孫靜 孫曉霞

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是黨中央、國務院和省委、省政府為進一步深化農村改革，維護農民土地權益作出的重大決策。同時，也是鞏固和完善農村基本經營制度的重要基礎，是賦予和保障農民更多財產權利的重要途徑，是穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的重要保障，是全面深化改革的必然要求。作為農村經濟活躍的張家港市，2014年，被蘇州市列為試點地區(qū)；2015年，全市各區(qū)鎮(zhèn)開展承包地確權試點工作；2016年，全市基本完成農村土地確權試點工作；2017年，全市確權驗收及數據匯交工作全面完成，確權檔案移交率百分百。圍繞這一全市性的重點工作，張家港市檔案局依法履職，周密部署，積極開展農村土地承包經營權確權檔案整理和保存專項行動。

一、農村土地確權檔案規(guī)范化管理成必然之勢

農村土地確權檔案是全市廣大基層干部和農民群眾實施農村土地承包經營權確權活動的真實記錄和歷史見證，是依法落實和維護農民土地承包權益的重要依據，更是土地流轉、抵押貸款、調解訴訟、解決糾紛等的有效工具。這些檔案如果收集不齊全、整理不規(guī)范、保管不完善或者遺失、損毀，將會給依法保護農民的財產權、維護農村和諧穩(wěn)定埋下重大隱患。

市檔案局圍繞全市承包地確權登記頒證工作，按照統(tǒng)一領導、分級實施、分類管理、集中保管四個原則，找準做好確權檔案工作的切入點和有效方法，助力農村土地承包管理部門做好確權檔案的收集、整理、歸檔、信息化建設和檔案移交工作，確保全市農村土地承包經營權確權工作穩(wěn)步推進。

二、多措并舉，實現確權檔案工作的穩(wěn)步推進

自2014年蘇州全市推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作以來，市委、市政府高度重視，把確權登記頒證作為農業(yè)農村工作的重中之重。各相關部門積極響應市委市政府號召，各鎮(zhèn)（區(qū)）按照市委、市政府統(tǒng)一部署，迅速啟動開展確權登記頒證工作。特別是錦豐鎮(zhèn)，作為江蘇省和蘇州市的確權登記頒證工作試點鎮(zhèn)，克服重重困難，大力推進確權工作，取得了較好的工作實績，為張家港市全面推開該項工作提供了寶貴的試點經驗。截至2017年底，全市完成數據入庫121個村，調查承包方 10.2萬戶，涉及承包地面積26.3萬畝，發(fā)放證書9.6萬本，發(fā)證率達97%以上，走訪農戶1650戶，滿意度達99.9%。

（一）明確職責，建立完善工作機制

1.建立組織領導機制。成立了由市委、市政府分管領導牽頭，市委辦、市府辦、農工辦、財政局、國土局、公安局、法制辦、檔案局和信訪局等多家單位參與的農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組，市檔案局列入全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作辦公室成員單位。為實現檔案工作與農村土地確權登記頒證工作同步協(xié)調開展，市檔案局一名分管副局長為領導小組成員，參加相關會議，并定期向領導小組匯報檔案工作開展情況，及時提出加強檔案工作的意見和建議。各區(qū)鎮(zhèn)也成立由檔案工作分管領導、檔案人員參加的領導小組，及時反饋檔案工作相關情況。

2.建立統(tǒng)籌協(xié)作機制。確權領導小組辦公室先后召開了確權登記頒證工作推進會、確權登記頒證工作現場會以及三次領導小組會議，在錦豐鎮(zhèn)召開了蘇州市的現場推進會。市檔案局積極參與，形成各負其責、齊抓共管的良好發(fā)展機制。農工辦將檔案工作作為全市承包地確權工作的重點內容進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調推動；檔案部門依法對全市承包地確權文件材料的形成、積累、歸檔和移交工作進行業(yè)務培訓和監(jiān)督指導；各區(qū)鎮(zhèn)和應確權村將承包地確權檔案納入區(qū)鎮(zhèn)、村總體工作計劃，制定工作方案、并落實開展工作所需的人財物；國土部門負責提供軟件技術支持服務。

3.建立驗收考核機制。根據“檔案未通過驗收的，承包地確權整體工作不予驗收”的原則，市檔案局結合全市實際，修訂了《張家港市農村承包地確權檔案工作驗收細則》，明確驗收標準和驗收程序，確保確權工作成果歸檔保存，永續(xù)利用。同時為確保農村承包地確權檔案能按時保質保量完成，市檔案局與各區(qū)鎮(zhèn)政府簽訂了工作目標責任書，并將農村承包地確權檔案工作開展情況納入對區(qū)鎮(zhèn)的《檔案年度評價標準》和《區(qū)鎮(zhèn)年度績效考核》的重要內容。通過建立績效考核機制，極大調動了區(qū)鎮(zhèn)開展承包地確權檔案工作的積極性。

4.建立長效管理機制。農村承包地確權檔案是重要民生檔案，這些檔案將為依法保護農民土地權益、促進現代農業(yè)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定和健全農村治理體系提供有效保障。為實現承包地確權檔案“內容真實、信息完整、整理規(guī)范、利用便捷、檔案安全”的目標要求，市檔案局圍繞開展專項檔案執(zhí)法檢查、年度評介、績效考核等方式，從組織領導、體制機制、業(yè)務建設和人員經費等方面深入探索建立檔案工作長效機制，營造良好發(fā)展環(huán)境。

（二）深入研究，確定嚴格工作標準

1.組織調研，廣征意見。冶金工業(yè)園（錦豐鎮(zhèn)）是蘇州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作的先行單位，市檔案局深入試點村一線，圍繞確權確利和確權確地的具體操作程序，了解試點村農戶材料的完整性、準確性、合法性，探索承包地確權檔案試點培育的成功之路。并與農工辦多次聯(lián)合召開座談會，與區(qū)鎮(zhèn)農經人員面對面地交流，聽取他們建議，解答他們在檔案工作方面提出的問題，使他們熟悉檔案工作流程和工作標準，從源頭上確保文件材料質量。

2.理清思路，明確重點。市確權辦根據上級相關要求，結合承包土地管理現狀，起草下發(fā)了《張家港市農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，明確了“確權確地”為主、“確權確利”為輔的兩種確權方式。在此基礎上，市檔案局圍繞省農委、省檔案局出臺的征求意見稿，在深入研究、反復推敲的基礎上，就確權檔案整理方法、職能分工等提出了一些切實可行的建議，并及時將會議精神傳達至各區(qū)鎮(zhèn)。

3.規(guī)范管理，統(tǒng)一標準。為做好確權頒證工作，我市對確權登記頒證的相關政策文件以及在確權過程中遇到的具體問題進行了認真梳理，結合實際編寫了《張家港市農村土地承包經營權確權登記頒證政策問答60條》。市檔案局結合全市工作實際，建立健全了承包地確權檔案工作的規(guī)章制度，細化了具體操作流程和操作要點。對全市承包地確權檔案工作提出了“統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標準、嚴格驗收、妥善保管”的具體要求，進一步明確了歸檔范圍和“一戶一檔”，并圍繞依法開展承包地確權檔案材料的收集、整理、信息化建設、移交等方面工作提出了具體要求。

（三）強化監(jiān)督，堅持全程依法行政

1.及時介入，強化意識。2015年3月，農工辦召開全市承包地確權登記頒證工作動員培訓，拉開了全市承包地確權登記頒證工作的序幕。市檔案局及時參與，進行動員部署，一方面提升了全員檔案意識，另一方面提出了承包地確權檔案工作要與確權登記頒證工作同規(guī)劃、同部署、同實施、同檢查、同驗收、同考核的要求。會上，監(jiān)督指導科人員還解讀了《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》，圍繞承包地確權檔案的收集、整理、信息化建設進行了具體的業(yè)務培訓。

2.明確分工，有效合作。根據承包地確權檔案工作分級實施的原則，市檔案局與農工辦、國土局、各區(qū)鎮(zhèn)農經部門多次溝通，明確各方職責。區(qū)鎮(zhèn)農經部門檢查核對材料的完整性、真實性、準確性，并外聘專業(yè)作業(yè)隊伍，為整理調查資料、填制相關表格、編繪地籍圖、成果資料歸檔入庫和檔案整理編目、數據錄入和全文掃描等工作提供技術服務。區(qū)鎮(zhèn)檔案室（館）發(fā)揮監(jiān)督指導作用，確保區(qū)鎮(zhèn)承包地確權工作通過驗收后，檔案一個月內移交進市檔案館。國土局圍繞軟件中文件材料生成格式、數據導入、電子文件歸檔等方面提供技術支持服務。

3.全程跟進，依法監(jiān)管。在全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作開展中，市檔案局聯(lián)合區(qū)鎮(zhèn)檔案室的力量，持續(xù)跟進，全程做好業(yè)務監(jiān)督和指導工作。一是在設施配備上，要求中標的作業(yè)隊配備符合標準要求的打印機、掃描儀等，確保形成材料能永久保存；二是在安全保管上，全面加強對臨時歸檔場所安全的監(jiān)管；三是在材料收集上，從市、鎮(zhèn)、村三個層面，依法把控各種門類、各種載體文件材料的收集，建立層級檔案移交制度；四是在材料的真實完整上，圍繞土地信息是否完整、各方簽字是否完備、公示是否執(zhí)行、采取何種確權方式等進行詳細了解，并實地察看，發(fā)現問題要求及時整改；五是在檔案整理和專題數據庫建設等具體業(yè)務工作方面，積極開展指導服務。

4.專項執(zhí)法，追究責任。為確保承包地確權檔案的完整、準確、系統(tǒng)和安全，市檔案局將聯(lián)合市人大、農工辦等在全市開展承包地確權檔案專項執(zhí)法檢查活動。對于違反有關規(guī)定，造成承包地確權檔案失真、損毀或丟失的，將依法追究相關人員的法律責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

三、聚力創(chuàng)新，推動農村土地確權工作的探索與發(fā)展

（一）憑證維權，確保農村和諧穩(wěn)定

農村土地確權是維護農民土地權益、促進農村改革發(fā)展的一項基礎性工作，是農村土地流轉、規(guī)?；洜I順利展開的第一步，關系著農民的“錢袋子”，同樣也是農民的“定心丸”。而土地確權檔案工作的規(guī)范管理，保存了土地確權登記頒證工作過程的原始記錄，是調處農村土地承包經營糾紛、依法維護農民土地承包權益的原始依據，為農民維權、化解土地矛盾、維護農村社會穩(wěn)定提供了憑證材料。

（二）整合資源，實現數據共建共享

張家港市2017年已完成承包地確權登記頒證工作。市檔案局實現確權登記檔案的同步接收工作，構建了全市農村承包地確權檔案的專題資源庫，并不斷加快承包地確權檔案信息資源的共建共享進程。依托全市民生檔案共享平臺，目前基層民生檔案查閱點已覆蓋到全市10個區(qū)鎮(zhèn)、25個村、2個重要民生部門，大大方便了社會各界查閱利用，打通了檔案服務群眾的“最后一公里”，真正把檔案送到了百姓的“家門口”。

（三）創(chuàng)新探索，實現確權成果轉化

十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而農村土地確權頒證是直接關系農民利益的大事，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。我們要在確權登記頒證工作完成的基礎上，加快實現確權登記頒證成果的轉化，要利用農村土地承包經營權信息管理平臺和確權檔案專題數據庫、農村產權交易平臺等，探索確權成果在推進土地流轉、抵押貸款、涉農補貼、承包地有償退出等方面的轉化應用，推動確權紅利不斷釋放，實現確權經濟效益和社會效益最大化，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施積極探索，提供經驗。