組控制變量，主要包含：(1)人口規(guī)模(pop)，人口規(guī)模和轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求總量正相關(guān)，即人口越多，地方政府越要努力征稅以滿足居民公共服務(wù)的需求。但人口規(guī)模在一定程度上也反映了稅基，稅基大的地區(qū)，地方政府能夠較容易籌措到財政收入。(2)國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，反映該省份的富裕程度，本文對GDP進行人均后取對數(shù)。(3)二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重(struc)，反映地方稅基水平差異。(4)市場化指數(shù)(market)，反映某地區(qū)的市場經(jīng)濟發(fā)育程度。該省份的市場化指數(shù)越大，說明該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)銷旺盛，能夠帶來更多的稅收收入[29]。變量的描述性統(tǒng)計見表1。

4.數(shù)據(jù)來源

一般財政預(yù)算收入和支出，預(yù)算外財政收入和支出來自1999～2016年《中國統(tǒng)計年鑒》，總量轉(zhuǎn)移支付來自1999～2016年《中國財政年鑒》，2009年之前稅收返還數(shù)據(jù)來自歷年《地方財政統(tǒng)計資料》，之后來自財政部網(wǎng)站公布的中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表。一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付根據(jù)《地方財政統(tǒng)計資料》中“財政體制管理資料”進行分類統(tǒng)計，并結(jié)合2004年、2008年及2009年準(zhǔn)確的專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)調(diào)整后得出。各省稅務(wù)部門組織的及縣市留存的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅以及總稅收收入分別來自歷年《中國稅務(wù)年鑒》與《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》。由于《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》在2008年以后統(tǒng)計口徑上發(fā)生了變化，同時在2000年之前缺乏企業(yè)所得稅數(shù)據(jù)統(tǒng)計，因此企業(yè)所得稅數(shù)據(jù)范圍為2001～2007年，其他稅種數(shù)據(jù)范圍為1998～2007年。各省份GDP和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來自1999～2016年《中國統(tǒng)計年鑒》，市場化指數(shù)來自于樊綱等編寫的《中國市場化指數(shù)》，人口數(shù)據(jù)來自1999～2016年《中國人口統(tǒng)計年鑒》。另外，由于西藏自治區(qū)的特殊性，本文剔除了西藏自治區(qū)的數(shù)據(jù)。

四、實證分析

(一)基本回歸結(jié)果

表2列出了基本回歸結(jié)果。其中列(1)～(5)的財政分權(quán)變量分別為營業(yè)稅分成比例、個人所得稅分成比例、增值稅分成比例、企業(yè)所得稅分成比例和稅收總分成比例。每個模型均進行了序列相關(guān)檢驗，確保模型的變量和殘差項滿足二階序列不相關(guān)的要求。同時使用sargan檢驗判斷模型中系統(tǒng)GMM工具變量是否有效。

表2 基本回歸結(jié)果(1998～2007年)

注：括號內(nèi)數(shù)字為t值，*、** 、*** 分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著。下同。

從表2結(jié)果可以看出，二階序列相關(guān)值ar2p均大于0.1，說明變量之間和隨機誤差項不存在序列相關(guān)性。從sargan檢驗的結(jié)果來看，sargan值均顯著大于0.1，說明工具變量選擇合理。財政努力滯后項均在1%的水平上顯著，且系數(shù)具有很強的穩(wěn)定性，說明地方政府當(dāng)期的財政努力水平的確會受到滯后期的影響。

從轉(zhuǎn)移支付的符號上來看，列(1)至(5)中，稅收返還，一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)均為負(fù)且顯著，但三者對財政努力的影響存在著顯著差異。稅收返還系數(shù)的最大值為-0.916，最小值為-1.509；一般轉(zhuǎn)移支付系數(shù)最大值為-0.231，最小值為-0.562；專項轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)最大值為-0.438，最小值為-0.647。從三者系數(shù)的變化范圍來看，三者系數(shù)均保持了一致性和穩(wěn)定性。說明不管是無指定用途的稅收返和一般轉(zhuǎn)移支付，還是規(guī)定了具體用途的專項轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果都對財政努力產(chǎn)生了負(fù)向影響。實證結(jié)果很好的驗證了假說1。

在財政分權(quán)變量上，稅收總分成比例對地方財政努力的影響顯著為正。稅收總分成比例每提高一個百分點，則能夠促進地方提高財政努力0.306個百分點，這符合一般認(rèn)識，同時印證了假說2。由于各稅種稅基的不同，市縣政府各稅種的收入也差異巨大，通過比較不同稅種分成比例的系數(shù)發(fā)現(xiàn)，稅收分成比例對財政努力的影響具有較大的差異性。營業(yè)稅分成比例對地方財政努力具有顯著的負(fù)效應(yīng)，可能的解釋是營業(yè)稅是地方稅種，主要有省、市、縣三級進行分成，縣級政府分得的營業(yè)稅越多，省級政府和市級政府分得的越少，則省級財政努力水平下降。增值稅對地方財政努力的影響為負(fù)且不顯著，我們分析后認(rèn)為，增值稅雖然占地方稅收收入的很大一部分，但增值稅的征收機構(gòu)是國稅局，而國稅局采用垂直管理，較少受到地方政府的干預(yù)，所以增值稅的分成比例對地方政府財政努力影響就有可能不明確。預(yù)算外收入比重除模型(4)中在5%水平上顯著外，其余均在1%的水平上顯著為負(fù)，且系數(shù)的變化范圍為-0.462到-0.278，說明預(yù)算外收入變量的系數(shù)具有高度穩(wěn)定性。預(yù)算外收入的比重越高，地方政府獲得預(yù)算外收入較為容易，則地方政府會將更多的時間投入到預(yù)算外收入的征集中，從而降低地方政府籌集預(yù)算內(nèi)財政收入的積極性，這說明預(yù)算外收入對預(yù)算內(nèi)收入形成了替代效應(yīng)。預(yù)算外收入比重每增加1%，則會降低0.341%的財政努力積極性。這印證了假說3。

(二)穩(wěn)健性檢驗

本文通過調(diào)整時間窗口和改變模型中的分權(quán)變量等分別對上述實證結(jié)果進行了穩(wěn)健性檢驗。結(jié)果顯示，無論是調(diào)整時間窗口，還是替代核心解釋變量，結(jié)果都表現(xiàn)出高度穩(wěn)健性。

1.調(diào)整時間窗口

2002年，中央實行了所得稅收入分享改革，進一步規(guī)范了中央和地方財政分配關(guān)系。為了考察所得稅收入分享改革是否對地方財政努力造成了內(nèi)生性影響，以2002年為時間分界點，本文進行穩(wěn)健性檢驗。從結(jié)果來看，財政努力滯后項的系數(shù)與表2基本保持一致。稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入的系數(shù)也保持了高度的一致性。除了人均GDP系數(shù)整體顯著性水平上升外，其它控制變量的結(jié)果也保持了高度一致。這說明表2報告的基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果并不依賴于特定的時間窗口[注]限于篇幅，文中未能報告調(diào)整時間窗口的計量結(jié)果，有興趣的讀者可向作者索要。。

2.替換模型中的稅收分成比例為傳統(tǒng)的分權(quán)變量

分權(quán)不僅包括收入分權(quán)，同時還包括支出分權(quán)。由于在分稅制過程中，并沒有對財政支出劃分進行實質(zhì)性的調(diào)整，而是對收入劃分進行了重大的改革，所以分稅制后地方政府普遍感到財力不足。在稅收的劃分上，市縣政府不僅僅要同中央分享本地的稅收收入，而且還要同地級市和省分享剩余的稅收收入。本文借鑒陳碩、高琳(2012)[34][注]陳碩、高琳(2012)詳細(xì)分析了各類分權(quán)指標(biāo)的優(yōu)缺點，并對現(xiàn)有文獻所使用的分權(quán)指標(biāo)進行了梳理。的做法，構(gòu)造了兩個傳統(tǒng)的分權(quán)指標(biāo)：收入分權(quán)和支出分權(quán)，同時也考察了在消除人口因素后兩類分權(quán)指標(biāo)對地方財政努力的影響。本文也借鑒王文劍(2010)[35]做法，構(gòu)建地方自有收入指標(biāo)[注]王文劍(2010)認(rèn)為，在財政收入方面，地方政府掌握著很大的權(quán)利，可以用地方政府掌握的收入權(quán)利大小來度量分權(quán)。。

表3 收入分權(quán)、支出分權(quán)和地方自主度(1998～2015年)

表3報告了使用收入分權(quán)、支出分權(quán)以及財政自主度指標(biāo)后模型的回歸結(jié)果。其中模型(1)、(3)的分權(quán)指標(biāo)沒有消除人口因素，模型(2)、(4)的分權(quán)指標(biāo)考慮了人口因素。模型(5)的分權(quán)變量是地方自有收入占地方總收入的比重，反映地方財政收入的自主程度。模型(6)的分權(quán)變量是地方人均自有收入和全國人均總收入的比重，反映的是人均財力相對于全國平均水平的差距。

從表3的結(jié)果上來看，三個分權(quán)指標(biāo)均顯著且為正，說明分權(quán)的確會對地方財政努力產(chǎn)生正向激勵效應(yīng)，在財政分權(quán)框架下，地方政府預(yù)算外收入的大量存在會降低地方政府的財政積極性。在所有模型中，財政努力的滯后項仍然顯著且全部為正，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果仍然為負(fù)。從核心解釋變量來看，進一步說明表2的結(jié)果具有很強的穩(wěn)健性。

(三)財政努力影響因素的門限效應(yīng)

為了檢驗轉(zhuǎn)移支付和稅收分成比例對財政努力的影響在財政凈流入和凈流出地區(qū)是否存在不同機制，本文構(gòu)建了以下面板門檻模型。

effort=α0+α1fb+α2s+α3TR(TRγ)+α4TR(TR>γ)+α5X+ε

(4)

effort=α0+α1eb+α2TR+α3s(sθ)+α4s(s>θ)+α5X+ε

(5)

1.轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力影響的門檻效應(yīng)

通過檢驗，稅收分成比例對財政努力存在著顯著的單門檻效應(yīng)，門檻值為0.480?；诠烙嫵龅拈T檻值，本文對面板門檻模型進行了參數(shù)估計。在模型(4)中，我們使用轉(zhuǎn)移支付占地方政府預(yù)算內(nèi)外收入的比重來衡量地方政府對轉(zhuǎn)移支付的真實依存度[注]在這里使用轉(zhuǎn)移支付占地方政府預(yù)算內(nèi)外收入的比重作為門檻變量，是因為預(yù)算外收入占據(jù)地方總收入較大比重，如果只是使用轉(zhuǎn)移支付占地方政府預(yù)算內(nèi)收入的比重來衡量轉(zhuǎn)移支付對財政努力的門限效用，很有可能導(dǎo)致結(jié)果的偏誤。。表4中(1)報告了門檻回歸的估計結(jié)果。當(dāng)門檻值小于0.229時，少量的轉(zhuǎn)移支付對財政努力具有促進作用，當(dāng)跨過門檻值后，轉(zhuǎn)移支付抑制了財政努力的提高。當(dāng)轉(zhuǎn)移支付變量跨過第二個門檻值1.729后，轉(zhuǎn)移支付對財政努力仍然具有負(fù)效應(yīng)，但系數(shù)變小了。將門檻值和對應(yīng)的省份聯(lián)系起來，發(fā)現(xiàn)小于0.229時，對應(yīng)的地區(qū)大部分都是財政凈流出地區(qū)，當(dāng)大于0.229時，對應(yīng)的地區(qū)大部分都是財政凈流入地區(qū)。并且甘肅、青海、寧夏、新疆四省份的轉(zhuǎn)移支付變量大于第二個門檻值1.729。分析后認(rèn)為，甘肅、青海、寧夏、新疆屬于欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平在全國處于末端，面臨著比其他省份更嚴(yán)重的財政壓力。巨大的財政壓力迫使地方政府不得不努力籌措相應(yīng)的財政收入改善財政狀況。

表4 門限回歸結(jié)果

注：*、** 、*** 分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著。

2.稅收分成比例對財政努力影響的門檻效應(yīng)

基于估計出的稅收分成比例的門檻值，表4中列(2)報告了模型的參數(shù)回歸結(jié)果。當(dāng)稅收分成比例小于門檻值時，對財政努力的影響為正，跨過門檻值后，對財政努力的影響結(jié)同樣為正，但系數(shù)卻變小了，兩者變化高達71%，差異顯著。

從回歸的結(jié)果來看，隨著稅收分成比例的提高，地方政府財政努力水平對稅收分成比例的彈性系數(shù)在變小。表明當(dāng)稅收分成比例較低時，更有利于地方政府提高財政努力水平。進一步分析門檻值前后對應(yīng)的各省份的財政凈流入凈流出狀況，發(fā)現(xiàn)當(dāng)稅收總分成比例小于0.48時，對應(yīng)的地區(qū)大部分是財政凈流出地區(qū)，而跨過門檻值后，對應(yīng)的大部分是財政凈流入地區(qū)。實證結(jié)果符合一般感性認(rèn)識，同時很好的印證了假說4。

五、結(jié)論與政策建議

本文在包含稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入統(tǒng)一框架下，考察了分稅制改革對地方財政努力的影響。研究發(fā)現(xiàn)：(1)轉(zhuǎn)移支付的大量存在降低了地方政府的財政努力水平，抑制了地方政府組織財政收入的積極性。稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付都抑制了地方政府的財政努力的積極性，而專項轉(zhuǎn)移支付同樣會抑制地方政府提高財政積極性。(2)稅收分成比例能夠?qū)Φ胤截斦Ξa(chǎn)生正向影響，并且不同稅種的稅收分成比例對財政努力的影響存在顯著差異性。(3)預(yù)算外收入占地方財政收入的比重和地方財政努力水平負(fù)相關(guān)，即預(yù)算外收入占比越高，地方政府越不努力征稅。(4)轉(zhuǎn)移支付和稅收分成比例對地方財政努力的影響在不同地區(qū)存在著不同的機制。轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響在財政凈流出地區(qū)為正，凈流出地區(qū)為負(fù)；與凈流出地區(qū)相比，凈流入地區(qū)稅收分成比例對財政努力影響的正效應(yīng)更小。

基于此，為了進一步推進我國財政體制的改革，提出以下建議：第一，目前我國中央與地方稅收分成實行的是按稅種按比例的分成模式，但這種模式?jīng)]有考慮到地區(qū)的差異性。應(yīng)該根據(jù)地方政府的努力水平，實行浮動稅收分成比例，同時應(yīng)該考慮地區(qū)差異因素，合理確定不同省份的稅收分成比例。第二，中央政府在對地方政府實行轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方的財力狀況和財政能力合理確定轉(zhuǎn)移支付，把轉(zhuǎn)移支付和地方的財政能力掛鉤，激勵地方政府提高財政能力，減少地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴。中央政府在對地方進行轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境，合理減少欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，注重培養(yǎng)欠發(fā)達地區(qū)的財政自給能力。第三，把地方政府的預(yù)算外收入，逐步納入到預(yù)算內(nèi)管理，緩解地方政府因為存在大量的預(yù)算外收入而放棄預(yù)算內(nèi)收入導(dǎo)致的財政收入流失。