張旭

【摘 要】我國的公共事業(yè)民營(yíng)化改革已初見成效，但在改革的探索和實(shí)踐中仍然出現(xiàn)了因政府價(jià)值導(dǎo)向偏離或責(zé)任缺失而造成公共利益受損的現(xiàn)象和問題。文章主要以十堰市公交民營(yíng)化改革為例，分析民營(yíng)化過程中十堰市政府在緩解壓力與提升效率之間的選擇，以及因政府責(zé)任缺失而導(dǎo)致公共利益受損的問題，進(jìn)一步從制度、監(jiān)管及民營(yíng)化的實(shí)現(xiàn)途徑等角度提出措施，明確公共事業(yè)民營(yíng)化的價(jià)值導(dǎo)向和政府的責(zé)任，切實(shí)維護(hù)公共利益。

【關(guān)鍵詞】公共事業(yè)民營(yíng)化；緩解壓力；提升效率；政府責(zé)任；公共利益

【中圖分類號(hào)】F294 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）05-0242-02

0 引言

20世紀(jì)70年代，西方國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，實(shí)行了一種不同于政府有限理論和以市場(chǎng)解救“政府失靈”的公共管理模式。在這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)下，公共事業(yè)民營(yíng)化改革應(yīng)運(yùn)而生，并迅速涉及當(dāng)時(shí)公共事業(yè)的諸多領(lǐng)域。隨后，當(dāng)新公共管理理論流行至我國，也在20世紀(jì)90年代的中國掀起了一場(chǎng)公共事業(yè)民營(yíng)化的改革浪潮。這場(chǎng)民營(yíng)化改革取得了一定的成績(jī)，但也存在著問題，如十堰市公交民營(yíng)化改革，曾被視為當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)化改革的典范，卻以失敗告終。筆者認(rèn)為其根本原因是政府在改革的過程中面對(duì)價(jià)值選擇時(shí)出現(xiàn)了偏差，政府過分地追求緩解壓力和提高效率，致使其偏離了關(guān)注公共利益這一正確的價(jià)值導(dǎo)向。

1 公共事業(yè)民營(yíng)化改革

1.1 民營(yíng)化改革的理論依據(jù)——交易成本理論、委托代理理論

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出了交易成本理論，他認(rèn)為企業(yè)在做出交易決定時(shí)，應(yīng)考慮貫穿交易過程始終的各種成本，如信息、議價(jià)、搜尋等成本，當(dāng)這項(xiàng)交易的盈利大于上述的成本總和時(shí)，企業(yè)才會(huì)做出交易的決定。后來學(xué)者將該理論引入政府的管理過程中，為公共事業(yè)的民營(yíng)化改革提供了理論上的支持。在政府考慮是否將一項(xiàng)公共事業(yè)外包給民營(yíng)企業(yè)時(shí)，會(huì)考慮整個(gè)民營(yíng)化過程中包括信息、議價(jià)、搜尋、監(jiān)督及相關(guān)補(bǔ)貼的成本總和，當(dāng)?shù)弥駹I(yíng)化改革后的成本總和低于政府自己從事這項(xiàng)公共事業(yè)提供公共服務(wù)的成本時(shí)，政府便會(huì)做出將其進(jìn)行民營(yíng)化改革的決定。

委托代理理論于20世紀(jì)30年代由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出，他們主張企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)主保有對(duì)企業(yè)的所有權(quán)，但把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給代理人行使。不久，這一將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的理論便被應(yīng)用到政府的公共管理實(shí)踐當(dāng)中，成為指導(dǎo)政府進(jìn)行公共服務(wù)購買的理論來源。在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府是委托人，民營(yíng)企業(yè)則扮演代理人，雙方通過簽訂盡可能詳細(xì)的合同，對(duì)彼此的權(quán)利和義務(wù)作出明確的規(guī)定，并以此作為支付報(bào)酬的依據(jù)。

1.2 案例——十堰市公交民營(yíng)化改革

2003年3月24日，溫州市五馬汽車出租公司的經(jīng)營(yíng)者張某與十堰市政府正式簽訂協(xié)議，以3 931萬元的價(jià)格收購十堰市公交公司的全部國有產(chǎn)權(quán)。新公司同時(shí)以每年800萬元的經(jīng)營(yíng)費(fèi)買斷十堰市公交18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，國內(nèi)首例市州級(jí)“城市公交整體民營(yíng)化改革”——十堰市公交民營(yíng)化改革從此拉開了帷幕。

一方面，新公司在2003年實(shí)現(xiàn)全年收入6 700多萬元，利潤(rùn)達(dá)106萬元；2004年實(shí)現(xiàn)全年收入7 900多萬元，利潤(rùn)達(dá)119萬元，公司盈利逐年增加，同時(shí)新公司積極增加資金投入、更新基礎(chǔ)設(shè)施、改善交通條件，為十堰市公交事業(yè)的改革與發(fā)展做出了積極的努力和探索。但隨后不久出現(xiàn)的公交停運(yùn)、工人罷工及接連幾年的虧損，使改革陷入泥潭。最終，出于對(duì)公共利益的維護(hù)，十堰市政府依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，全面接管公交公司，至2008年4月，我國首例、原本計(jì)劃于2018年實(shí)行的“城市整體公交民營(yíng)化改革”，在只運(yùn)行了5年后便無奈被迫叫停，重新由政府回收經(jīng)營(yíng)。

2 民營(yíng)化改革中政府價(jià)值導(dǎo)向偏差的表現(xiàn)

2.1 政府實(shí)行民營(yíng)化改革目的不純

由交易成本理論可知，政府在對(duì)民營(yíng)化改革前后公共服務(wù)的提供成本進(jìn)行比較后，會(huì)將某些公共事業(yè)外包給民營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)。但政府仍需承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任，應(yīng)對(duì)相關(guān)的代理企業(yè)進(jìn)行包括其具體運(yùn)行策略的可行性、可持續(xù)性評(píng)估，當(dāng)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)被確認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展的，政府才能放心地將這些公共事業(yè)徹底地民營(yíng)化。而實(shí)際上，正如十堰市公交民營(yíng)化改革那樣，政府的做法似乎并不像我們所設(shè)想的那樣周全，卻更像是想要把一個(gè)十分棘手的爛攤子抓緊時(shí)間丟給一個(gè)“倒霉的下家”。在張某接受十堰市公交公司前，公交公司一直處于虧損狀態(tài)，2002年甚至虧損了760萬元，這樣的虧損程度似乎可以成為十堰市政府對(duì)其進(jìn)行民營(yíng)化的借口，但它絕不能成為政府實(shí)行公共事業(yè)民營(yíng)化改革的正當(dāng)理由。

2.2 政府的關(guān)注點(diǎn)在緩解壓力與提高效率，忽視了公共利益

從國內(nèi)外多年的民營(yíng)化改革實(shí)踐成果來看，其成績(jī)還是顯而易見的。政府財(cái)政壓力得以緩解，民營(yíng)化所帶來市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也使得經(jīng)營(yíng)的效率得以提高。這些成績(jī)擁有理論上的支持及實(shí)踐上的檢驗(yàn)——交易成本理論、委托代理理論及張某接手公交公司后公司經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)增加和十堰市公共交通事業(yè)條件的改善。民營(yíng)化所展現(xiàn)出的減壓和提效是如此引人注目，以至于政府“忘我”地投入其中，卻忽視了公共利益這一正確的價(jià)值導(dǎo)向。

從案例中看，2005年后“油價(jià)暴漲”而公交公司卻遲遲得不到政府的油價(jià)補(bǔ)貼，另外較低的票價(jià)壓縮了公交公司的利潤(rùn)空間，可十堰市政府也沒有將公益性義務(wù)的補(bǔ)貼落到實(shí)處，這才引發(fā)了公交公司接連虧損、工人罷工等問題。公共事業(yè)民營(yíng)化改革應(yīng)是一個(gè)有始有終的過程，雖然通過民營(yíng)化的改革將公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)外包出去了，但政府仍需要承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任，不能像將嬰兒與洗澡水一起倒了出去一樣把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也一同拋給社會(huì)和民營(yíng)企業(yè)。

3 民營(yíng)化改革中端正政府價(jià)值導(dǎo)向的措施

3.1 提高民營(yíng)化改革的法治化、規(guī)范化水平

建立健全有關(guān)民營(yíng)化改革的法律制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)政府在效率和私利的選擇前搖擺不定時(shí)，用完備的法律制度匡正其價(jià)值導(dǎo)向，做到讓公共事業(yè)民營(yíng)化改革有法可依，讓公共利益的保障有法可循。在相關(guān)法律中，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)政府的職能、民營(yíng)化的范圍、方法及方式；緊扣政府的公共利益價(jià)值導(dǎo)向，明確政府的責(zé)任與義務(wù)；堅(jiān)持依法行政，做到民營(yíng)化改革的過程可監(jiān)督及民營(yíng)化改革后的結(jié)果可溯源，嚴(yán)厲打擊尋租腐敗現(xiàn)象，依法約束政府的不當(dāng)干預(yù)和不作為的行為。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)督體系，適當(dāng)引入第三方監(jiān)督機(jī)制

政府并不能僅靠民營(yíng)化改革前后交易成本的比較，就將原本虧損的公共事業(yè)丟包袱一樣丟給市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式和可行性、可持續(xù)性進(jìn)行全面科學(xué)的評(píng)估，而這往往是權(quán)力尋租和腐敗的發(fā)生點(diǎn)。在公共事業(yè)的民營(yíng)化改革當(dāng)中，一方面政府自身要依法行政與加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，另一方面要積極引入社會(huì)監(jiān)督，形成完善的第三方監(jiān)督機(jī)制，從而使民營(yíng)化改革被放在一個(gè)更為客觀的監(jiān)督體系下進(jìn)行，讓權(quán)力“在陽光下行使”，更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的價(jià)值導(dǎo)向。

3.3 推進(jìn)民營(yíng)化改革實(shí)現(xiàn)方式的多樣化

西方盛行已久的公共事業(yè)民營(yíng)化改革浪潮及其為此付諸的多次實(shí)踐，為我們提供了多種民營(yíng)化的改革方式，如合同外包、租賃經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和憑單制及放松管制等。因地制宜、靈活多變地采取不同的政府治理工具來實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的民營(yíng)化，是政府智慧的體現(xiàn)，也是政府采取合理的方式實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益價(jià)值導(dǎo)向的有效方法。

3.4 政府要正確認(rèn)識(shí)自身角色和積極承擔(dān)責(zé)任

公共事業(yè)民營(yíng)化改革是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府一定要端正民營(yíng)化改革動(dòng)機(jī)，充分意識(shí)到民營(yíng)化改革是以更好地維護(hù)公共利益為目的而開展的，要堅(jiān)決抵制“丟包袱”“甩爛攤子”等意識(shí)的存在。政府在改革前要做好資料的收集、評(píng)估與信息的公開、公示，做好事業(yè)單位原有員工的心理工作，為改革鋪好前奏；改革中，要做好對(duì)所需物品和服務(wù)的確認(rèn)、對(duì)所購物品和服務(wù)的檢查評(píng)估及對(duì)所消耗的財(cái)政的仔細(xì)核查；改革后，要切實(shí)履行相關(guān)協(xié)議，實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，自始至終堅(jiān)持維護(hù)公共利益的價(jià)值導(dǎo)向，切實(shí)做好公共利益的捍衛(wèi)者。

4 結(jié)語

公共事業(yè)的民營(yíng)化改革是必要的，但過程是漫長(zhǎng)且曲折的。西方早期的理論和實(shí)踐為我們提供了豐富資源，結(jié)合我國具體國情，借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確政府公共利益捍衛(wèi)者的身份和責(zé)任，堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)公共利益，才能做到讓公共事業(yè)更好地發(fā)展，更好地為人民服務(wù)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]吳文潔.我國公用事業(yè)民營(yíng)化與政府規(guī)制改革[J].中國管理信息化，2006（1）.

[2]陳明.中國城市公用事業(yè)民營(yíng)化研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[3]張穎舉.公共事業(yè)民營(yíng)化浪潮中的公共利益維護(hù)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（3）.

[4]王云駿.緩解壓力抑或提升效率——“公共事業(yè)民營(yíng)化”的價(jià)值選擇[J].公共管理高層論壇，2005（1）.

[責(zé)任編輯：高海明]