□（成都住房公積金管理中心 四川成都610015）

經(jīng)濟新常態(tài)背景下，為響應國家政策、加速房地產(chǎn)去庫存，各地住房公積金管理中心（以下簡稱管理中心）充分發(fā)揮住房公積金政策性住房金融的作用，支持居民自住和改善性住房需求，住房公積金近一步呈現(xiàn)出繳存額穩(wěn)步上升、提取額持續(xù)增長、個貸額和個貸率顯著提升的勢頭。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2017年11月底，全國住房公積金繳存總額12.3萬億元，提取總額7.2萬億元，繳存余額5.1萬億元；累計發(fā)放住房公積金個人住房貸款7.48萬億元，個人住房貸款余額4.5萬億元，個貸率87.6%。隨著住房公積金繳存、提取及貸款規(guī)模的不斷擴大，管理中心內(nèi)部控制和風險管理的重要性日益凸顯。面對當前經(jīng)濟下行壓力和風險防控壓力疊加的嚴峻形勢，管理中心更應重視內(nèi)部控制體系建設，進一步提升風險管理水平，確保資金安全和有效使用，維護繳存人員的合法權益。

一、住房公積金內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

目前，住房公積金管理中心開展內(nèi)部控制和風險管理建設還處于起步階段，由于管理中心的特殊性，對于推進內(nèi)部控制建設還存在一定的問題和困難。

（一）內(nèi)部控制建設缺乏規(guī)范和依據(jù)

財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年起實施，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設提供了依據(jù)。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設普遍比較滯后。企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系是由《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引構成的，包括18項《應用指引》以及《評價指引》和《審計指引》。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范缺乏相關配套指引，亟待進一步建立健全，增強指導性和操作性。

此外，住房公積金管理中心存在一定的特殊性，具有政策性住房金融的特征，如何開展內(nèi)部控制建設缺乏特有的規(guī)范和依據(jù)。目前各地管理中心有部分參照2011年住建部、財政部等七部委共同發(fā)布的《關于加強住房公積金廉政風險防控工作的通知》及《住房公積金廉政風險防控指引》來實施內(nèi)部控制建設?！蹲》抗e金廉政風險防控指引》對于十二類住房公積金廉政風險類型、風險點、防控措施進行了規(guī)定，針對的是廉政風險防控。而住房公積金業(yè)務風險與廉政風險的概念和內(nèi)涵有所區(qū)別，以此作為制度規(guī)范存在一定的局限性。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境不佳

從各地管理中心的現(xiàn)狀來看，由于對內(nèi)部控制的重視程度不夠，尚未建立起分工合理、職責明確、報告關系清晰的內(nèi)部控制治理和組織架構。大多數(shù)管理中心未單獨成立內(nèi)部控制管理職能部門，往往由內(nèi)部審計部門兼任內(nèi)部控制管理職能，不符合內(nèi)部控制建設與監(jiān)督相分離的原則。管理中心內(nèi)部控制文化建設滯后，風險防范意識薄弱，全員參與內(nèi)部控制建設的理念尚未樹立起來。內(nèi)部控制建設的執(zhí)行力較弱，業(yè)務部門和其他職能部門對內(nèi)部控制建設持被動態(tài)度，內(nèi)部跨部門的溝通協(xié)調(diào)和合作聯(lián)動存在障礙。人力資源的引進開發(fā)、使用培養(yǎng)和考核評價等管理制度不健全，缺乏科學、有效的激勵約束機制。

（三）內(nèi)部控制機制不健全

管理中心議事決策機制尚需完善，對權力運行的制約和監(jiān)督力度還不夠。管理中心內(nèi)部控制制度不完備：行政管理方面，預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、合同等管理制度涵蓋的內(nèi)容和環(huán)節(jié)還不全面，風險防控的措施還不完善。住房公積金管理方面，繳存、提取、貸款等管理制度不同程度地存在不夠全面、明確、細化，未及時更新，與實際操作脫節(jié)等問題。制度執(zhí)行也存在不到位的地方，業(yè)務流程不夠優(yōu)化，執(zhí)行標準不統(tǒng)一。崗位管理機制不健全，內(nèi)部控制關鍵崗位尚不明確，定期輪崗未落實。內(nèi)部控制管理的信息化程度不高，信息系統(tǒng)尚未覆蓋全部業(yè)務控制及流程。

（四）內(nèi)部控制評價和監(jiān)督不到位

管理中心內(nèi)部控制自我評價和監(jiān)督檢查機制尚不健全。尚未建立對內(nèi)部控制建立與實施情況的自我評價機制，內(nèi)部控制監(jiān)督檢查欠缺有效的方法、檢查范圍和頻率不確定。雖然各管理中心的內(nèi)部審計部門會不定期地開展針對部分業(yè)務的內(nèi)部控制有效性審計，但尚未實現(xiàn)全覆蓋，具有一定的局限性，對內(nèi)部控制缺陷的揭示比較滯后，不能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出改進建議。

二、加強住房公積金內(nèi)部控制體系建設的對策、方法和路徑

將住房公積金業(yè)務與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設相結(jié)合，科學搭建內(nèi)部控制框架，培育內(nèi)部控制理念，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，完善內(nèi)部控制機制和制度建設，健全自我評價和內(nèi)部監(jiān)督檢查。

（一）明確內(nèi)部控制建設目標

管理中心內(nèi)部控制體系的建設，既要體現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求，又要全面覆蓋住房公積金業(yè)務管理。一是按照財政部、住建部等上級政府部門和監(jiān)管機構的要求，遵照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》開展建設工作，達到規(guī)范要求的“保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”的建設目標。二是滿足管理中心自身發(fā)展需要，達到完善內(nèi)部治理、提升管理水平、防范和控制風險、保障住房公積金安全、規(guī)范、高效運作的建設目標?？紤]到住房公積金政策性住房金融的屬性，可適當參考借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引、《中央企業(yè)全面風險管理指引》和《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》等開展內(nèi)部控制建設工作。

（二）搭建內(nèi)部控制建設的組織架構

內(nèi)部控制體系建設是一項長期性的系統(tǒng)工程，應建立長效的組織機制，構建科學合理、相互制衡的內(nèi)部控制建設組織架構，強化組織領導，明確各部門的職責權限，實現(xiàn)內(nèi)部控制建設決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，確保工作的有效開展。

按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求，成立內(nèi)部控制建設領導小組，由管理中心主要負責人擔任組長，作為內(nèi)部控制建設的決策機構，負責指導內(nèi)部控制體系建設。由于住房公積金大額公共資金的屬性，其安全規(guī)范管理關系民生，因此管理中心應單獨設置專門機構，即內(nèi)部控制建設職能部門，作為內(nèi)部控制領導小組的辦事機構和內(nèi)部控制建設日常管理部門，負責牽頭推進和組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制建設的實施。管理中心各業(yè)務和職能部門是本部門業(yè)務條線內(nèi)部控制和風險管理的第一責任人，須積極配合內(nèi)部控制體系建設工作，指派專人作為部門協(xié)調(diào)人，具體負責內(nèi)部控制建設工作的執(zhí)行和落實。內(nèi)部審計部門作為內(nèi)部控制建設的監(jiān)督機構，負責對體系運行情況進行監(jiān)督檢查，對內(nèi)部控制和風險管理的適當性和有效性進行評價，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，促進持續(xù)改進。通過上述內(nèi)部控制組織架構構建起管理中心風險管理的三道防線，即各管理部門（業(yè)務辦理窗口）和業(yè)務及職能部門為第一道防線，內(nèi)部控制建設部門為第二道防線，內(nèi)部審計部門為第三道防線。

（三）實施內(nèi)部控制體系建設

1.項目啟動。對各地管理中心、商業(yè)銀行內(nèi)部控制和風險管理建設情況開展調(diào)研，對標先進，借鑒成功經(jīng)驗和做法。制定管理中心內(nèi)部控制建設工作方案和實施計劃，建立內(nèi)部控制工作的議事決策、匯報溝通、專題問題解決及考核機制，分解落實各部門內(nèi)部控制建設的工作職責和各階段的工作任務。全體動員、全員參與，通過召開啟動會、培訓會，完成內(nèi)部控制基礎知識的宣貫，提高全體員工的思想認識。

2.內(nèi)部控制分層分類。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，將內(nèi)部控制劃分為單位層面和業(yè)務層面，單位層面包括組織架構、議事決策、權力制衡（分事行權、分級授權、分崗設權）、關鍵崗位管理和不相容職務分離等內(nèi)容。業(yè)務層面對管理中心而言包含兩個序列，一是行政事業(yè)單位預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設項目、合同管理六大業(yè)務，二是住房公積金業(yè)務繳存、提取、貸款、會計核算、資金管理、財務管理、信息系統(tǒng)等核心業(yè)務，并逐步擴展到客戶服務、信訪投訴等業(yè)務。

3.風險識別和評估。風險識別是按業(yè)務版塊在全面梳理業(yè)務流程、繪制業(yè)務流程圖的基礎上，通過問卷調(diào)查、集體討論、政策分析、工作訪談、行業(yè)比較等方式，對各項業(yè)務流程和操作環(huán)節(jié)進行分析，識別查找影響內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的風險，系統(tǒng)分析存在的風險事項和風險點，構建管理中心風險數(shù)據(jù)庫。在風險辨識和分析的過程中，要注意總結(jié)和反映歷年來已發(fā)生的、突出的風險事件和內(nèi)外部審計以及紀檢、巡視、財政檢查等發(fā)現(xiàn)的問題。風險評估是從風險發(fā)生的可能性和影響程度，包括資金安全、經(jīng)濟損失、聲譽損害等，采用定性與定量相結(jié)合的方法，測評風險事件可能帶來的危害或損失，評定風險等級。通過風險等級的劃分，對風險進行分析和排序，以重要業(yè)務、關鍵環(huán)節(jié)和高風險領域作為關注重點，確定對各項風險管理控制的優(yōu)先順序。

4.風險應對和控制活動。風險應對是根據(jù)風險評估結(jié)果，結(jié)合風險承受度，合理確定風險降低、規(guī)避、轉(zhuǎn)移、控制等風險應對策略，實現(xiàn)對風險的有效控制?？刂苹顒邮窃陲L險評估的基礎上，對重大或高風險業(yè)務，制定涵蓋各個環(huán)節(jié)的全流程控制措施；對一般或中等風險業(yè)務，找準其中的關鍵環(huán)節(jié)，制定相應的控制措施。綜合運用系統(tǒng)控制與人工控制、預防性控制與發(fā)現(xiàn)性控制，將風險控制在可承受度之內(nèi)。具體而言，依據(jù)政策法規(guī)、制度規(guī)程、內(nèi)部控制規(guī)范等，將識別出的風險事項和風險點與現(xiàn)有業(yè)務流程中的內(nèi)部控制措施相匹配，查找內(nèi)部控制缺陷，對尚未有效控制的風險制定相應的控制措施。一是按照簡潔高效的原則，優(yōu)化或再造業(yè)務流程。二是建立健全規(guī)章制度、操作規(guī)程及實施細則等。三是強化內(nèi)部授權審批控制，進一步明確業(yè)務辦理的權限責任和審批程序，嚴格控制特別授權。四是調(diào)整機構及崗位權責，確保不相容職務分離和關鍵崗位權力制衡，落實定期輪崗。五是升級改造信息管理系統(tǒng)，信息系統(tǒng)必須覆蓋主要業(yè)務控制及流程、嵌入關鍵控制點，實現(xiàn)與相關部門聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享，提高信息核查驗證的準確性。六是加強運營分析控制，通過業(yè)務、資金等統(tǒng)計數(shù)據(jù)和財務報表，定期開展運營情況分析，及時掌握趨勢動向。七是建立風險預警機制，設計量化風險評估模型，通過關鍵風險指標對重大風險進行持續(xù)監(jiān)測，對突發(fā)事件制定應急預案及時響應處置。八是建立健全內(nèi)部控制報告、信息內(nèi)部公開、考核評價和責任追究制度。

住房公積金提取和個人貸款業(yè)務風險評估和控制活動

5.風險評估和控制活動案例。下面以住房公積金提取和個人貸款業(yè)務為例，簡要說明風險識別、評估、應對和控制活動，見上表。

（四）內(nèi)部控制評價和監(jiān)督

內(nèi)部控制體系建成投入運行以后，要定期通過自我評價和審計來對內(nèi)部控制體系運行情況進行監(jiān)督。管理中心應當根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，制定內(nèi)部控制評價和監(jiān)督制度，對內(nèi)部控制和風險管理的適當性、有效性進行檢驗。明確內(nèi)部控制建設部門、內(nèi)部審計部門和相關部門的職責，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求，制定重大、重要和一般缺陷認定標準，根據(jù)業(yè)務發(fā)展狀況、實際風險水平等確定監(jiān)督檢查的方式、范圍和頻率。通過監(jiān)督揭示內(nèi)部控制缺陷，分析缺陷的性質(zhì)和產(chǎn)生的原因，判斷屬于設計缺陷還是運行缺陷，有針對性地提出整改意見和建議，及時向內(nèi)部控制領導小組報告，并跟蹤督促整改。對認定的重大缺陷，要落實績效考核和責任追究。

內(nèi)部控制建設是一個閉環(huán)管理體系，要隨著政策和內(nèi)外部環(huán)境的變化，不斷推進、維護和更新，通過設計、實施、運行、監(jiān)督、整改的循環(huán)，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系持續(xù)改進提升。