姬文藝　吳金波

[摘要]本文結(jié)合山東省統(tǒng)計局、山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和實地抽樣調(diào)查的相關(guān)資料，通過對山東省財政扶貧資金主要投向、使用范圍以及財政扶貧工作現(xiàn)狀的相關(guān)分析，有針對性地為財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系的設(shè)計提供依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]扶貧 績效審計 反貧能力 可持續(xù)發(fā)展

本文受山東省社科基金項目《山東省財政“造血式”精準(zhǔn)扶貧資金績效評價指標(biāo)體系優(yōu)化研究》（項目編號：17CKJJ23）的資助

一、山東省財政扶貧現(xiàn)狀

（一）扶貧資金主要投向和使用范圍

山東省是人口大省，貧困人口分布廣，山區(qū)、湖區(qū)、灘區(qū)、革命老區(qū)脫貧攻堅任務(wù)重。根據(jù)《山東省財政專項扶貧資金和項目管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，山東省財政專項扶貧資金分配主要向脫貧任務(wù)比較重的市、縣、重點(diǎn)扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)、扶貧工作重點(diǎn)村以及黃河灘區(qū)等省委、省政府確定的深度貧困區(qū)域傾斜。各地按照省扶貧開發(fā)政策要求，結(jié)合當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)工作實際情況，緊密圍繞促進(jìn)減貧的目標(biāo)，因地制宜確定財政專項扶貧資金使用范圍，主要包括以下方面：

1.改善農(nóng)村貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件。重點(diǎn)支持農(nóng)村貧困地區(qū)小型公益性生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村安全飲水配套設(shè)施、農(nóng)村通電設(shè)施、農(nóng)村道路硬化等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持農(nóng)村教育、學(xué)校設(shè)施、醫(yī)療保健等基本公共服務(wù)建設(shè)；支持農(nóng)村“一池三改”、垃圾集中處理站、實施危房改造、易地扶貧搬遷、文化場所、水土流失、退耕還林還草等生態(tài)文明建設(shè)。

2.培育和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。山東省重點(diǎn)扶持貧困對象發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工和民族手工業(yè)，承接來料加工訂單；使用農(nóng)業(yè)優(yōu)良品種、采用先進(jìn)實用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)；因地制宜發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游；依托當(dāng)?shù)靥厣珎鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展電商脫貧；支持有條件的縣（市、區(qū)）采取資源、資金入股等形式，開展光伏扶貧工程建設(shè)等。

3.提高農(nóng)村扶貧對象就業(yè)和生產(chǎn)能力。重點(diǎn)為具有勞動能力的貧困人口提供職業(yè)教育培訓(xùn)，為具有一技之長的農(nóng)戶提供技術(shù)指導(dǎo)，對參加實用技術(shù)培訓(xùn)的貧困戶給予補(bǔ)助。

4.加強(qiáng)財政金融機(jī)構(gòu)與扶貧開發(fā)部門的有機(jī)結(jié)合。重點(diǎn)支持貧困地區(qū)建立村級發(fā)展互助資金，推行扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保信貸等扶貧信貸產(chǎn)品，緩解貧困地區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)性資金短缺困難。

（二）扶貧工作調(diào)研分析

本次調(diào)研立足全省，就17個地市的財政扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了實地抽樣調(diào)查。將被調(diào)查者分為貧困農(nóng)戶、村干部和非貧困農(nóng)戶三類，共計發(fā)放調(diào)查問卷480份，收回有效問卷449份，其中貧困農(nóng)戶116份，占25.84%；村干部91份，占20.27%；非貧困農(nóng)戶（一般農(nóng)戶）242份，占53.90%。

1.致貧原因。調(diào)查結(jié)果顯示，山東省致貧原因多樣，主要表現(xiàn)為自然條件差、交通閉塞、人口自身發(fā)展力不足、觀念落后、教育水平低、公共設(shè)施不足等多個方面。從內(nèi)在影響因素來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，仍以種植業(yè)為主，農(nóng)民年人均純收入水平低；貧困戶技能素質(zhì)差，自我發(fā)展能力薄弱，教育文化層次低，難以滿足勞動力市場的專業(yè)化、技能化需求，就業(yè)渠道狹窄，轉(zhuǎn)移就業(yè)難度大。從外在影響因素看，大多貧困戶集中在自然條件比較惡劣的山區(qū)、湖區(qū)、庫區(qū)等，水、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)保障水平較低。因此，相關(guān)審計部門應(yīng)加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和反貧能力的考核力度，促使各地區(qū)加大扶貧開發(fā)工作力度，增加財政扶貧資金投入，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，加大貧困地區(qū)教育發(fā)展，持續(xù)開展有針對性的技能培訓(xùn)，注重培育貧困農(nóng)戶的“造血”功能，轉(zhuǎn)變貧困戶“等靠要”的惰性思想，從主觀層面上激發(fā)內(nèi)生動力，實現(xiàn)反貧能力的可持續(xù)性發(fā)展。

2.扶貧項目。主要對扶貧資金使用、管理及扶貧項目開展等方面是否具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行初步調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，山東省財政扶貧信息還未做到完全公開透明，對于扶貧資金使用中的違規(guī)行為，處罰力度較低，未有效發(fā)揮扶貧資金的作用。扶貧項目開展方面，相關(guān)部門宣傳力度不夠，農(nóng)戶參與度低，不能有效迎合農(nóng)戶自身需求，缺乏針對性。扶貧項目的開展應(yīng)以人為本，以貧困戶的實際需求為導(dǎo)向，要定期開展扶貧項目的跟蹤評估，提高扶貧項目的針對性和有效性。此外，應(yīng)加強(qiáng)扶貧資金管理，落實資金的使用效率，重點(diǎn)發(fā)揮資金的規(guī)模效益，帶動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項目的可持續(xù)發(fā)展。

3.生態(tài)扶貧。主要是對山東省當(dāng)前的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理情況進(jìn)行初步調(diào)查，旨在分析山東省的生態(tài)效益，為績效審計評價指標(biāo)的設(shè)計提供依據(jù)。調(diào)查結(jié)果顯示，山東省生態(tài)扶貧工作已取得一定成就，但仍需繼續(xù)加大財政資金投入力度，實施生態(tài)扶貧績效考核，督促貧困地區(qū)建立生態(tài)發(fā)展長效機(jī)制，實現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

二、山東省財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）構(gòu)建原則

1.定性和定量相結(jié)合原則。指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)遵循定性與定量相結(jié)合的原則，既要從定性指標(biāo)上綜合評價財政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性、可持續(xù)發(fā)展性和可持續(xù)脫貧性，又要從量化指標(biāo)上分析財政扶貧資金相關(guān)數(shù)量的特征、關(guān)系與變化，確保評價結(jié)果更直觀易懂，具有說服力和證明力，有效降低審計風(fēng)險。

2.系統(tǒng)性與簡單性相結(jié)合原則。財政扶貧資金績效審計評價的結(jié)果不僅需要向上級主管部門匯報，也要向公眾公開。因此，指標(biāo)的設(shè)計要與被審計單位的職能特點(diǎn)密切相關(guān)，將同一性質(zhì)的指標(biāo)按照邏輯順序組成一個系統(tǒng)整體，既能反映各評價指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系，又能從整體上對績效審計的結(jié)果進(jìn)行評價。此外，指標(biāo)的選擇應(yīng)簡單清晰、易于理解，指標(biāo)的設(shè)置既要反映財政扶貧資金的實際情況，還要保證非審計專業(yè)的社會公眾能夠清晰了解各指標(biāo)所反映的內(nèi)容及意義，有效發(fā)揮社會與輿論監(jiān)督作用。

3.全面性與重點(diǎn)性相結(jié)合原則。應(yīng)全面考慮財政扶貧資金特點(diǎn)和實際使用情況，既要關(guān)注其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績效，還要評價其產(chǎn)生的社會生態(tài)績效等，不僅要反映財政扶貧資金產(chǎn)生的短期效益和直接效益，還要反映資金產(chǎn)生的長期效益和間接效益。但評價指標(biāo)越全面，需要的數(shù)據(jù)就越多，由于審計手段、審計時間與審計資源等有限，有些數(shù)據(jù)很難收集。因此，在構(gòu)建評價指標(biāo)體系時，不能一味強(qiáng)調(diào)指標(biāo)體系的全面性，還應(yīng)同時兼顧指標(biāo)的針對性并判斷是否具有代表性，根據(jù)財政扶貧資金的流向，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大影響方面，盡量做到既全面覆蓋，又突出重點(diǎn)。

4.可比性和可操作性相結(jié)合原則。財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系應(yīng)該具有可比性，橫向?qū)Ρ?，即同一時期同類評價對象之間保持績效評價指標(biāo)的共性，以便比較各地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的效率、效果；縱向?qū)Ρ龋床煌瑫r期績效評價指標(biāo)要相對穩(wěn)定，口徑一致，以便比較不同扶貧期間扶貧效果的變動情況。同時，評價指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)遵循可操作性原則，結(jié)合扶貧工作中的實際問題，明確各指標(biāo)的內(nèi)在含義，確保審計人員在可獲取經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)資料的前提下，能夠憑借指標(biāo)體系對財政扶貧資金績效的相關(guān)結(jié)果進(jìn)行評價。

（二）評價標(biāo)準(zhǔn)

1.經(jīng)濟(jì)性。財政扶貧開發(fā)不以盈利為目的，在實際工作中大多是忽略成本的，所以經(jīng)濟(jì)性并不是績效審計的重點(diǎn)，但并不意味著不進(jìn)行成本管理。經(jīng)濟(jì)性評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定有助于審查財政扶貧資金在前期資源取得、中期資源使用和管理上是否做到合理有效且節(jié)約成本，促使被審計單位在扶貧工作開展過程中加強(qiáng)資金管理、提高資源利用效率。

2.效率性。審核重點(diǎn)在于既定的人、財、物和信息等資源下，能否以一定的投入獲得最大產(chǎn)出或以最小投入取得一定的產(chǎn)出，使扶貧項目的投入與產(chǎn)出達(dá)到最優(yōu)比例。在對財政扶貧資金的效率性績效進(jìn)行審計時，應(yīng)通過審查財政扶貧資金投入的數(shù)量與最終脫貧成果之間的關(guān)系，來評價各扶貧項目資金使用和管理的效率，避免造成資金擠占、閑置和浪費(fèi)等。

3.效果性。效果性審計的目標(biāo)是評估目標(biāo)的實現(xiàn)程度，不能單純地關(guān)注取得成果的數(shù)量而忽略質(zhì)量。可以通過農(nóng)戶滿意度等相關(guān)指標(biāo)對財政扶貧資金效果性進(jìn)行衡量和評價，從側(cè)面反映財政扶貧資金績效審計效果性目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

4.可持續(xù)發(fā)展性。可持續(xù)發(fā)展理論與扶貧相結(jié)合主要體現(xiàn)在將扶貧與發(fā)展有機(jī)結(jié)合，著眼于能力貧困，以反貧能力為導(dǎo)向，提高扶貧項目選擇的科學(xué)性，監(jiān)督扶貧資金資源分配、使用和管理的合規(guī)性和有效性，促進(jìn)扶貧資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)貧困人口的自我發(fā)展和財富的可持續(xù)增加，最終使貧困人口、貧困地區(qū)及其自然環(huán)境實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。政府審計應(yīng)從當(dāng)前效益和長遠(yuǎn)效益評價和監(jiān)督財政扶貧資金的績效，堅持以人為本，實現(xiàn)貧困地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性。

（三）構(gòu)建指標(biāo)

財政扶貧資金績效審計的核心是評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，而指標(biāo)的確定是整個評價指標(biāo)體系的關(guān)鍵。財政扶貧資金績效審計的重點(diǎn)是對財政扶貧資金配置和使用的全過程審計。因此，需要以財政扶貧資金流向為主線，從財政扶貧資金運(yùn)轉(zhuǎn)的全過程進(jìn)行審計監(jiān)督，即主要從財政扶貧資金的配置、使用、管理和效果四個環(huán)節(jié)，加大審計調(diào)查和延伸審計，分析財政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)發(fā)展性。

結(jié)合山東省扶貧工作開展的實際情況，根據(jù)《山東省財政專項扶貧資金績效評價量化指標(biāo)表》的相關(guān)內(nèi)容，以可持續(xù)發(fā)展為理念，立足能力扶貧，注重貧困人口反貧能力的培育和貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，從扶貧資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及可持續(xù)發(fā)展性四個方面設(shè)定指標(biāo)。評價指標(biāo)體系如圖1所示。

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。重點(diǎn)審核被審計單位成本和資源的使用情況，主要審計財政扶貧資金的配置和監(jiān)管情況，即是否按規(guī)定發(fā)放資金；資金分配是否節(jié)約，是否存在損失和浪費(fèi)；資金監(jiān)管是否有效，是否存在挪用轉(zhuǎn)移、截留等情況。最終目的是發(fā)現(xiàn)財政扶貧資金配置、管理中的違法行為，制定相應(yīng)的整改措施，提高扶貧資金的使用效率。本文主要從資金配置和監(jiān)管兩方面考核財政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性。資金配置指標(biāo)包括：扶貧資金分配合規(guī)性、扶貧資金分配公示情況、資金節(jié)約率；資金監(jiān)管指標(biāo)包括：扶貧資金的閑置率、扶貧資金的違規(guī)率。

2.效率性指標(biāo)。主要審查被審計單位對各種資源的使用情況以及投入和產(chǎn)出的相應(yīng)關(guān)系，從而給出綜合評價結(jié)果。本文主要從資金落實和資金使用兩個方面評價財政扶貧資金的效率性。資金落實指標(biāo)包括：直補(bǔ)資金發(fā)放率、扶貧項目資金到位率、扶貧資金使用率；資金使用情況指標(biāo)包括：管理制度健全性、年度資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、項目完工投產(chǎn)率。

3.效果性指標(biāo)。財政扶貧項目的最終目的是消除貧困，改善民生，實現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展。扶貧項目的結(jié)果是為了使該類評價達(dá)到預(yù)期，評價財政扶貧項目的實施對于貧困人口的脫貧有無實質(zhì)性效果。本文主要從脫貧效果和農(nóng)戶滿意度兩方面選取效果性指標(biāo)。脫貧效果指標(biāo)包括：恩格爾系數(shù)、脫貧率、返貧率；貧困戶滿意度指標(biāo)包括：對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滿意度、對教育扶貧的滿意度、對生態(tài)扶貧的滿意度、對產(chǎn)業(yè)扶貧項目的滿意度、對脫貧效果的滿意度、對政府扶貧工作的滿意度。

4.可持續(xù)發(fā)展性指標(biāo)。財政扶貧績效審計的最終目的是使有勞動能力的貧困人口形成獲取經(jīng)濟(jì)效益的能力，實現(xiàn)貧困人口、貧困地區(qū)以及自然環(huán)境全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。本文主要從反貧能力、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)補(bǔ)償三個層次設(shè)定可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。（1）反貧能力。其內(nèi)涵主要表現(xiàn)為三個方面：貧困人口自我積累和發(fā)展的能力、貧困人口持續(xù)增加收入的能力和貧困人口抗擊貧困風(fēng)險的能力。提高貧困人口的反貧能力，既需要發(fā)揮自我供給機(jī)制，又需要外部幫扶機(jī)制的保障。首先，通過教育引導(dǎo)，可以培養(yǎng)貧困人口的脫貧意識，使其樹立主人翁意識，激發(fā)自身的內(nèi)在動力和主觀能動性；其次，調(diào)動貧困人口參加教育培訓(xùn)和生產(chǎn)技能培訓(xùn)的積極性，提高貧困人口素質(zhì)，增強(qiáng)其創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力；最后，因地制宜，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，提高貧困人口可持續(xù)增加收入的能力。其指標(biāo)包括：教育培訓(xùn)資金投入增長率、貧困人口中適齡兒童入學(xué)率、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)率、參加培訓(xùn)后就業(yè)率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值、人均純收入增長率。（2）公共基礎(chǔ)設(shè)施。公路、廣播電視、電話通信、農(nóng)田水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否健全，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的前提，直接影響貧困人口獲取知識、與外界溝通的能力。因此，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，激活貧困地區(qū)的內(nèi)在生產(chǎn)力，是提高貧困人口反貧能力和促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。其指標(biāo)包括：基礎(chǔ)設(shè)施資金投入增長率、新修及改擴(kuò)建公路里程增長率、農(nóng)田水利建設(shè)增長率。（3）生態(tài)補(bǔ)償。為保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，財政扶貧必須走可持續(xù)發(fā)展道路，幫助環(huán)境污染區(qū)或者生態(tài)脆弱區(qū)尋找替代產(chǎn)業(yè)，鼓勵高技術(shù)無污染產(chǎn)業(yè)和低能源消耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立生態(tài)環(huán)保項目，幫助環(huán)境退化或受損地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重建與修復(fù)，改變貧困地區(qū)以破壞生態(tài)平衡和環(huán)境污染來獲取經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)狀。其指標(biāo)主要包括：荒地減少率、退耕還林還草增長率、植樹造林率、“一池三改”覆蓋比例增長率、太陽能入戶比例增長率。

綜上所述，構(gòu)建山東省財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系如圖2所示。

三、結(jié)語

山東現(xiàn)有貧困人口貧困程度深、致貧原因復(fù)雜、自身生產(chǎn)發(fā)展能力弱、脫貧難度大，僅靠國家的財政補(bǔ)助無法真正實現(xiàn)脫貧致富。要培育貧困地區(qū)的反貧能力，提高地區(qū)的文化教育和人才引進(jìn)，同時創(chuàng)新大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，實現(xiàn)扶貧審計“全覆蓋”。不能僅局限于眼前經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)側(cè)重貧困地區(qū)在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技推廣、生活質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、生存環(huán)境等各方面的發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境是否遭到破壞，是否存在犧牲生態(tài)環(huán)境換取短暫經(jīng)濟(jì)利益現(xiàn)象，關(guān)注貧困人口的發(fā)展能力是否增強(qiáng)，只有不斷實施可持續(xù)發(fā)展的“授漁工程”，充分發(fā)揮財政扶貧資金的“造血功能”，才能真正做到脫貧致富。

（作者單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，郵政編碼：271018，電子郵箱：404238431@qq.com）

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