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        山西省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建①

        2018-09-10 11:12:55侯曉艷李強陳建明
        中國商論 2018年24期
        關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展

        侯曉艷 李強 陳建明

        摘 要:人口老齡化是人口轉(zhuǎn)變和社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,山西省2003年邁入老齡化社會,還呈現(xiàn)出人口高齡化和空巢化的特點,因此,加快構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的必然選擇。目前,由于城鄉(xiāng)二元分割體制的存在,養(yǎng)老服務(wù)體系呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的狀態(tài),城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分布不均衡,城鄉(xiāng)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和供給能力等方面發(fā)展不協(xié)調(diào)。為此,需要樹立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展理念,鼓勵探索多種養(yǎng)老服務(wù)方式,滿足不同養(yǎng)老服務(wù)需求,整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源,實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展,積極應(yīng)對人口老齡化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

        關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 養(yǎng)老服務(wù) 協(xié)調(diào)發(fā)展

        中圖分類號:F719 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:2096-0298(2018)08(c)-139-03

        2012年的中共十八大報告第一次明確提出“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo),滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求,必須加快完善養(yǎng)老服務(wù)制度。2013年9月13日國務(wù)院出臺了 《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確要求,“到2020年,建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。黨的十八屆五中全會提出了“十三五”時期建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的一系列重大政策舉措。在當(dāng)前,山西省2003年邁入老齡化社會后,截至2015年山西省60歲及以上人口占總?cè)丝诘?4.45%;65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?.10%,預(yù)計到2020年將超過600萬,山西省老年人口發(fā)展步入增長最快的時期。伴隨著人口老齡化、高齡化、空巢化的現(xiàn)象,山西的人口老齡化還呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)倒置的特點。山西60歲及以上農(nóng)村人口約城市的3倍,而城市化的發(fā)展使得城市的養(yǎng)老服務(wù)水平又高于農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)水平。為此,切實保障城鄉(xiāng)老年人的基本權(quán)益,必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù),實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

        1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的理論與實踐意義

        (1)整合發(fā)展養(yǎng)老服務(wù),推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革,推進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。山西已進(jìn)入老齡化社會,對于養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加,城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系及相關(guān)配套服務(wù)還不夠健全,通過完善社區(qū)養(yǎng)老和加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,滿足老年人的不同需求,拉動消費,帶動就業(yè)發(fā)展,為推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革,為山西省綜改實驗區(qū)提供理論依據(jù)。

        (2)推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源整合,提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)水平。長久以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),加之城市化進(jìn)程的加快,使得城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源在養(yǎng)老方式、養(yǎng)老服務(wù)供給主體、資金供給和養(yǎng)老服務(wù)隊伍等方面存在明顯失衡現(xiàn)象,落差較大。山西城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的整合,有利于打破山西省城鄉(xiāng)二元體制的束縛,實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展,對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要實踐意義。

        2 人口老齡化背景下山西省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與存在問題

        2.1 老齡化分布呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置,城鄉(xiāng)養(yǎng)老需求不均衡

        在我國,由于計劃生育的實施和我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,在2000年步入了老齡化社會,且老齡化在我國表現(xiàn)出了城鄉(xiāng)分布倒置的特點。城鎮(zhèn)化水平的逐年遞增,按照一般的規(guī)律,由于城市化的發(fā)展,大量的農(nóng)村人口涌入城市,城市的人口老齡化要比農(nóng)村的人口老齡化嚴(yán)重。但通過全國人口第六次人口普查數(shù)據(jù),可以得到,農(nóng)村老年人口仍占據(jù)主導(dǎo)地位,人口老齡化出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置的現(xiàn)象,農(nóng)村老齡化現(xiàn)象更為嚴(yán)重,如表1所示。山西城鄉(xiāng)人口構(gòu)成中60歲以上的城市老年人口有945386人,農(nóng)村老年人口有2521755人,65歲及以上城市人口有644305人,農(nóng)村人口有2060954人,農(nóng)村老年人口是城市老年人口的3倍多;農(nóng)村的養(yǎng)老壓力要大于城市,養(yǎng)老服務(wù)的需求多于城市。

        2.2 養(yǎng)老服務(wù)的供給能力的不均等

        目前,山西養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)處于起步階段,養(yǎng)老服務(wù)的供給能力不能滿足老年人的多種需求和多層次的需求,出現(xiàn)了供需不平衡的矛盾。通常情況下,養(yǎng)老服務(wù)的供給主體是政府和個人。一方面,政府的養(yǎng)老供給能力主要通過基本養(yǎng)老保險支出來體現(xiàn)。截至2015年,山西省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的基金收入為688.6億元,基金支出為657億元,而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金收入、支出只有67.9億元、44.8億元。統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),在基本養(yǎng)老保險基金收支情況方面,農(nóng)村的水平要明顯低于城鎮(zhèn);另一方面,居民個人方面的養(yǎng)老供給能力通過養(yǎng)老金替代率來衡量,反映一個人在退休后能否養(yǎng)老的重要表現(xiàn)。養(yǎng)老金替代率=某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金/同一年度在職職工的平均工資收入。山西省2015年, 企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的月平均水平達(dá)到2396.5元,在崗職工年平均工資63241元,城鎮(zhèn)的養(yǎng)老金替代率為45.46%,農(nóng)村的按照全部農(nóng)村居民平均養(yǎng)老保險替代率為2.5%計算,可以看出,山西省城市居民個人養(yǎng)老供給能力是農(nóng)村的3倍左右。因此,從養(yǎng)老服務(wù)的供給能力不看,無論是政府還是居民個人,城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的供給能力存在著嚴(yán)重不均衡的現(xiàn)象。

        2.3 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)方式有差距、不協(xié)調(diào)

        為了滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求,山西省已初步形成了以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式為主、居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。但是,仍處于起步探索階段,養(yǎng)老服務(wù)方式還不夠多樣。此外,受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的影響,農(nóng)村與城市的養(yǎng)老服務(wù)方式和水平存在較大差距。農(nóng)村老年人主要以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式和依仗土地形式滿足自身需求,盡管城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村傳統(tǒng)家庭保障能力在弱化,但社會化程度低,保障程度極其薄弱,服務(wù)的群體十分有限,基本上集中“五保戶”等這樣一些弱勢群體。而在城市中,社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)開展相對較晚且沒有普遍化,服務(wù)的內(nèi)容不夠全面,整體的養(yǎng)老服務(wù)水平還比較初級,能提供的服務(wù)主要是以基本生活照料為主,服務(wù)種類單一,服務(wù)的方式以文體活動為主。社區(qū)居家養(yǎng)老無論在組織體系還是運行管理辦法上,規(guī)范性都不夠。在機構(gòu)養(yǎng)老方面,由于沒有充足的資金作為保障,養(yǎng)老機構(gòu)在數(shù)量規(guī)模較小和養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量嚴(yán)重不足,表現(xiàn)房舍空間狹窄,床位數(shù)量不足,設(shè)備簡陋和康復(fù)設(shè)備基本沒有,而在養(yǎng)老服務(wù)項目上,部分內(nèi)容缺乏。除此之外,機構(gòu)養(yǎng)老中并不是以老年人身體狀況進(jìn)行精細(xì)化分類提供養(yǎng)老服務(wù),還有在某些養(yǎng)老機構(gòu)中最基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)都沒有以及服務(wù)工人員缺乏,這樣的結(jié)果很難保障其服務(wù)質(zhì)量。由此可知,在農(nóng)村的養(yǎng)老方式中主要以家庭養(yǎng)老為主,其他社會化的養(yǎng)老方式程度低,而在城市中多種養(yǎng)老方式已經(jīng)初步形成,但是每種養(yǎng)老方式又都不是很完善,還面臨一些制約,發(fā)展不充分,在總體上城市的養(yǎng)老服務(wù)體系的總體水平也比較低。

        2.4 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源配置的不均等

        養(yǎng)老資源分配不均是很多地區(qū)不可避免的事實。浙江大學(xué)學(xué)者何文炯曾指出,目前中國養(yǎng)老服務(wù)資源存在兩大問題:資源不足和資源分配不均(鄖彥輝.農(nóng)民市民化程度測量指標(biāo)體系及評估方法探析[J].學(xué)習(xí)與實踐,2009(8))。資源配置的不合理導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)無法滿足城鄉(xiāng)養(yǎng)老基本需求,也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的不均衡和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高的問題。由于受到城鄉(xiāng)二元體制的制約和城市化建設(shè)的影響,山西省在人力、物力、財力資源方面相對較多集中在城市方面,而農(nóng)村主要還是依賴傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老,以及土地資源進(jìn)行養(yǎng)老,服務(wù)資源稀少且已有社會性養(yǎng)老資源但利用率低下,農(nóng)村保障薄弱,這讓原本老年人就相對較多的農(nóng)村地區(qū)更加處于劣勢。除此之外,還有收入來源的種類,以離退休金養(yǎng)老金為主要生活來源的60歲及以上老年人口所占比例為63.09%,其次為家庭其他成員供養(yǎng);而農(nóng)村以家庭成員供養(yǎng)為主要生活來源的老年人口所占比例為48.96%,對離退休金養(yǎng)老金的依賴較低,所占比重相對較低,如表2所示。

        3 實現(xiàn)山西省城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化的路徑

        3.1 樹立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展理念

        公平是社會保障制度追求的根本目標(biāo),養(yǎng)老服務(wù)保障制度設(shè)計必須確保每位老人養(yǎng)老基本權(quán)利平等,都應(yīng)該平等享受基本養(yǎng)老服務(wù),協(xié)調(diào)不同區(qū)域或地區(qū)之間不均衡發(fā)展。新形勢下,只有著眼于推進(jìn)社會公平正義,破除重城市輕農(nóng)村等觀念,正是存在著重城市輕農(nóng)村這樣不合理的觀念,城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)無論在服務(wù)設(shè)施上,還是服務(wù)內(nèi)容,服務(wù)供給都存在較大差距,政府應(yīng)加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度,促使城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機制的形成,保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展,才能有效促進(jìn)共享發(fā)展。公平是共享理念的核心內(nèi)容,以推進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為保障,最終實現(xiàn)“全民共享”。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),切實保障全體老年人的生活,促進(jìn)公平目標(biāo)的實現(xiàn)。

        3.2 探索多元化養(yǎng)老服務(wù)供給機制

        工業(yè)化的發(fā)展和社會環(huán)境的變化,社會事務(wù)逐漸增多,政府不僅承擔(dān)提供公共物品的職能,提供公共服務(wù)的職能更加凸顯。由于,農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)水平相對落后,服務(wù)能力和服務(wù)水平有限。在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中,政府作為依法履行基本公共服務(wù)職責(zé)的主體,政府有責(zé)任滿足基本的養(yǎng)老需求,但是僅靠政府解決養(yǎng)老的問題已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的需要,因此,要改變政府是養(yǎng)老服務(wù)的唯一供給主體的困局,在全社會范圍內(nèi)調(diào)動各方積極性,讓更多的社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,實現(xiàn)服務(wù)主體社會化,探索多元化養(yǎng)老服務(wù)供給機制,構(gòu)建政府、市場和社會養(yǎng)老服務(wù)供給機制。首先,政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策措施。2015年10月,山西省政府出臺了《關(guān)于支持社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干措施》,支持民間資本、社會組織、企業(yè)法人等社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。政府應(yīng)采取一些手段,綜合運用金融、土地的、稅收等手段來引導(dǎo)社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè),引導(dǎo)社會資源向農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在政府政策指引下,加速農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其次,與市場相結(jié)合,探索能夠使市場機制充分發(fā)揮作用的政策來鼓勵農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,政府在這個過程中作好市場的維護(hù)者和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管者,促進(jìn)形成有利于社會資本進(jìn)入的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境,最終形成城鄉(xiāng)較為均衡的養(yǎng)老服務(wù)體系。

        3.3 大力發(fā)展社會化養(yǎng)老,鼓勵探索多種養(yǎng)老服務(wù)方式

        為了更好地滿足城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求, 實現(xiàn)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系。首先,發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用。目前家庭仍然是我國養(yǎng)老服務(wù)占有重要的地位,無論在城市和農(nóng)村,家庭養(yǎng)老的功能依然還很強大,家庭是養(yǎng)老服務(wù)不可替代的保障。因此,在家庭養(yǎng)老方面,充分發(fā)揮傳統(tǒng)孝文化作用,加強尊老愛老的宣傳教育,通過制度建設(shè)和文化建設(shè),形成一種長效內(nèi)外作用的家庭養(yǎng)老常態(tài)化。其次,積極推動養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,補齊社區(qū)養(yǎng)老。依托社區(qū)這一平臺,完善社區(qū)養(yǎng)老,為老人提供多種而全面的服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老的模式實際上就是以發(fā)揮家庭養(yǎng)老作用的基礎(chǔ)上,加上社會化服務(wù)的產(chǎn)物,這種養(yǎng)老方式使老年人既能在熟悉的環(huán)境中感受家人照顧,又能得到社會提供的各種基本服務(wù),但在社區(qū)居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)上,社區(qū)養(yǎng)老的作用發(fā)揮不充分,尤其在農(nóng)村地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)劣無法發(fā)揮,因此,加大農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率,在城市提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平和服務(wù)項目。最后,創(chuàng)新多種模式的養(yǎng)老服務(wù)形式。如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合,智慧養(yǎng)老,生態(tài)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老等。政府要在相關(guān)的政策上對農(nóng)村給予優(yōu)惠,讓農(nóng)村學(xué)習(xí)一些城市較為成熟的養(yǎng)老服務(wù)方式,縮小與城市養(yǎng)老服務(wù)的差距。

        3.4 整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障

        山西作為煤炭資源大省,環(huán)境污染嚴(yán)重,工業(yè)化的發(fā)展致使城市可利用的空間資源了了無幾,按可持續(xù)發(fā)展觀來看,已經(jīng)成為城市養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的一大瓶頸。但與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良好,可利用的土地和空間資源還很多。但是,城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)村大量青壯勞動力外流,致使村莊中“空巢老人”激增,也要看到養(yǎng)老服務(wù)人手短缺的問題,加快城市一體化,一方面解決了農(nóng)村勞動力人口外流的情況,積累養(yǎng)老服務(wù)人手短缺的問題;另一方面,也可以引養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)來農(nóng)村投資開發(fā),利用農(nóng)村豐富的土地資源和空間資源,同時也緩解了城市養(yǎng)老空間供給不足的問題。此外,城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)存在差距的原因就是在資金投入。因此,拓寬資金的來源渠道,加大農(nóng)村社會保障的財政投入是解決資金不足的重要措施。養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要由財政供給,政府處于社會保障制度運行的主導(dǎo)地位,加強社會保障財政預(yù)算管理,擴大養(yǎng)老保障方面資金的投資渠道,加大資金的增值保值管理;同時,可鼓勵山西省社會資本投入,使政府與社會資本合作,解決資金不足帶來的問題。目前可以看到,農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)水平要明顯落后于城市的養(yǎng)老服務(wù)水平,要縮小城鄉(xiāng)在養(yǎng)老服務(wù)差距,必須保障資金投入充足。中央財政適當(dāng)?shù)囊黾迂斦度?,彌補一些財力不足的農(nóng)村地區(qū),與地方政府共同來落實農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟責(zé)任。此外,各地方也要改變財政支出結(jié)構(gòu),提高農(nóng)村社會資金支出比率,確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)支持資金的切實到位。通過城鄉(xiāng)互補,整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源,促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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        ①基金項目:2017年山西省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題:山西省城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系整合提升研究。

        作者簡介:侯曉艷(1982-),女,山西陽泉人,教師,講師,主要從事行政管理理論與實踐、社會保障方面的研究;李強(1983-),男,山西孝義人,教師,講師,主要從事創(chuàng)新激勵、區(qū)域規(guī)劃方面的研究;陳建明(1984-),男,山西嵐縣人,中級社會工作師,主要從事老年人社會工作方面的研究。

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        商(2016年27期)2016-10-17 04:33:03
        論長株潭城市群環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展
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