葉丹丹

摘 要：城市社區(qū)是我國城市最重要的社會組織形式，在和諧社會的評定至關重要。在經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅期與深水期，城市社會管理的復雜性不斷加大，結合我國社區(qū)管理體制，借鑒國外社區(qū)管理服務的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)我國城市社區(qū)制度建設的新突破，是人民群眾的迫切需求，也是社區(qū)治理工作的重點和難點。參考影響社會管理體制的諸多因素，研究城市社會服務管理模式的發(fā)展變化，將會為我國城市化社區(qū)改革中心傾斜提供有力依據(jù)。

關鍵詞：城市社區(qū)；管理模式；綜合治理；借鑒完善

1 城市社區(qū)管理服務概述

城市社區(qū)管理是社會學與管理學關注研究的重點領域，并且在社會生活中發(fā)揮的作用至關重要?！皩W有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”都離不開社區(qū)服務管理這個關鍵一環(huán)。社區(qū)服務在我國卻是個舶來品，在我國古代詞語中并沒有明確概念，就一般意義而言，它是一種基于情感和意志的社會共同體。在主體層面，城市社區(qū)管理服務具有多元化，街道辦事處、各級政府派出機構以及物業(yè)公司等社會公共主體不可或缺，相對于農(nóng)村的村落管理與村民委員會自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾自治組織制度而言，城市社區(qū)則是以一定地域為基礎，以居民的心理認同感為紐帶，為了滿足不同層次需求的集合體。德國著名社會學家斐迪南滕尼斯因最早從社會學角度論證社區(qū)管理而在學界首屈一指，能否提升社區(qū)服務管理水平是我們衡量居民幸福指數(shù)上升與否的關鍵指標。

與英美國家的“去城市化”趨勢截然相反，從二十世紀七十年代以來轟轟烈烈的城市化運動在我國席卷開來。城市是人類文明的標志，是人們經(jīng)濟、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、科技水平的重要標志，也是衡量國家和地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要標志。城市作為物質(zhì)文明和精神文明建設的主要載體，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的巨大推動力。而與之相伴隨，社區(qū)管理服務至關重要?！俺鞘胁　钡葐栴}層出不窮。低端人口問題，下崗職工再就業(yè)問題，外來人口清退問題，弱勢群體社會保障問題等無時無刻不拉動著我們敏感的神經(jīng)。城市社區(qū)服務沖突以及公共管理質(zhì)量問題一度引起學界的密切關注?！芭f樓改造工程”“企業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型”“城中村”社區(qū)，“村改居”社區(qū)的發(fā)展與“利益多元論”“權利覺醒論”“管理滯后論”“社會轉(zhuǎn)型論”等對應學說激烈博弈，衡量社區(qū)管理服務的標準不一，給創(chuàng)新城市社區(qū)管理服務增加了難度。拓展居民自治空間，建立街道級社區(qū)，壓縮政府層級，精簡政府機構，優(yōu)化人員組成，整合社會資源，是現(xiàn)代化社區(qū)改革的新方向，社會利益格局多樣化，市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，而對社區(qū)管理機構功能定性不一，缺乏對混居模式的有效治理，是社區(qū)服務治理的頑疾所在。在筆者看來，第一，城市社區(qū)中居民的參與意識淡薄，參與社區(qū)管理的主動性較弱，“事不關己高高掛起”的傳統(tǒng)意識阻撓居民對社區(qū)管理獻言獻計，“社區(qū)是我家，美麗靠大家”的呼吁往往得不到居民的響應，集體認同感、社區(qū)認同感尚未形成。第二，社區(qū)組織往往有名無實，居民委員會作為城市自治組織缺乏政府強制力的有效保障，其在調(diào)解居民糾紛等方面最終得不到有效實施，在城市社區(qū)管理服務中發(fā)揮的作用往往微乎其微。第三，政府對城市社區(qū)服務管理模式僵化，缺乏大刀闊斧的改革創(chuàng)新和緊跟時代潮流的行政化新思維與新模式，導致在城市社區(qū)管理服務中無法面面俱到地涉及環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)執(zhí)業(yè)、鄰里糾紛、教育深造等多方面問題。提高城市社區(qū)管理服務水平是我國實現(xiàn)“兩個一百年”目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的必經(jīng)之路。

城市社區(qū)服務建設是居民生活質(zhì)量的指向標。社區(qū)綠地面積的優(yōu)化度，公共娛樂設施的健全度，社會治安的穩(wěn)定度等綜合影響居民生活水平。而城市居民自治組織對社會公共事務的管理，有利于發(fā)揮居民的積極性與主動性，有利于居民民主意識的增強，在社會主義民主建設中發(fā)揮主人翁的作用，削減社區(qū)管理的不穩(wěn)定因素，推進城市治理的穩(wěn)定性與安全性。以社區(qū)管理的精神文明建設有助于社會主義核心價值觀的貫徹實施，“最美家庭”“最美個人”等的評選潛移默化的形成睦鄰友好、樂于助人的良好風尚。總而言之，城市社區(qū)服務管理的研究具有現(xiàn)實可研討性和可實施性。

2 國外城市社區(qū)管理服務特色

一個城市社區(qū)一旦產(chǎn)生，就會產(chǎn)生一定的功能。社區(qū)理論的發(fā)展各具特色。在國外占主導地位的的社區(qū)研究理論目前有兩種。其一是社區(qū)人文區(qū)位理論，強調(diào)城市社區(qū)的雙重地位，是地理單位的同時又是個經(jīng)濟單位，不管是上層建筑別墅區(qū)抑或是貧民窟，都呈現(xiàn)出不同的人文動態(tài)，其二是社區(qū)權力理論。精英控制理論和多元權力理論的支撐讓其研究方法更加具有可探討性。城市社區(qū)管理權力掌握在少數(shù)精英手中，而大多數(shù)居民往往不愿參與社區(qū)管理服務中，被動的參與到社會生活中。能否增進心理認同和情感歸屬，是評判社區(qū)服務水平高低的標準之一。多彩多樣的社區(qū)服務管理工作，形象生動的社區(qū)教育活動，使城市社區(qū)在維護社會秩序，解決社會問題，緩解社會矛盾，化解社會沖突，保障社會穩(wěn)定方面的地位不可替代。

非營利組織在美國城市社區(qū)管理服務體系中扮演著重要的角色，城市社區(qū)規(guī)劃日益趨向嚴格、合理、統(tǒng)一。追溯美國城市社區(qū)管理的歷史軌跡不難發(fā)現(xiàn)，從二十世紀三十年代的羅斯福新政，社區(qū)公共管理服務得到不斷完善發(fā)展。“政府管的少就是管得好”的悖論一度讓美國經(jīng)濟陷入泥潭，融入“凱恩斯主義”的國家壟斷主義學說一改政府“守夜人”的角色，經(jīng)歷了二十年代末三十年代初經(jīng)濟危機的美國，更加意識到社會公共團體在城市社區(qū)管理中的作用，非營利組織在此期間應運產(chǎn)生并不斷發(fā)展壯大，在美國聯(lián)邦各城市中對就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、福利救濟等方面發(fā)揮著重大的促進作用。

“成本—效益”戰(zhàn)略理論使實用主義在英國城市社區(qū)服務中占有核心地位。除了由非營利組織在城市社區(qū)服務中占有重要比重外，宏觀調(diào)控的發(fā)展使英國走向“政策發(fā)展社區(qū)”的道路，在強化社區(qū)管理的同時，吸收社會公共力量邁入社區(qū)發(fā)展的道路。作為老牌資本主義強國，英國在“日不落”的光環(huán)下已實現(xiàn)從“搖籃到墳墓”的社會福利保障，在論證“委托—代理”“供給—需求”“成本—效益”的效應最大化中，重塑城市社區(qū)服務制度與創(chuàng)新社區(qū)管理體制層面，英國在文化娛樂服務、醫(yī)療護理服務等方面的服務水平遙遙領先。

3 我國城市社區(qū)服務管理規(guī)制

在我國，城市社區(qū)服務管理模式不一，它是集政治學、社會學、管理學、管理學、法學、經(jīng)濟學等多學科于一體的多領域問題。上海模式以行政側重性模式聞名，“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡”的“街區(qū)聯(lián)動”管理體制，領導性系統(tǒng)、執(zhí)行性系統(tǒng)與支持型系統(tǒng)的發(fā)展相輔相成，以城市社區(qū)管理委員會和街道辦事處為核心的管理體制在上海城市社區(qū)管理中實現(xiàn)“條塊管轄”的完整化與多元化。企業(yè)事業(yè)單位與居民的多元參與結構讓城市社區(qū)管理模式更加具有靈活性和可變性。而與之相對的武漢市漢江區(qū)的“漢江模式”中政府扮演的角色中松弛有度，保障社區(qū)居民自治權的同時，厘清居民委員會、街道、政府三者之間的關系，建立強有力的懲戒制度與獎評機制，杜絕社區(qū)管理攤派不合理的工作，不與上下級行政工作業(yè)績掛鉤的公共管理服務具有很大的主觀能動性和社會適用性，“責任到人，監(jiān)督到人”的社會管理服務讓其在中國城市社區(qū)服務模式中的地位不可替代。

從新中國建立初期的人民公社服務到新時期的城市居民自治，到現(xiàn)在PPP模式，即政府購買公共服務，將社區(qū)經(jīng)營自主權交給社會，我國城市社區(qū)管理實現(xiàn)了從混亂到秩序的蛻變，但是與西方發(fā)達資本主義國家相比還有很大的差距，在筆者看來，城市社區(qū)管理服務水平的改進必須久久為功，吸收國外先進經(jīng)驗，將社區(qū)養(yǎng)老管理，例如“夕陽紅”工程，幫扶活動，調(diào)解糾紛，醫(yī)療衛(wèi)生，就業(yè)執(zhí)業(yè)，教育服務真正與實際結合起來，以社區(qū)文化為紐帶，激發(fā)文化創(chuàng)造力，改變傳統(tǒng)形式，以經(jīng)濟學理論支撐社區(qū)服務水平的提升。

第一，破除因循守舊的傳統(tǒng)觀念，引進國外的先進管理經(jīng)驗。隨著經(jīng)濟全球化的滲透深入，脫離時代步伐的社區(qū)管理模式已經(jīng)與現(xiàn)實脫節(jié)。國際交流的日益頻繁，境內(nèi)外人口流動量的不斷加大，給城市社區(qū)管理服務提出了新的挑戰(zhàn)。在城市社區(qū)服務中如何處理好不同國家、不同文化國民的不同需求，保障各個社會參與主體的切身利益至關重要。借鑒“成本—效益”模式，滿足不同層次主體的文化需求，給我國城市化發(fā)展助力。

第二，城市社區(qū)管理服務逐漸趨于市場化、自治化?！罢艿蒙俨攀枪艿煤谩鄙鐣髁x民主政治的發(fā)展趨向居民自治。政府應牢牢把握宏觀調(diào)控的力度與強度，將政策導向與資金支持緊緊握在自己手中，但是“放管結合”更應該體現(xiàn)在居民自治方面，在關于城市居民自治管理事項，涉及居民權益方面等方面，充分發(fā)揮居民參政議政的積極性，將公民權利義務意識融入到日常社區(qū)管理服務中，在社區(qū)管理中實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，將市場機制引入城市社區(qū)管理文化中，有利于實現(xiàn)社區(qū)居民福利最大化。在實現(xiàn)社區(qū)公共服務的同時，營造良好的社區(qū)文化，構建優(yōu)良的社區(qū)文明，實現(xiàn)社會主義文化的大發(fā)展大繁榮。

第三，協(xié)調(diào)發(fā)展、通力合作探尋城市社區(qū)服務網(wǎng)絡化、法制化的新路子。法治是治國之重器，良法是善治之前提。在大力提倡依法治國的今天，按規(guī)則辦事，協(xié)調(diào)社區(qū)管理合作，化解社區(qū)糾紛必不可少，在社區(qū)服務中貫徹法治精神，普及法制教育，宣傳法律常識，有利于提升居民基本素養(yǎng)，打造文明社區(qū)、文明城市，更有利于精神強國。在網(wǎng)絡日益發(fā)達的今天，利用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)城市社區(qū)服務的系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的必經(jīng)之路，增加互聯(lián)網(wǎng)服務站點，提供互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)質(zhì)便民活動項目，有利于居民日常生活與消費服務水平的不斷便捷。

4 結語

城市社區(qū)服務概念的提出在我國經(jīng)歷了一個起步晚，發(fā)展慢的階段，二十世紀八十年代以后才得到官方確認，這與我國城市化發(fā)展進程息息相關。將社區(qū)服務監(jiān)督考核量化指標融入到現(xiàn)階段城市發(fā)展服務項目中的呼吁，讓社會大眾對城市社區(qū)管理服務有了新的認識。將高校教育與社區(qū)服務相結合，開展法律援助中心下社區(qū)活動，整合社區(qū)創(chuàng)造力，讓我國城市社區(qū)服務從混亂中不斷走向秩序，在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)形成不同的管理模式，在系統(tǒng)整合、聯(lián)動整合、拓展整合、延伸整合和再生整合的不斷博弈中，社區(qū)管理服務不斷吸收國外的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)最大限度的國際交流與創(chuàng)新，在創(chuàng)新社區(qū)機構，改革社區(qū)管理體制，整頓社區(qū)選舉制度，調(diào)整社區(qū)服務體系，引進社區(qū)服務站評估，精簡社區(qū)管理人員，引進先進知識分子，提高社區(qū)管理效率方面的發(fā)展，關系到公民民主意識的覺醒與社會資源的優(yōu)化配置，乃至整個社會的民主政治進程，層出不窮的“義工協(xié)會”“市民大課堂”“社區(qū)網(wǎng)絡圖書館”“PPP模式”有利于為我國打造新城市的規(guī)劃提供可實用性建議，應對我國城市社區(qū)管理體制的發(fā)展難題，這需要社會公眾的協(xié)同努力！

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