唐俊

南京作為一座歷史文化名城，近百年來一直“困守”在明城墻內。隨著我國改革開放的深入，南京的經(jīng)濟和城市建設得到了迅猛發(fā)展，但主城區(qū)人口擁擠、基礎設施能力不足等“城市通病”越來越成為制約南京加速發(fā)展的“瓶頸”。2002年2月，南京市委、市政府正式啟動河西新城建設，經(jīng)過十多年的發(fā)展，河西新城已具有城市新中心的雛形和框架。目前，河西新城已經(jīng)成為南京發(fā)展?jié)摿薮?、人居環(huán)境優(yōu)美、功能品質一流的城市中心區(qū)。

在新城開發(fā)建設過程中，市政基礎設施建設越來越成為城市建設的著力點，而市政基礎設施建設項目檔案則是新城建設的生命線，在新城建設、管理、維護、改建、擴建等工作中起著十分重要的作用。近年來，市政基礎設施建設項目涵蓋的工程類型日益增多，由原先的地面道路工程、排水系統(tǒng)工程、公園綠地、橋梁工程，發(fā)展到現(xiàn)在的隧道工程、高架橋工程等多元化的基礎設施建設工程。如何及時、準確和系統(tǒng)地做好市政基礎設施建設項目文件材料的整理歸檔工作，特別是項目前期文件的收集、整理與歸檔工作，是工程建設與管理中不容忽視的問題。筆者結合自己多年的工作實踐，探索以文件形成規(guī)律為線索，采用分段模式做好前期文件收集工作，保證項目前期檔案完整、準確、系統(tǒng)。

一、市政基礎設施建設前期文件辦理的主要流程

市政基礎設施建設前期文件也叫工程準備階段文件，是指工程開工以前在立項、審批、招投標、勘察、設計以及工程準備過程中形成的文件材料。建設項目前期檔案是工程項目檔案的重要組成部分，是工程建設的憑證性和基礎性文件材料，是一個主體單位永久保存的法律性原始憑證。但由于建設項目前期形成文件的單位多、政策性強、時間跨度長，給文件收集、歸檔工作造成了很大的難度。以河西新城市政基礎設施建設前期文件辦理為例，一個項目至少要經(jīng)過發(fā)改委、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建委等部門的審批（見圖1），同時還要征求園林、水務、廣電、交通、供電、電信、路燈、燃氣、地鐵等部門的意見，工作繁瑣，協(xié)調量大，如不注重日常工作中的收集保管很容易造成文件材料散失，出現(xiàn)歸檔文件不完整情況。

二、市政基礎設施建設前期文件形成的特征

新城建設都是以基礎設施的先行規(guī)劃與實施為前提，市政基礎設施建設是城市賴以生存和發(fā)展的基礎。河西新城從2002年開始，借助十運會、青奧會的契機不斷擴大投資規(guī)模、基礎設施建設項目持續(xù)增長，2005年河西中部建設完成36條道路、10條河道整治和3個雨水泵站，2014年河西南部建成49條道路、12條河道和2個雨水泵站。前期文件形成呈現(xiàn)出以下特征：

1.成套性。前期文件的形成一直處于活躍且有序的運動狀態(tài)，項目立項后，將開展地災、勘察、設計、招投標等一系列專業(yè)技術活動，各專業(yè)之間既有不同，又相互聯(lián)系，構成一個完整的成套性整體。

2.雙重性。建設項目前期文件既具有科技檔案的屬性，又具有文書檔案的屬性，例如項目立項及其批準文件，在工程建設單位屬于科技檔案，而在發(fā)改委這種綜合性的審批機關則歸屬于文書檔案。

3.唯一性。建設項目前期文件來源渠道比較多，形成的原件數(shù)量比較少，有些甚至是孤本，例如建設用地批準書、建設工程規(guī)劃許可證、施工圖設計文件審查合格書、施工許可證等，一旦遺失直接影響到項目竣工驗收。

4.復雜性。在新城建設中，為加快建設步伐，往往一個專家會評審數(shù)個相類似的項目，一份招標文件編制合同包含幾個項目，一份環(huán)境影響報告書的批復審批十幾條道路。例如《關于南京河西南部地區(qū)路網(wǎng)整治項目環(huán)境影響報告書的批復》批準了江東南路等11條新城道路的環(huán)評，如果不做合理處理，將給竣工項目檔案驗收帶來困難。

三、市政基礎設施建設前期檔案管理存在的問題

1.重項目建設，輕檔案管理。在新城建設初期一般集中力量重點進行道路、環(huán)境、社會公共設施等項目的建設。這個時期領導更多的精力放在抓質量、抓進度、抓關鍵目標工期的實現(xiàn)上，往往等到項目驗收才想到文件沒歸檔，再抽調人員進行突擊。

2.市政基礎設施建設項目檔案管理制度執(zhí)行不到位。建設項目前期文件大多在有關部門具體經(jīng)辦人手中運轉，由于管理制度宣傳貫徹不及時，要求不到位，一方面造成經(jīng)辦人對前期文件重要性認識不夠，往往以“方便自己、隨手拿到”為文件管理的基本要求，擔心文件歸檔后對自己工作造成不便；另一方面經(jīng)辦人對項目檔案基本要求、基本知識和具體規(guī)定知之甚少，在實際操作中，對前期文件收集的完整性沒有判斷能力，造成文件收集不完整，歸檔不及時。

3.檔案管理人員崗位意識淡薄。檔案員不鉆研檔案專業(yè)知識和技能，工作缺乏熱情，存在看攤守點現(xiàn)象。在建設項目前期文件收集方面，不參與項目辦理期間的文件控制，更不會提前介入前期文件的管理，大多采取部門自行管理的方式，導致用筆、用紙、簽章不規(guī)范，原件遺失情況嚴重。部分檔案員受業(yè)務素質限制，實際操作能力不強，例如將建設項目前期文件歸入文書檔案，更有甚者按文件文種進行分類排列，將若干條道路的批準文件集中存放在一起，造成文件分類混亂，破壞了項目檔案的成套性。同時載體形式單一，往往注重紙質文件形成，忽略聲像、電子文件收集。

四、新城市政基礎設施建設前期檔案收集的策略

近幾年，我國大城市中“新城”的規(guī)劃和建設正在不斷升溫，城市市政基礎設施投資規(guī)模不斷擴大，隨之出現(xiàn)了大量市政基礎設施建設項目檔案。但是在迅猛發(fā)展的背后，出現(xiàn)了一個值得關注的問題，即城市市政基礎設施建設前期檔案缺失嚴重。筆者通過河西新城項目檔案的管理，經(jīng)過實踐、總結、再實踐，探索出以文件形成規(guī)律為線索，采用分段模式做好前期文件收集工作的方法。

1.完善市政基礎設施建設項目檔案管理制度。項目檔案管理制度建設既是項目檔案工作的重要內容，又是項目檔案工作的重要保證；它既要符合檔案管理理論，做到科學合理，又要實際操作性強，做到高效有序，方能滿足新城快速發(fā)展的需要。以南京河西新城項目檔案管理制度建設為例，制定出臺了《南京河西新城區(qū)開發(fā)建設管委會基本建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，要求檔案工作與工程項目的建設同步進行，明確建設項目檔案的歸檔范圍、歸檔時間和歸檔的質量要求，同時對建設項目檔案各個形成階段的管理任務做出具體規(guī)定，按照“誰形成誰負責”的原則，由建設項目文件材料的形成部門負責收集、整理、歸檔。

2.重視市政基礎設施建設項目檔案管理工作。在新城市政基礎設施建設過程中，檔案不僅反映項目建設的全過程，同時還反映項目建設的質量。檔案行政主管部門要加大執(zhí)法檢查力度，全面推動新城市政基礎設施建設項目檔案管理工作的開展；建設單位檔案員要通過宣傳、改變服務方式等手段主動走出去為項目建設服務，使得領導像重視工程建設一樣重視檔案工作，同時在各部門明確一名兼職檔案員，負責本部門建設項目文件材料的收集與積累，通過層層落實構建起項目檔案管理網(wǎng)絡。只有領導帶頭，從思想上強調檔案工作的重要性，從行動上支持檔案工作，從資金上保證檔案工作的開展，才能激發(fā)人人參與檔案工作的積極性。

3.提升檔案管理員的業(yè)務水平。項目檔案工作的好壞，檔案管理人員的素質是關鍵，只有具備良好的檔案意識、扎實的專業(yè)知識，才能保證項目檔案管理高質量地開展。首先，檔案管理人員應熟悉項目建設的各個環(huán)節(jié)，掌握項目建設過程中形成的各類文件，將檔案知識與相關專業(yè)知識加以融合，推動項目檔案的收集、鑒定，制訂合理的檔案分類體系。其次，檔案管理人員必須具備良好的溝通能力。項目檔案工作既是一項業(yè)務性工作，又是一項管理服務性工作，例如在新城市政基礎設施建設中，牽涉的人員、單位眾多，無論是開展檔案宣傳活動，還是向職能部門請教問題都需要具備一定的溝通能力。總之，新城建設需要“一專多能”的復合型檔案人才。

4.建立分段模式規(guī)范新城市政基礎設施建設前期檔案收集。南京河西新城2002年啟動建設，如今已成為現(xiàn)代化國際性城市新中心。這期間一批重點市政基礎設施建設工程集中開工，形成的建設項目檔案面廣量大，特別是建設項目前期文件辦理過程復雜，用時較長，上報材料需要調整和補充的可能性大，同時前期文件又是建設項目合法合規(guī)的依據(jù)。為此，檔案部門必須加強前端控制，理順歸檔流程，疏通歸檔渠道，從市政基礎設施建設項目文件材料形成的源頭進行控制。以南京河西新城開發(fā)建設指揮部為例，前期文件的辦理涉及綜合計劃處、規(guī)劃建設處等四個處室，工作既有分工又有交集，形成的文件材料對下一步工作有承前啟后的作用。針對這一特點，檔案部門以文件形成規(guī)律為線索，同時結合處室職能，將建設項目前期準備階段再細劃為立項階段、規(guī)劃許可階段、施工圖審核階段、招投標階段、施工準備階段。通過劃分，一方面避免建設項目驗收時才開始整理歸檔，另一方面杜絕了文件材料還在辦理過程中就零散歸檔。收集內容具體如下：

（1）立項階段：項目建議書批準文件及項目建議書；可行性研究報告批準文件及可行性研究報告；有關立項的會議紀要、領導批示、專家論證意見、項目評估文件；設計任務書；外部條件（原件存放規(guī)劃局）；項目選址意見書（原件存放國土局）；環(huán)境影響報告書的批準及環(huán)境影響報告書；建設項目用地預審意見及申請表；地質災害危險性評估報告及備案登記表。

（2）規(guī)劃許可階段：道路、河道規(guī)劃設計要點表；管線綜合規(guī)劃條件表及附圖；建設用地規(guī)劃許可證及附圖；建設項目用地勘測定界成果報告及建設用地勘測定界圖；征詢地鐵部門意見的函及回復；道路、河道、管線綜合建設工程規(guī)劃審定意見通知書及附圖（含征詢園林、水務、廣電、交通、供電、電信、路燈、燃氣部門意見的函及回復）；建設用地批準書；道路、河道、管線建設工程規(guī)劃許可證及核準圖。

（3）施工圖審核階段：初步設計批準文件及初步設計；巖土工程勘察文件審查合格通知書、勘察文件審查意見書及勘察報告；市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書、施工圖設計文件審查意見書、審查意見整改單及回復意見、施工圖審查圖紙（含道路、排水、橋梁、變更圖紙）。

（4）招投標階段：招標公告；資格預審文件；投標人資格預審申請書；招標文件；工程量清單；澄清答疑文件；招標控制價；投標文件；評標報告；中標通知書；合同文件。

（5）施工準備階段：建設工程施工許可證；建設工程質量監(jiān)督申報表；建設工程安全監(jiān)督申報表；園林綠化工程安全監(jiān)督注冊申報表。

5.新城市政基礎設施建設前期檔案收集的方法和措施。市政基礎設施建設有其自身的特性，一個項目是由參加建設的各方共同完成的，其檔案工作也一樣，從文件的形成、收集、整理到歸檔、移交整個環(huán)節(jié)需要各方密切協(xié)作配合。在新城建設初期，市政基礎設施建設高度密集，不同項目之間文件材料相互重疊，互為利用。因此，理順機制，明確職責，保持各環(huán)節(jié)的有效銜接，是做好項目前期文件收集的基本保障。

（1）以項目立項為源頭，檔案部門提前介入規(guī)范文件的形成，例如在辦理合同審查時，要求備注項目的批準文號，確保圍繞同一立項所形成的各類文件組成一個完整的有機體，保證項目檔案的成套性。

（2）構建項目檔案收集管理框架，利用計算機信息化管理，建立市政基礎設施建設項目檔案管理模塊，采用分段模式同步收集各個在建項目前期檔案，保持分類排列有序化，實行檔案部門集中統(tǒng)一管理。

（3）跟蹤收集聲像檔案。工程項目前期的重要會議，如專家評審會，除了有文字材料，還形成大量的照片、視頻、錄音等聲像資料。要求經(jīng)辦人員在會議結束后及時編寫文字說明整理歸檔。

（4）項目檔案中增補必要的復印件。在新城建設中，一份文件往往涉及若干個建設項目，而原件數(shù)量只有一兩份。為滿足項目檔案的完整性，可將原件歸入其中一個項目，其他項目用復印件代替，同時在對應的卷內目錄備注中標注該文件原件的具體檔號。通過這種關聯(lián)方法既保證了項目檔案的完整性，又印證了所歸入復印件的有效性。

（5）做好建設項目前期檔案收集鑒定工作。在建設項目前期檔案移交過程中，首先，檢查是否原件，通過檢驗印鑒、手稿、簽署筆跡以及辦文過程中的收發(fā)登記、批辦、批示等進行辨別；其次，查看文件內容檢查文件是否完整與閉合，例如：請示與批復一一對應，正文與附件合為一份文件，合同簽訂后開展工作形成的文件材料是否歸檔；第三，檢查建設項目前期文件的有效性，由于項目前期上報材料需要調整和補充的可能性大，往往導致同一名稱的文件出現(xiàn)多個版本，例如道路設計方案，需要跟經(jīng)辦人員核對確認最終定稿。

（6）兼顧竣工項目檔案移交，做好建設項目前期文件的報送準備工作。根據(jù)《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T 28-2002）和《建設工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T50328-2014）要求“竣工驗收以后，必須向城建檔案管理機構移交一套符合規(guī)定的工程檔案”。檔案員應掌握竣工項目檔案移交進館的內容及要求，提前做好建設項目前期文件的備份和原件收集工作。例如：可行性研究報告；工程地質勘察報告；設計、勘察、施工、監(jiān)理等合同文件。

在新城建設過程中，市政基礎設施建設前期檔案的收集是建設工程檔案管理的重要環(huán)節(jié)，也是竣工驗收的重要依據(jù)。在文件收集過程中，要按照文件形成的一般規(guī)律，確定建設項目文件的歸檔范圍、歸檔時間、歸檔要求，同時做好建設工程前期文件的登記和鑒定工作。只有做好建設項目文件全生命周期的收集工作，才能保證項目建設期間檔案的完整、準確、系統(tǒng)，才能為新城的建設、管理、運行、維護、改建、擴建等工作服務。

參考文獻

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