賈康歐純智

摘要：本文研討了疫苗作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品所衍生的公共安全問(wèn)題，論述了必須普遍接種疫苗的原因以及結(jié)合市場(chǎng)與政府的相對(duì)優(yōu)勢(shì)聯(lián)手解決疫苗的安全問(wèn)題，提出優(yōu)化特許權(quán)管理、把疫苗安全機(jī)制納入國(guó)家治理現(xiàn)代化制度安排的四方面建議。

關(guān)鍵詞：疫苗準(zhǔn)公共產(chǎn)品公共安全

作者簡(jiǎn)介：賈康，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)；

歐純智，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇特約研究員。

由長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限責(zé)任公司引發(fā)的問(wèn)題疫苗案近期引起高度關(guān)注，網(wǎng)上輿情激烈。近20余年，國(guó)內(nèi)疫苗事故頻發(fā)，從美國(guó)、日本等國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的疫苗安全問(wèn)題也由來(lái)已久，業(yè)已積累的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有重要的借鑒價(jià)值。當(dāng)下，中國(guó)的疫苗安全問(wèn)題必須盡早納入現(xiàn)代國(guó)家治理的制度建設(shè)系統(tǒng)。

一、疫苗安全問(wèn)題引發(fā)高度關(guān)注

從國(guó)內(nèi)近年的疫苗案來(lái)看，雖然不乏政府介入和監(jiān)管處罰，但我國(guó)疫苗安全領(lǐng)域依然存在重大問(wèn)題與隱患，問(wèn)題疫苗屢禁不止。由于對(duì)疫苗的審批、生產(chǎn)、運(yùn)輸、保管、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管不到位以及違規(guī)、事故的處罰過(guò)輕等原因，導(dǎo)致悲劇頻頻爆光。如果不徹底整頓，那么可以預(yù)見，將會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多的國(guó)人不再相信疫苗，不愿主動(dòng)接種疫苗。

大眾健康防疫所需的疫苗具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。眾所周知，市場(chǎng)難以有效解決由公共產(chǎn)品供給而衍生的諸多問(wèn)題，是強(qiáng)調(diào)政府管制不可或缺的重要論據(jù)，已為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)公認(rèn)。然而，實(shí)際生活中政府整個(gè)官僚體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，卻不斷提出了一個(gè)難以調(diào)和的新問(wèn)題：公共產(chǎn)品的公共服務(wù)水平和公共風(fēng)險(xiǎn)防范水平如何“夠格”？據(jù)報(bào)道，問(wèn)題奶粉、問(wèn)題疫苗的受害者到法院起訴，法院不立案。更有甚者，有的受害人家屬因?yàn)槠鹪V、上訴等“尋釁滋事”行為，服刑兩年。

問(wèn)題疫苗的問(wèn)題沒有解決，生產(chǎn)問(wèn)題疫苗的企業(yè)沒有解決，但提出疫苗問(wèn)題的人被解決了。處罰成本與犯罪收益不相匹配的公共治理環(huán)境，不僅僅會(huì)扭曲涉事案件的結(jié)果，而且在一定程度上也會(huì)扭曲今后與此相關(guān)的社會(huì)生活與可能案件的發(fā)生發(fā)展。中華大地上已歷經(jīng)問(wèn)題奶粉、問(wèn)題食品、問(wèn)題疫苗案件的層出不窮，這次觸目驚心的長(zhǎng)生狂犬疫苗案使得家長(zhǎng)對(duì)疫苗心存疑慮。很多家長(zhǎng)在問(wèn)：“我們應(yīng)該接種疫苗嗎？國(guó)家為何強(qiáng)制接種疫苗？”

二、我們?yōu)楹伪仨毥臃N疫苗

毋庸置疑，我們必須接種疫苗。接種疫苗是社會(huì)所需的公共產(chǎn)品供給行為，原則上是不能討價(jià)還價(jià)的公民義務(wù)，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性。在一個(gè)群體內(nèi)，某個(gè)接種疫苗的個(gè)體行為對(duì)該群體其他成員會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)，即群體內(nèi)每個(gè)個(gè)體之間具有相互外部性。這是由于防止傳染性疾病的免疫接種，既能保護(hù)接種疫苗的當(dāng)事人，同時(shí)也能減少該人所在群體其他人得這種傳染病的可能性。

假定一劑安全有效的疫苗在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)接種疫苗的人提供完全保護(hù)，那么一個(gè)未接種此疫苗的人感染這種病的概率會(huì)隨著群體內(nèi)其他成員接種疫苗人數(shù)的上升而下降。再假定接種疫苗是有“安全成本”的，會(huì)有一定概率的死亡或致殘，即便這個(gè)概率極低，那么由疫苗安全問(wèn)題造成的逃避接種將不可避免。人們會(huì)在接種疫苗但有可能小概率致死致畸以及拒絕接種疫苗但有可能患病并傳染給他人之間做出選擇。事實(shí)也是如此，2013年深圳康泰公司乙肝疫苗致死事件，經(jīng)過(guò)媒體過(guò)度報(bào)道，公眾猜疑、恐慌隨之而起，10個(gè)省份的乙肝疫苗接種率下降30%，進(jìn)口疫苗接種率下降15%。

實(shí)踐證明，確實(shí)已經(jīng)有人在拒絕接種疫苗。群體內(nèi)，拒絕接種疫苗的人數(shù)越多，那么這個(gè)群體感染該疾病的人數(shù)就會(huì)越多，且可能成幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。理論上說(shuō)，對(duì)于這個(gè)群體的每個(gè)接種水平（接種百分比），個(gè)體都有可能計(jì)算出自己患病的預(yù)期可能性。然而遺憾的是，個(gè)體無(wú)法得知自己所在群體的接種水平，所以根本無(wú)法正確評(píng)估自己是應(yīng)該接種還是拒絕接種，所以無(wú)論選擇接種還是拒絕接種都很難做到理性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常假定市場(chǎng)可以完善地起到配置商品和服務(wù)的作用，但是市場(chǎng)對(duì)于產(chǎn)生外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品卻很難發(fā)揮好“資源配置優(yōu)化”作用。[美]戈登·塔洛克：《公共選擇——戈登·塔洛克論文集》，商務(wù)印書館2011年版，第385～394頁(yè)。

從政府職責(zé)、社會(huì)全局利益和根本利益的視角看疫苗，通常的公平原則是強(qiáng)制所有人接種。作為群體中的一員，我們都有義務(wù)接種疫苗，我們也有權(quán)利要求別人接種疫苗。但社會(huì)性的普及接種前提，是安全有效具有公信力的疫苗。如果由于某種原因，比如本例中問(wèn)題疫苗泛濫，導(dǎo)致防止傳染性疾病的免疫接種沒有得到普及，那么國(guó)家在重拳出擊有效整頓疫苗市場(chǎng)的前提下，更有必要盡可能向民眾降低防范相關(guān)疾病的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)。雖然治療在本質(zhì)上不會(huì)衍生相關(guān)的外部性問(wèn)題，但是防范感染疾病的低成本負(fù)擔(dān)會(huì)改變?nèi)藗兘臃N疫苗的決策，更積極地選擇接受。毫無(wú)疑問(wèn)，免費(fèi)或近乎免費(fèi)的接種會(huì)促進(jìn)疫苗接種的普及。

當(dāng)接種疫苗成為一種強(qiáng)制行為，必然會(huì)在相當(dāng)大程度上超越市場(chǎng)規(guī)律，無(wú)法設(shè)想能通過(guò)以市場(chǎng)化純自愿的方式落實(shí)普遍接種。由于接種疫苗是入學(xué)的前提條件之一，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上已有不少家長(zhǎng)質(zhì)疑國(guó)家強(qiáng)制疫苗接種的合法性。在這里依學(xué)理分析，可以負(fù)責(zé)任地說(shuō)，接種疫苗是關(guān)乎公共安全的關(guān)鍵問(wèn)題，強(qiáng)制接種疫苗的安排本身沒有錯(cuò)，關(guān)鍵性的問(wèn)題、可能產(chǎn)生顛覆性影響的不良情況——如同中國(guó)當(dāng)下的情況，是疫苗的安全性出了問(wèn)題。但理性分析可告訴我們，建立在“政府失效”基礎(chǔ)上支持“去集體化”的論點(diǎn)，是沒有出路的。疫苗出了問(wèn)題，我們就要整改疫苗生產(chǎn)與供給體系，而不是拒絕接種疫苗。暫時(shí)拒絕接種疫苗應(yīng)是家長(zhǎng)們?cè)跊_擊之下的無(wú)奈選擇，而這種現(xiàn)象，確實(shí)足應(yīng)敦促管理疫苗的當(dāng)政者深刻反思。如何有效解決疫苗的安全問(wèn)題，考驗(yàn)的是執(zhí)政者的智慧。

三、市場(chǎng)與政府管制怎樣結(jié)合才是解決疫苗安全問(wèn)題的良方

嚴(yán)格地講，疫苗屬于公共產(chǎn)品中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在供給側(cè)宜實(shí)施對(duì)接市場(chǎng)的政府采購(gòu)，在需求側(cè)宜匹配適當(dāng)?shù)氖褂谜吒顿M(fèi)機(jī)制，才能形成較好的績(jī)效狀態(tài)。賈康：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要領(lǐng)》，《中國(guó)金融》2016年第1期，第25～28頁(yè)。對(duì)于通過(guò)規(guī)范程序以其資質(zhì)取得制造商、供應(yīng)商身份的廠家，政府必須施加嚴(yán)密的特許權(quán)管理。不難看出，民眾對(duì)公共產(chǎn)品的滿意度往往要低于一般消費(fèi)者對(duì)商品的滿意度，因?yàn)槿藗兒茈y對(duì)強(qiáng)制配給的東西（公共產(chǎn)品）提起很高興致并投入大量的精力去關(guān)注，往往是被動(dòng)接受。一旦發(fā)現(xiàn)有安全問(wèn)題，不滿意度（即感性的憤怒與批評(píng)）卻會(huì)迅速爆棚。疫苗的安全問(wèn)題應(yīng)該被極其重視卻一直未解決好，其原因非常值得深究。

我們知道，優(yōu)化“特許權(quán)管理”式管制，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行過(guò)程中處理準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的一種努力，其自身機(jī)制已內(nèi)含了如何讓公共產(chǎn)品銷售（或稱配置）更合意的取向，關(guān)系到民眾“以腳投票”的問(wèn)題。近期圍繞西安、天津引進(jìn)人才落戶的新聞，從中我們看到，居民個(gè)人決定在哪里居住，首先要考慮政府所能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)其個(gè)人的影響。問(wèn)題奶粉、問(wèn)題疫苗高發(fā)地，一定不會(huì)成為民眾有能力“以腳投票”時(shí)的首選地。所以，政府有動(dòng)力將其轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給做好，這同時(shí)也彰顯政府對(duì)民眾的回應(yīng)性，是政府的職責(zé)之所在；企業(yè)參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的動(dòng)力，來(lái)自于其對(duì)盈利的渴望、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的向往、生發(fā)出對(duì)質(zhì)高價(jià)低產(chǎn)品的不懈追求、對(duì)消費(fèi)者訴求的及時(shí)滿足的聯(lián)系，無(wú)疑又成為市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)之所在。

但如果在缺乏行政干預(yù)與有效監(jiān)管的情況下，把疫苗的供給機(jī)制幾乎完全交給市場(chǎng)，讓許多民眾采取自愿形式購(gòu)買疫苗，那么顯然市場(chǎng)并沒有足夠的力量保證所有人都能主動(dòng)接種疫苗，傳染病的流行將無(wú)法避免；如果在制度不健全的情況下，把疫苗特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交給政府部門由少數(shù)官員決定其配置，又會(huì)形成過(guò)度壟斷與低效帶來(lái)的種種不良問(wèn)題，甚至造成官商勾結(jié)、腐敗尋租。歐純智：《我國(guó)基層征納尋租交易構(gòu)成的機(jī)理分析》，《財(cái)政研究》2014年第6期，第14～17頁(yè)。當(dāng)前中國(guó)的疫苗供給是政府實(shí)際交由高俊芳、杜偉民、韓剛君這三位疫苗之王壟斷，長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限責(zé)任公司被爆出2017年的銷售費(fèi)用6億，被懷疑內(nèi)含大量官商勾結(jié)的“買路錢”。不難看出，市場(chǎng)與政府都無(wú)法獨(dú)立完成較好解決疫苗問(wèn)題的使命。然而，市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)在于能為那些可以充分內(nèi)部化的外部性提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，但又必須予以承認(rèn)，私人市場(chǎng)的方法并不是普世的方法，能夠更多考慮和追求公共利益最大化的政府，在其將“善治”與公共產(chǎn)品供給問(wèn)題相結(jié)合的制度建設(shè)中，敦促我們更多思考市場(chǎng)與政府之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)——即我們要在充滿逐利偏見卻高效的市場(chǎng)與弘揚(yáng)公共價(jià)值卻往往績(jī)效不合意的政府之間，做出某種結(jié)合式選擇，并著力進(jìn)行資源整合與機(jī)制優(yōu)化。歐純智、賈康：《公共利益視角下關(guān)于行政審批存廢的認(rèn)知框架》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，第25～32頁(yè)。市場(chǎng)與政府其實(shí)從來(lái)都不是非黑即白的二選一關(guān)系，市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)與政府超強(qiáng)的內(nèi)化外部性能力，只有一起通過(guò)有效供給機(jī)制來(lái)發(fā)力，才是破解疫苗之殤的有效方式。

四、優(yōu)化特許權(quán)管理，把疫苗安全機(jī)制納入

國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度安排疫苗作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，實(shí)行政府對(duì)生產(chǎn)廠家、供應(yīng)商的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理是可選擇的基本供給模式?，F(xiàn)代社會(huì)中，其治理機(jī)制有趨于復(fù)雜多元的特征，而一旦出現(xiàn)疫苗安全問(wèn)題，就可能是震動(dòng)全社會(huì)的公共安全問(wèn)題，不容有一絲一毫的疏忽。特許權(quán)管理的邏輯是清晰的：以適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)性機(jī)制選擇企業(yè)定位為供應(yīng)主體，再施之以嚴(yán)密細(xì)致的全流程監(jiān)督約束和全面績(jī)效評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)制度。具體的制度細(xì)節(jié)，還必須做出不斷的探索才能最后形成較成熟的方案。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的“問(wèn)題導(dǎo)向”，從“關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何把市場(chǎng)與政府兩方的作用機(jī)制結(jié)合好”著眼，賈康：《發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)》，《地方財(cái)政研究》2014年第9期，第4～6頁(yè)。在此特提出如下關(guān)于疫苗供應(yīng)機(jī)制的制度優(yōu)化和政策保障建議：

第一，在疫苗安全問(wèn)題上，積極借鑒相關(guān)的國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)。日本早在1948年，就制定了《疫苗接種法》。相關(guān)費(fèi)用方面：定期接種（相當(dāng)于我國(guó)的一類疫苗）是地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，任意接種（相當(dāng)于我國(guó)的二類疫苗）是個(gè)人負(fù)擔(dān)，但可用于醫(yī)療保險(xiǎn)。引人注目的是，里面具體規(guī)定了一旦接種出現(xiàn)問(wèn)題的高賠償額。若因接種出現(xiàn)一例死亡，當(dāng)時(shí)就要由供應(yīng)方給付4250萬(wàn)日元（折合約200多萬(wàn)元人民幣），而且此后每年還要再給家屬一筆錢。1986年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》（NCVIA）規(guī)定：成立疫苗不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（VAERS）；成立國(guó)家疫苗項(xiàng)目辦公室（NVPO）；要求接種點(diǎn)向接種者提供“疫苗信息陳述書（VIS）”。這些法定制度，從收集疫苗不良反應(yīng)，到每個(gè)疫苗的風(fēng)險(xiǎn)和益處，再到由于接種疫苗而引起的傷害如何補(bǔ)償?shù)龋歼M(jìn)行了全面的規(guī)范與管理。這些制度以及機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了疫苗安全管理體系的基本框架，確立了從疫苗的生產(chǎn)到流通，再到安全監(jiān)測(cè)，以及出現(xiàn)傷害后的高額賠償?shù)?，?gòu)成一個(gè)比較完整的體系。我國(guó)的相關(guān)法律建設(shè)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)抓緊進(jìn)行，盡快推出《疫苗安全法》，把防范疫苗安全問(wèn)題納入“全面依法治國(guó)”的現(xiàn)代化國(guó)家治理制度安排。

第二，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性政府采購(gòu)制度流程，形成疫苗生產(chǎn)廠商和供應(yīng)商的遴選機(jī)制，由國(guó)家醫(yī)藥監(jiān)督管理部門對(duì)中標(biāo)的供給主體實(shí)施全面的、全流程的監(jiān)督，全國(guó)有關(guān)部門對(duì)疫苗實(shí)施類似于“準(zhǔn)專賣制度”的價(jià)格、利潤(rùn)率和供應(yīng)鏈上各環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理（包括應(yīng)急儲(chǔ)備、過(guò)期銷毀等具體事項(xiàng)）。

第三，明確規(guī)定與疫苗安全事故有關(guān)的各方面責(zé)任主體的罰則與獎(jiǎng)則，形成對(duì)廠商、供應(yīng)商、監(jiān)管部門一切相關(guān)責(zé)任人的嚴(yán)格、有力度的問(wèn)責(zé)威懾與盡責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)。出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題者，不僅實(shí)施經(jīng)濟(jì)上的重罰，而且依法追究刑事責(zé)任。

第四，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和防偽技術(shù)等有效手段，大力提升社會(huì)公眾特別是接種人、接種兒童家長(zhǎng)的知情水平，對(duì)發(fā)現(xiàn)疫苗安全問(wèn)題隱患并及時(shí)向政府管理部門舉報(bào)者，給予有力度的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

疫苗安全問(wèn)題是在我國(guó)經(jīng)過(guò)高速度“黃金發(fā)展期”而伴隨“矛盾凸顯期”對(duì)于社會(huì)生活形成特別沖擊的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是其他經(jīng)濟(jì)體在發(fā)展過(guò)程中大都曾經(jīng)遭遇過(guò)的問(wèn)題，當(dāng)下中國(guó)的相關(guān)管理部門應(yīng)積極引導(dǎo)全社會(huì)正視和理性討論在沖擊之下的相關(guān)應(yīng)對(duì)思路與要領(lǐng)，政府需按應(yīng)急處理機(jī)制安排好必要舉措并推進(jìn)到長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)與完善，社會(huì)各方應(yīng)痛定思痛，協(xié)力亡羊補(bǔ)牢，在深化改革促進(jìn)開放和構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的過(guò)程中，賈康：《供給側(cè)改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《求是學(xué)刊》2016年第6期，第41～52頁(yè)。共同應(yīng)對(duì)好這一現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，有效提高我國(guó)的疫苗安全水平。

參考文獻(xiàn)：

1.[美]戈登·塔洛克：《公共選擇——戈登·塔洛克論文集》，商務(wù)印書館2011年版。

2.賈康：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要領(lǐng)》，《中國(guó)金融》2016年第1期。

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5.賈康：《發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)》，《地方財(cái)政研究》2014年第9期。

6.賈康：《供給側(cè)改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《求是學(xué)刊》2016年第6期。責(zé)任編輯：沈家文