覃宇玲

【摘 要】改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)得到了迅猛的發(fā)展，為保障各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展，事業(yè)單位應(yīng)積極探索科學(xué)的預(yù)算編制方法，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價(jià)等方面，加強(qiáng)預(yù)算的管理作用。文章通過對定額標(biāo)準(zhǔn)試行于事業(yè)單位預(yù)算管理的效果研究，指出了定額預(yù)算管理的重要性，強(qiáng)調(diào)以定額標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化預(yù)算管理是更新預(yù)算編制方法的基礎(chǔ)與前提。同時(shí)分析了當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題，最后針對存在問題提出了通過定額標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的對策。

【關(guān)鍵詞】定額標(biāo)準(zhǔn)；事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題與對策

【中圖分類號】F810.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）09-0184-03

0 前言

加強(qiáng)和完善預(yù)算管理，使財(cái)政收入規(guī)范有據(jù)、支出公開透明，提高財(cái)政資金使用效率，改革完善預(yù)算管理，建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，是單位預(yù)算管理的“重頭戲”。隨著事業(yè)單位改革的范圍越來越廣，對其體制的改革勢在必行。其中預(yù)算管理的工作也迎來了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。試行以定額標(biāo)準(zhǔn)來強(qiáng)化預(yù)算編制有著以下優(yōu)勢，一是目前一般單位預(yù)算審批涉及的范圍非常廣，歷史遺留問題也非常的突出，導(dǎo)致工作量很大，以定額編制預(yù)算，可以有效約束預(yù)算外支出；二是通過定額標(biāo)準(zhǔn)可以有效地清查自身存在的問題，從而提高預(yù)算資金的利用率。

1 定額標(biāo)準(zhǔn)對事業(yè)單位預(yù)算審批管理的效果研究

財(cái)稅體制的改革，事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算管理制度逐步規(guī)范，預(yù)決算公開化水平和透明度日益提高，預(yù)算編審質(zhì)量有所提升。在全面深化改革的進(jìn)程中，必須進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理，最大限度地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需要。需要財(cái)務(wù)人員創(chuàng)新思路，自上而下地設(shè)定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)來提高預(yù)算編制質(zhì)量，保證預(yù)算執(zhí)行不偏離年初預(yù)算，有利于項(xiàng)目成本、預(yù)決算公開化和透明度，通過定額標(biāo)準(zhǔn)來改進(jìn)和完善預(yù)算管理。實(shí)行定額標(biāo)準(zhǔn)，單位的各項(xiàng)項(xiàng)目支出的預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)管就有了細(xì)化和量化依據(jù)，才能根本解決預(yù)算與實(shí)踐不相符的問題。

實(shí)行定額標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)新概念，對于一般性單位開展預(yù)算來說是一項(xiàng)創(chuàng)新工作，只有一些案例借鑒，無先例可循，工作千頭萬緒，難度較大。這幾年在一些大型項(xiàng)目預(yù)算管理實(shí)踐中探索試行了以定額標(biāo)準(zhǔn)做預(yù)算編制，起到了強(qiáng)化前期工作深度、事前有效控制項(xiàng)目進(jìn)度、提高資金使用效率的實(shí)效。在一些部門預(yù)算列表中，經(jīng)常會(huì)看到有“其他支出”這個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，且項(xiàng)下數(shù)額巨大，在常規(guī)項(xiàng)目預(yù)算中尤為明顯，甚至能占本級預(yù)算支出的40%左右?？梢娔承╊A(yù)算部門花錢的“靈活”性很強(qiáng)。因此，對于基本支出應(yīng)采用定額標(biāo)準(zhǔn)做預(yù)算，以事定費(fèi)，定項(xiàng)定額補(bǔ)助，按經(jīng)費(fèi)定額表將年度支出預(yù)算編入部門預(yù)算；對于項(xiàng)目支出，在合理立項(xiàng)，通過評審后亦可按項(xiàng)目編報(bào)流程將項(xiàng)目支出納入年度預(yù)算；剩下突發(fā)和不可預(yù)估的，才能在“其他”項(xiàng)目中列報(bào)。這樣就能遏制“其他支出”項(xiàng)目的隱身衣效果，杜絕“三公經(jīng)費(fèi)”浪費(fèi)及介于“消費(fèi)”和“浪費(fèi)”之間的灰色支出。同時(shí)，在預(yù)算管理過程中，讓年度預(yù)算資金在科目間正?！傲鬓D(zhuǎn)”，可以有效制止“亂花錢”的行為發(fā)生。例如在實(shí)踐中，為管理好學(xué)校助學(xué)資金，財(cái)務(wù)部門編制了《學(xué)校學(xué)生助學(xué)金項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)》（簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），針對學(xué)校助學(xué)活動(dòng)中國家財(cái)政資金年度撥付額度固定、上級補(bǔ)助與企業(yè)贊助相結(jié)合的特點(diǎn)，《標(biāo)準(zhǔn)》中設(shè)定項(xiàng)目規(guī)模、資助人數(shù)、資助內(nèi)容控制的建議性指標(biāo)，同時(shí)確立按項(xiàng)目實(shí)際需求兼顧具體招生工作實(shí)際，進(jìn)行統(tǒng)一補(bǔ)助資金分配的方式。實(shí)施中，助學(xué)資金體現(xiàn)了公平原則，并引導(dǎo)校方根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》，從學(xué)生實(shí)際需要出發(fā)科學(xué)合理配套資金。此《標(biāo)準(zhǔn)》已成為學(xué)校助學(xué)金項(xiàng)目的一個(gè)較好案例，該種方法已試行運(yùn)用到其他科研項(xiàng)目的資金分配與使用當(dāng)中，取得了合理控制財(cái)政投資規(guī)模，提升預(yù)算管理規(guī)范化水平的效果。

定額標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目支出預(yù)算管理的基石，一是可以更科學(xué)、更客觀、更系統(tǒng)地管好部門項(xiàng)目預(yù)算，切實(shí)提高自身財(cái)務(wù)管理的需要。由于財(cái)務(wù)管理在日常工作中占據(jù)著非常重要的地位，定額標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)κ聵I(yè)單位的預(yù)算審批管理工作進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)。通過定額標(biāo)準(zhǔn)合理安排財(cái)政資金，并在管理過程和監(jiān)督環(huán)節(jié)等發(fā)揮引導(dǎo)和控制的作用，不但能夠有效地清查自身存在的問題，而且還可以降低不必要的成本支出，節(jié)約單位有限的資金。二是提高事業(yè)單位的服務(wù)意識。由于事業(yè)單位是服務(wù)窗口，民生問題無小事，預(yù)算公開是財(cái)務(wù)公開的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開需要財(cái)政部門、預(yù)算單位各層面、多方位的共同努力，更需要以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，編制科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出預(yù)算，以提高公眾的知情權(quán)，監(jiān)督審計(jì)事業(yè)單位預(yù)算管理，這樣就可以保證合理利用財(cái)政資金，避免浪費(fèi)。三是提高事業(yè)單位的績效。因?yàn)槭聵I(yè)單位是不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營的，項(xiàng)目支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)研究，必須充分吸收其他部門在行業(yè)管理中形成的合理標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)對本部門行業(yè)預(yù)算編制中不合理的內(nèi)容進(jìn)行修正，圍繞預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、職責(zé)履行和履職效益等方面開展部門整體支出績效評價(jià)，實(shí)現(xiàn)部門行業(yè)管理與財(cái)政預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。

2 試行定額標(biāo)準(zhǔn)工作以前預(yù)算管理面臨的一些問題

2.1 預(yù)算編制不完整，內(nèi)容編制不合理，資金使用超支浪費(fèi)時(shí)有發(fā)生

首先是預(yù)算項(xiàng)目列表不全，預(yù)算執(zhí)行過程中項(xiàng)目資金追加調(diào)整頻繁、追加程序不規(guī)范、支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、支出項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)交叉，隨之也產(chǎn)生個(gè)別部門花錢大手大腳、互相攀比、鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象。其次是收入項(xiàng)目不列或少列，上級撥付收入未列入預(yù)算，造成預(yù)決算差異較大；部分收入和支出游離在預(yù)算之外，存在收入未納入預(yù)算的問題，資金使用浪費(fèi)嚴(yán)重，上述因素使得預(yù)算收入可人為調(diào)控。最后是故意隱瞞采購項(xiàng)目。在預(yù)算中故意未編制公開采購預(yù)算。主要是少部分預(yù)算單位對政府采購預(yù)算編制不重視，不上報(bào)政府采購范圍的項(xiàng)目；一些預(yù)算單位對政府采購政策不夠了解，漏報(bào)政府采購項(xiàng)目，容易產(chǎn)生財(cái)政資金閑置、浪費(fèi)和效益低下。

2.2 單位預(yù)算編制過程粗放

編制過程就是采用打包編制，在編制部門的支出預(yù)算時(shí)，不考慮實(shí)際工作量差異，采用一把尺子量到底的辦法，打包安排，什么都往里面放，造成編制過程過于粗糙，必然導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行期間，出現(xiàn)超預(yù)算支出的嚴(yán)重現(xiàn)象；還有就是預(yù)算科目未細(xì)化。對科目細(xì)化分為類、款、項(xiàng)、目，支出按功能分類分為類、款、項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款，但是在收入編制過程中部分預(yù)算支出只列到“款”，沒有編制到“項(xiàng)”，基本不編到“目”一級；而且沒有明確到單位和項(xiàng)目[2]。

2.3 預(yù)算編制方法老舊，編制不科學(xué)，預(yù)算制定隨意性較大，沒有規(guī)范的流程

首先，編制方法缺乏科學(xué)發(fā)展觀念。目前大部分單位還是采用固定預(yù)算編制方法，未充分結(jié)合本單位預(yù)算年度的情況進(jìn)行研判，僅在上一年度預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)[4]，由于受多年支出基數(shù)的影響，部門的支出預(yù)算基本上是在基數(shù)基礎(chǔ)上只能增加不能減少，舊的支出項(xiàng)目不減少，新的支出項(xiàng)目卻不斷增加，形成剛性支出的項(xiàng)目越來越多，而項(xiàng)目立項(xiàng)的合理性卻得不到保證，變相引發(fā)“年底突擊花錢”“分配不合理”的問題與現(xiàn)象，不利于財(cái)政資金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。資金使用的整體效益難以得到提高。其次，定額標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏準(zhǔn)確性、合理性，部分經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)定額的測算方法，不能切合實(shí)際、及時(shí)調(diào)整，故不能真實(shí)反映出預(yù)算部門的實(shí)際支出情況，無法準(zhǔn)確測定經(jīng)費(fèi)需求量。隨著近幾年物價(jià)上漲，部分單位公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足實(shí)際需要，使預(yù)算在執(zhí)行過程中不但出現(xiàn)調(diào)整、追加頻繁的現(xiàn)象，還存在單位之間、部門之間的財(cái)力分布失衡問題。同時(shí)，因定額標(biāo)準(zhǔn)很少變動(dòng)，而有些預(yù)算部門預(yù)算法定性意識較差，隨意性大，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制數(shù)偏差較大，失去了預(yù)算應(yīng)有的作用。

2.4 小部門意識濃厚，整體預(yù)算管理意識不到位

由于參加預(yù)算管理的部門很多，因此在編制預(yù)算的過程中，往往重視了財(cái)務(wù)性指標(biāo)的分解落實(shí)，卻疏忽了對業(yè)務(wù)部門的資本預(yù)算與業(yè)務(wù)預(yù)算的指導(dǎo)，各業(yè)務(wù)部門都是更多的考慮本部門的利益，常出現(xiàn)不嚴(yán)格按定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算文件、擅自增減編制內(nèi)容的問題，出現(xiàn)漏編子目、擅自提高定額標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。編制預(yù)算時(shí)，總是想著為自己的部門爭取到更多的預(yù)算資金，常站在自身立場理解定額，對于有利自己的就多編，不利的就取消，隨意性很大。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門對預(yù)算編制工作抱應(yīng)付態(tài)度，覺得這是財(cái)務(wù)部門的工作，做出來的預(yù)算也只是向上級申請經(jīng)費(fèi)，除了基本支出、人員經(jīng)費(fèi)外，落在本部門的項(xiàng)目越多，肩上的擔(dān)子就越重，更由于在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算管理的剛性作用日益顯著，使各業(yè)務(wù)部門感覺到約束，不能正確理解預(yù)算管理的重要性，最終導(dǎo)致了部門的預(yù)算與整體的預(yù)算缺口非常大。

2.5 預(yù)算管理人員素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，缺乏學(xué)習(xí)動(dòng)力，未能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求

隨著新情況的出現(xiàn)，對預(yù)算編制的方式方法提出了新的要求，但是，部門的管理工作、思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)都沒有及時(shí)跟上，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)大量出現(xiàn)，特別是新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，對預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)水平提出更高的要求。有的預(yù)算人員創(chuàng)新意識不強(qiáng)，對開展定額預(yù)算編制工作認(rèn)識不足，滿足現(xiàn)狀，開展預(yù)算管理工作時(shí)不夠大膽，盲從舊模式，沉溺于老辦法、老規(guī)矩，預(yù)算編制唯會(huì)計(jì)規(guī)則論，凡事找依據(jù)，等上面指示的消極工作態(tài)度，造成知識不夠全面，預(yù)算工作招法不多，不能將定額標(biāo)準(zhǔn)編制與部門實(shí)際有效結(jié)合，照抄照搬，習(xí)慣于憑老經(jīng)驗(yàn)辦事，滿足于運(yùn)用簡單的直線思維來思考和解決問題的被動(dòng)局面[3]。

3 通過定額標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的對策

3.1 建立健全的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制

由于部門預(yù)算報(bào)表的內(nèi)部審批過程沒有注重程序的要求，所以導(dǎo)致了預(yù)算管理審批工作的混亂。根據(jù)這個(gè)情況，需要明確預(yù)算編制的牽頭部門，從預(yù)算編制開始到預(yù)算實(shí)施過程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，科學(xué)編制各項(xiàng)支出定額標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按批準(zhǔn)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，應(yīng)依據(jù)《預(yù)算法》進(jìn)行追責(zé)，從而保證預(yù)算管理制度的權(quán)威性，同時(shí)防止在預(yù)算管理中利用漏洞來謀取私人利益的個(gè)人行為，最終促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理審批的規(guī)范性。

3.2 提高以定額標(biāo)準(zhǔn)管理為核心的責(zé)任意識

對于預(yù)算管理工作人員來說，經(jīng)常進(jìn)行定額標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)是非常有必要的。定額標(biāo)準(zhǔn)體系工作，需要在掌握大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料的現(xiàn)有平臺(tái)上，積極引入科研機(jī)構(gòu)和行業(yè)專家的力量，在理論研究方面建立良好的合作培訓(xùn)關(guān)系。還要多方搜集國內(nèi)外的研究成果和方法，特別是國外的先進(jìn)研究方法和經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合本單位的定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，予以最大限度地吸收和運(yùn)用，這可以從主觀層面上去建立起預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)意識。通過培訓(xùn)，鍛煉出一只具備良好的政治素質(zhì)，敬業(yè)愛崗，具備過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)及較高管理水平的創(chuàng)新型會(huì)計(jì)預(yù)算隊(duì)伍。

3.3 努力提高定額標(biāo)準(zhǔn)的信息化建設(shè)，保障新經(jīng)濟(jì)時(shí)代預(yù)算管理的要求

新經(jīng)濟(jì)時(shí)代是互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更是在各行各業(yè)中異軍突起。預(yù)算數(shù)據(jù)信息聯(lián)通已經(jīng)成為監(jiān)督預(yù)算編制的有效工具之一，將大數(shù)據(jù)分析方法運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，通過財(cái)政聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)全面分析了預(yù)算編制及追加、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、專項(xiàng)資金分配及管理的基本情況。例如，深圳航空的大數(shù)據(jù)全預(yù)算就具有借鑒意義，深圳航空制定有全面的費(fèi)用預(yù)算計(jì)劃及財(cái)務(wù)計(jì)劃，通過數(shù)據(jù)采集把預(yù)算體系為費(fèi)用預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算，對工作中每一環(huán)節(jié)進(jìn)行財(cái)務(wù)成本控制，確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來核定預(yù)算指標(biāo)。定額數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以此模式來建設(shè)，可以對預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，把預(yù)算控制落實(shí)到各項(xiàng)工作之中，確保一切業(yè)務(wù)活動(dòng)受控于大數(shù)據(jù)下的預(yù)算編制內(nèi)，并對費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)警控制，達(dá)到事前、事中控制，事后考核評價(jià)的預(yù)算管理效果[4]。財(cái)務(wù)部門在內(nèi)聯(lián)網(wǎng)中可以查到實(shí)際的費(fèi)用支出水平及收入水平等基本數(shù)據(jù)，并與預(yù)算進(jìn)行對比，找出差異原因，進(jìn)而提高預(yù)算編制的合理性，也可以最大限度地減少由于預(yù)算編制漏洞而引起的預(yù)算超支情況的發(fā)生，從而使預(yù)算管理工作水平得到切實(shí)的提高。

4 結(jié)語

定額標(biāo)準(zhǔn)是編制預(yù)算的基礎(chǔ)。當(dāng)前的項(xiàng)目支出預(yù)算編審體系中，部門編制預(yù)算可以直接使用或參考的定額標(biāo)準(zhǔn)十分匱乏，需要通過定額標(biāo)準(zhǔn)研究，進(jìn)行項(xiàng)目分類、設(shè)定分項(xiàng)指標(biāo)、量化支出標(biāo)準(zhǔn)，建立可參照或使用的預(yù)算編制技術(shù)依據(jù)，夯實(shí)部門編制預(yù)算的基礎(chǔ)[6]。針對事業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算單位存在的問題相對應(yīng)的解決措施就是通過定額標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，建立健全的監(jiān)督管理機(jī)制、強(qiáng)化工作人員預(yù)算管理工作的核心意識、制定科學(xué)合理的預(yù)算編制、努力提高預(yù)算管理人員的素質(zhì)，以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代預(yù)算管理的要求。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]張燦泉.試析行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及完善對策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2016（21）.

[2]李加祥.行政事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的困境及改善對策探析[J].財(cái)經(jīng)界，2016（18）.

[3]匡洪瑤.試論事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的問題及其策略[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2016（27）.

[4]劉惠穎.行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題與對策研究[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2016（19）.

[5]段蕾.行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問題及完善措施[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（8）.

[6]國發(fā)〔2014〕45號，國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定[S].

[責(zé)任編輯：高海明]