王娟

摘要：基層事業(yè)單位是我國類型繁多、數(shù)目龐大的一個群體，在我國市場經(jīng)濟體制中占據(jù)著重要地位，在教育、科研、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領域都發(fā)揮著不可替代的巨大作用。本文從財政部門預算管理體制改革人手，結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范中預算業(yè)務控制相關規(guī)定，剖析基層事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀和存在的問題，并從基層事業(yè)單位預算編制、預算執(zhí)行及預算結(jié)果運用等方面，提出了相應完善對策和建議。

關鍵詞：基層事業(yè)單位；預算管理；管理制度

本世紀初，我國進行了重大的財政改革，搭建起以部門預算為軸心的新的預算管理基本制度體系，以期解決預算管理規(guī)范化和精細化問題。十八屆三中全會國家提出了加速推進新一輪財政改革、在2020年建立起現(xiàn)代財政制度的要求。近幾年我國財政預算管理體制不斷地加快改革步伐，新《預算法》的執(zhí)行、國庫集中收付制度改革、全口徑預算體系建立、預算公開的實施等，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代預算制度建設的豐碩成果。在此時代背景下，為了能更好的適應預算制度改革，對財政資金的分配和使用也提出了更高的要求?；鶎邮聵I(yè)單位是財政資金使用實施的基層部門，能否做到預算管理規(guī)范化、精細化，是上級事業(yè)單位最終能否真正實現(xiàn)預算管理規(guī)范化、精細化的重要前提和基本保障，也切實關系到財政資金是否充分使用、事業(yè)單位社會職能是否真正發(fā)揮。隨著我國事業(yè)單位體制改革不斷深入，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與全面進步，很多基層事業(yè)單位傳統(tǒng)的預算管理思維模式已經(jīng)與社會發(fā)展不相適應，預算管理在單位財務管理中愈發(fā)彰顯其舉足輕重的核心作用。如何加強部門預算管理、提高資金使用效益是當前基層事業(yè)單位財務管理所面臨的一大任務。

一、當前基層事業(yè)單位預算管理存在問題

（一）預算意識不強，預算內(nèi)部管理制度缺失或不健全

隨著財政預算資金管理在財務管理中的重要性不斷提高，對基層事業(yè)單位的預算意識要求也在同步提高，預算管理水平的高低直接決定了單位各項經(jīng)濟活動能否順利展開。因此對單位領導和所有參與預算管理及執(zhí)行的部門、人員要求都要樹立預算意識，做到以預算指導經(jīng)濟活動，用預算對單位的經(jīng)濟活動進行事前、事中控制。但是在現(xiàn)實中，還有很多基層事業(yè)單位仍然抱守著“預算純屬財務行為”的老舊觀念，無論是預算編制、還是預算執(zhí)行、最后直至決算都是財務部門的事情，認為和自己沒有多大關系。一些單位未能建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、至決算與評價等一套完整的預算內(nèi)部管理制度，沒有合理設置崗位并明確相關崗位的職責權(quán)限，確保預算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離，或是財務部門以外的其他業(yè)務部門不能有效發(fā)揮其參與預算管理的作用，對已制定的預算管理制度不能真正貫徹落實，從而使預算管理制度成為一紙空文。

（二）預算編制簡單粗放，科學性、規(guī)范性無法得到保障

財政預算管理改革至今，對預算數(shù)據(jù)的編報要求不斷地在向規(guī)范化和精細化靠攏，全口徑、零基預算等編制要求都是不斷提高預算數(shù)據(jù)完整性、科學性的原則和方法。但一些基層事業(yè)單位部門預算編制擺脫不掉以往的老辦法，不能從單位以后的工作目標人手，也不能建立單位各業(yè)務部門參與預算編制的溝通協(xié)調(diào)機制，仍然簡單依照以前年度經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)和以往的經(jīng)驗，編湊出一個單位認可的預算總額。以此編制出的預算，既沒有前瞻性，也不考慮完整性，精細度、科學性無從得到保障，尤其對一些重大項目預算，因受到預算編制時間的限制、甚至是單位臨時提議，倉促決定實施項目，而對至關重要的項目可行性事先論證和評審，單位根本沒有充分的保障時間去做，這種“先把錢要回來、至于以后怎么辦再說”的思想依然在一些基層單位存在。

（三）預算執(zhí)行剛性不強，隨意調(diào)整變動

1015年新頒布的《預算法》是經(jīng)濟領域國家加強宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的一項重要法律。其中明確指出“經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”、“各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出”、“各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行。嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務院財政部門的規(guī)定辦理”。但在實際工作中，一方面，基層事業(yè)單位內(nèi)部控制體制建設仍在起步和構(gòu)建中，對預算執(zhí)行的監(jiān)督和約束力不能完全到位；另一方面，一些基層單位預算管理觀念淡薄，忽視預算執(zhí)行的嚴肅性，不能完全按照批復的資金用途有效使用財政資金，根據(jù)單位實際情況隨意變更，將國庫支付系統(tǒng)當成普通的銀行賬戶使用，未能真正發(fā)揮預算管理規(guī)范支出、提高資金使用效率的作用。

（四）決算數(shù)據(jù)準確性有待提高，結(jié)果運用率差

在財政資金的流轉(zhuǎn)運作過程中，部門預算執(zhí)行情況最終體現(xiàn)在部門決算上。決算不僅僅是預算執(zhí)行情況的綜合反映，同時也是對預算科學性合理性的檢驗。一方面它直接反映出預、決算的差異，例如收入差異、支出差異、資產(chǎn)增減情況和負債變動狀況等；另一方面，決算也直接反映出差異的形成原因。各類差異及其成因的合理性，是部門預算分析利用的價值所在。但是在現(xiàn)實中，部分基層事業(yè)單位的部門決算編制還存在諸多的問題：一是由于部門預算與部門決算的銜接不到位，單位財務核算使用的會計制度又與部門預算、部門決算口徑不完全一致，造成單位在編制決算數(shù)據(jù)時帶有主觀色彩的填報，數(shù)據(jù)的嚴謹性和準確性無法得到保障；二是部分基層事業(yè)單位會計人員專業(yè)水平不高，會計基礎工作薄弱，賬務處理不規(guī)范，直接影響到?jīng)Q算數(shù)據(jù)的真實性和準確性；三是長期以來，在一些預算單位中還殘留著“重預算、輕決算”的觀念，認為決算就是編報表，財務人員只要把賬做好了，報表自然而然就出來了的思想。決算人員對相關政策和報表事項理解不透徹，簡單按照統(tǒng)一格式編報說明和分析報告。有些基層單位對決算分析結(jié)果的運用差強人意，財務管理知識欠缺的領導甚至會認為決算反映的是上一年已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟活動，已經(jīng)是過去式了。這些觀念造成既不能通過決算數(shù)據(jù)準確分析預算執(zhí)行情況及存在的問題，也不能從決算結(jié)果總結(jié)經(jīng)驗，汲取有利信息，促進預算更為科學合理的編制，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制，從而改進下一階段單位的財務管理和經(jīng)濟管理活動。

二、完善基層事業(yè)單位預算管理的對策

（一）強化認識，完善相關預算管理制度

預算是單位全年經(jīng)濟活動的濃縮與反映，與部門和個人息息相關。從執(zhí)行的角度而言，單位預算最終會落實到每一個部門和相關崗位人員身上。要不斷在單位內(nèi)部強調(diào)預算管理的重要性，一是要提高單位負責人的思想重視程度，充分認識到新時代下的預算早已突破以往“向上級和財政部門要錢”的陳舊作用。預算管理是嚴密、科學、自成一體的一個獨立體系，從編制、執(zhí)行，到?jīng)Q算、評價，都有其相應的規(guī)范和標準，單位負責人應用科學發(fā)展的眼光認識其實質(zhì)，帶頭做好預算管理的各項工作；二是要取得各業(yè)務部門和相關崗位職工的支持和配合。無論是預算編制、還是預算執(zhí)行，不應只是財務部門的事情，單位各個層面的參與配合，才是預算能否規(guī)范和落實的重要保障；三是建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、至決算與評價等一套完整的預算內(nèi)部管理制度，合理設置崗位并明確相關崗位的職責權(quán)限，用系統(tǒng)、完善的規(guī)章制度對預算管理給予有力的支持。

（二）規(guī)范有序，科學編制部門預算

預算編制是每個單位每年都在進行的一項工作，隨著近年來財政預算制度改革的不斷推進，預算編制愈來愈突顯出其在整個預算管理里面的重要地位。甚至可以說，預算編制的科學、合理與否，直接影響到單位全年工作目標和經(jīng)濟活動能否正常開展。每年財政部門的編制要求里都充分體現(xiàn)了改革的新變化，這對基層事業(yè)單位的預算編制水平也在不斷提高要求，首先預算編制人員要緊跟形勢變化，對新政策、新知識要充分學習和把握，并且各單位要盡量確保預算編制人員的穩(wěn)定性，不應經(jīng)常更換；其次，預算編制要遵循基本的原則，例如“全口徑編制原則”，“打破基數(shù)、據(jù)實編報原則”，“統(tǒng)籌安排、重點保障原則”，“夯實基礎、定員定額原則”等等，沒有了這些原則的約束，預算編制的標準和規(guī)范就無從談起；最后，遵循程序、科學合理的編制預算。對一些專項業(yè)務和專項資金項目要進行事前評審和論證，并及時將這些資料信息反饋到預算編制部門。一般來說，這些項目金額大、時效長，關系到民生、經(jīng)濟建設或是社會事業(yè)，不能在沒有進行可行性分析和論證的情況下倉促上線，以免造成財政資金的巨大浪費；其次，要在單位內(nèi)部做好溝通協(xié)調(diào)，避免財務部門“閉門造車”，獨自編制預算。要將各部門都納入預算編制的流程中來，以單位下一年度的任務目標為中心，用發(fā)展的眼光充分考慮全盤工作，把有限的資金進行整合，發(fā)揮其最大的效用，確保單位職能正常履行。

（三）嚴格執(zhí)行預算指標

目前基層事業(yè)單位預算執(zhí)行過程主要有兩種控制方法，一是通過國庫集中支付系統(tǒng)內(nèi)已經(jīng)內(nèi)設好的各種指標進行強制性約束，對各單位的預算執(zhí)行科目、用途、金額等進行控制，發(fā)揮預算對經(jīng)濟活動的管控作用。在此種方式下，財務人員要提高日常業(yè)務水平，對照預算批復，準確操作支出科目，避免誤操作造成國庫支付與實際業(yè)務不符的現(xiàn)象；另一種是推進單位內(nèi)部控制體系建設，加強預算業(yè)務管理控制，對批復的預算進行指標分解，通過單位自身管理來確保預算批復的準確執(zhí)行。自我控制的優(yōu)點是在預算編制過程中，各級責任部門都有所參與，在預算執(zhí)行過程中有利于發(fā)揮主觀能動性。預算指標的分解明確了各部門的目標和責任，使他們擁有了相應的資金支配權(quán)，把責、權(quán)、利緊密結(jié)合起來，會更有利于責任部門在執(zhí)行過程中對偏離預算的不利活動進行自我糾正，調(diào)動其自我控制的積極性。這里需要注意的是要嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律，不得隨意改動預算資金用途，擅自提高或擴大開支范圍和標準，確保國家法律法規(guī)的“高壓線”不被觸碰。

（四）提升綜合業(yè)務素質(zhì)，提高決算數(shù)據(jù)運用率

近年來，我國部門決算編審工作不斷改進和完善，已將預算單位的全部收支及資產(chǎn)負債情況全部納入部門決算編報范圍，并形成一套比較完善的部門決算報表體系和編審工作流程。因此，提升相關人員決算編報水平和部門決算數(shù)據(jù)分析能力，不斷提高決算數(shù)據(jù)的客觀性、完整性、準確性，是分析預測社會事業(yè)發(fā)展和編制部門預算的重要依據(jù)。要求通過對決算數(shù)據(jù)進行深入分析，能夠揭示單位年度預算執(zhí)行情況及財務管理和會計核算方面的問題，借助部門決算這把“利刃”，從而加強和改進財務管理，形成“預算→決算→預算規(guī)范”的預算管理鏈，建立部門決算與部門預算相互反映、互為依據(jù)、相互促進的有效機制。

三、結(jié)語

如何充分發(fā)揮現(xiàn)代預算管理的效能與作用，是新形勢下基層事業(yè)單位財務管理的新課題和新目標。近年來，按照建立中國特色公共財政體系的要求，我國的預算執(zhí)行管理發(fā)生了根本性的變化，逐步構(gòu)建起中國特色現(xiàn)代財政國庫管理體系，涵蓋了國庫集中收付、公務卡制度、政府采購管理、預算執(zhí)行情況報告以及財政國庫動態(tài)監(jiān)控等諸多方面。基層事業(yè)單位必須以迎頭趕上的勢頭適應這一系列改革，用堅定有力的手腕改進預算管理，不斷提升基層事業(yè)單位的社會服務能力。

參考文獻：

[1]程敏，關于加強事業(yè)單位全面預算管理的思考[J]，中國集體經(jīng)濟，2015（36）：42-43.