時青

摘 要：在人類歷史上，流浪乞討現(xiàn)象存在已久甚至和歷史進程相伴。流動人口增多的原因有很多，例如：社會動蕩，天災(zāi)人禍等。在現(xiàn)在社會中，流浪乞討人員的數(shù)目龐大，由于社會和個人等各種原因流浪乞討人員的權(quán)益正在受到侵犯，而且流浪乞討人員維護自己權(quán)益的意識較低。我國頒布了一系列法律，給予城市流浪乞討人員法律上的保護，但在實施過程中無法真正做到維護其權(quán)益，甚至造成了二次傷害。流浪乞討人員的權(quán)益保障需社會以及法律層面的協(xié)調(diào)保護。

關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；權(quán)益保障；救助制度

一、城市流浪乞討人員概述

（一）城市流浪乞討人員的概念以及特征

乞討在詞典中意思為乞求施舍或救濟。流浪是指沒有地方居住，在各個地方漂泊的行為，可以分為生存型流浪[2]和精神型流浪[3]。在今日社會，生存流浪仍然占流浪者的大部分，所以人們的目光聚焦在生存流浪中。

城市流浪乞討人員有貧困性、邊緣性和弱勢性等特征，流浪乞討人員是從外地流浪而來，他們在城市中生存面臨的不僅是物質(zhì)還包括精神方面的壓力，其中食宿問題是他們面臨的最大的問題，而且城市流浪乞討人員由于沒有固定的生存環(huán)境，沒有固定的收入來源，所以處在容易被忽視的社會的邊緣，不能緊跟時代進步的步伐，隨著社會的進步差距會更加加大流浪乞討人員因為權(quán)利的貧困而處在弱勢的地位。這些基本的生存問題流浪乞討人員都無法得到保障，可見他們生活在城市的最底層又是社會中權(quán)益最易被侵害者。

（二）城市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀

對于城市流浪乞討人員的現(xiàn)狀研究，可以從調(diào)查中得知。從濟南市最新統(tǒng)計分析，并且在濟南選定幾個地點做實踐調(diào)查，從人員數(shù)量、健康狀況、居住環(huán)境、乞討方式、家庭婚姻等幾個方面進行剖析。

1.人員數(shù)量

根據(jù)有關(guān)權(quán)威數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有流浪乞討人員大概10萬人。筆者詢問濟南市救助站的工作人員，對濟南市的流浪乞討人員的相關(guān)數(shù)量，現(xiàn)統(tǒng)計如下：2017年濟南救助站共救助25232人，其中男性為17121人，女性為8111人；本省份的有19335人，外省的3879人，地址不詳?shù)挠?018人；未成年人有4112人，中青年人有3612人，老年人年有17599人；正常人有1250人，身體殘疾有10784人，精神病患者有13198人。

2.健康狀況

在實際調(diào)查中，對部分流浪乞討人員進行調(diào)研。在身體狀況調(diào)研項中，有35%的人回答一般；有15%的人回答身體健康；有5%的人回答非常健康；有30%的人回答不健康；有15%的人回答嚴重殘疾。

3.居住環(huán)境

在居住環(huán)境方面，有74%的人選擇露天住宿；有11%的人選擇借助他人的房子；有5%的人選擇租賃房屋；另外其他的20%的人員選擇方式。[1]

二、我國城市流浪乞討人員權(quán)益保障現(xiàn)狀及存在的問題

（一）立法現(xiàn)狀

流浪乞討人員存在歷史久遠，是各種原因組合形成，它不會因為統(tǒng)治階級的變更而改變其內(nèi)在的特點。我國頒布了相應(yīng)的法律《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[2]以及《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》[3]。本文將說明《救助管理辦法》與《收容遣送辦法》相比較所具有的特點，具體如下：

第一，由強制救助轉(zhuǎn)為自愿救助。在以前的《收容遣送辦法》里，明確規(guī)定了收容派遣運用強制性手段，其人員自己的意愿不考慮在內(nèi)。這種辦法的實施沒有尊重個人的意愿。在《救助管理辦法》中，明確規(guī)定，任何單位和個人不得強制性救助他人，同時，流浪乞討人員有權(quán)拒絕他人給予的救助。

第二，由維護城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃戎?wù)為主?！妒杖萸菜娃k法》是從公共利益出發(fā)，以維護社會制度為目的，以維護社會和諧發(fā)展為出發(fā)點。但是《救助管理辦法》則是以維護個人利益為出發(fā)點，對流浪乞討人員實施幫助，使他們走出困境。對比而言《救助管理辦法》的實施，使得流浪乞討人員有了選擇性，避免了流浪乞討人員人身和財產(chǎn)造成損失，更加的人性化。

第三，對救助站工作人員加強了約束?！毒戎芾磙k法》對救助站工作人員的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定的更加具體。在規(guī)定中明確指出，救助站的工作人員不得對被救助人員實施拘禁和變相拘禁的政策；不得讓被救助人員干私活和擔任管理工作；不得欺負未成年人和老年人；不得調(diào)戲婦女等。這種規(guī)定的明確指出，對救助人員產(chǎn)生了約束，同時保障了被救助人員的人身財產(chǎn)的權(quán)益，減少了不必要的傷害。[1]

（二）存在的問題

《救助管理辦法》的實施，為乞討人員提供了幫助，但總體來說我國對流浪乞討人員的保障上仍然存在一些缺陷。本文將會列舉以下幾點還說明我國對流浪乞討人員權(quán)益保障的不足：

1.現(xiàn)行法律存在空白

目前我國對這類人員的救助的主要根據(jù)是《救助管理辦法》。辦法的實施對于保障流浪乞討人員的權(quán)益起到一定作用，體現(xiàn)了以人為本的救助方法。但是在這幾年的實踐過程中仍然存在一些問題。在法律上對流浪乞討人員權(quán)益保障存在的問題從以下進行分析：

首先，分析《救助管理辦法》的缺陷所在：第一，《救助管理辦法》的適用范圍比較狹窄。流浪乞討人員的種類繁多，但是辦法針對的對象只是生存型流浪乞討人員，把那些惡意型的和職業(yè)型的流浪乞討人員排除在外，雖然節(jié)約了國家的成本，但是這些異化的乞討行為應(yīng)當給予救助。如果沒有救助會使這些行為變本加厲，人數(shù)增多，使得流浪乞討人員生活更加困苦。第二，在辦法中對于各部門的職權(quán)劃分沒有明確的規(guī)定。在實踐過程中，救助辦法沒有對各個部門具體的做法做出明確的規(guī)定，這導(dǎo)致權(quán)責不明，各部門出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。第三，對未成年人沒有特殊的規(guī)定。我國目前的法律沒有專門針對未成年人乞討行為的，經(jīng)常和成年人的解決辦法歸為一起，使得未成年人的身心健康受到損害。

其次，在我國現(xiàn)行的法律中，只有國務(wù)院頒布的《救助管理辦法》是專門針對流浪乞討人員的，法律位階較低。由于流浪乞討具有很強的地域性和具有棘手的特征，所以一些地方政府出臺了自己的規(guī)章對流浪乞討人員進行管制。地方性規(guī)章只能在其規(guī)定的行政區(qū)域內(nèi)使用，會出現(xiàn)地方性偏差和地方性保護，不利于保障流浪乞討人員的權(quán)益，也不利于發(fā)揮法律法規(guī)的作用。[1]

2.社會保障制度沒有全面覆蓋

目前，我國社會資源分配不平衡，社會保障不均衡，使得一些人的基本生活權(quán)利遭到剝奪，同樣也造成社會的不穩(wěn)定。我國的社會保障覆蓋面較窄，沒有覆蓋到流浪乞討人員。我國社會保障的覆蓋情況為：主要覆蓋城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村沒有覆蓋；覆蓋國有企業(yè)，非國有企業(yè)實行低覆蓋。而流浪乞討人員沒有穩(wěn)定的收入來源，連基本日常生活都很難維持，還面臨著“老無所養(yǎng)”“無錢就醫(yī)”等嚴峻的問題。流浪乞討人員是最需要社會進行救助的城市最底層群體。而在現(xiàn)行的社會保障制度中，城市流浪乞討人員并沒有加入到保障的行列。[2]

3.程序立法不完善

我國對于流浪乞討人員的保護原則性的規(guī)定較多，實施方面的政策較少，對于政策缺乏可操作性，沒法解決現(xiàn)實實踐性的問題，法律效力不斷降低。如果沒有程序性內(nèi)容，實體的權(quán)利缺乏可以實施的程序，那法律規(guī)定的權(quán)利就是空話。因此，為了解決任何問題，立法不是關(guān)鍵的一步，最主要的還是怎樣將法律規(guī)定的內(nèi)容付諸于實踐。

三、完善流浪乞討人員權(quán)益保護制度

我國城市流浪乞討人員形成原因復(fù)雜，種類多樣，建立權(quán)益保障體系是一個復(fù)雜而艱難地工作，并且是一項無法暫停的法制任務(wù)。不僅要建立完善的法律法規(guī)，還要制定完善的實施制度，確保法律的實施。各政府和相關(guān)部門都要履行好自己的職權(quán)，以流浪乞討人員的利益為重。同時，社會各階級群眾都要從自身做起，保護弱者，做到盡量幫助但不傷害。

（一）加強城市流浪乞討人員權(quán)益保障立法

城市流浪乞討人員具有貧困性和權(quán)力缺乏性，對于這兩種特性形成的原因，這其中既有自然因素的影響也有社會因素的影響。因此，從立法方面解決保障流浪乞討人員權(quán)益問題，可以歸納為以下幾個方面：

1.完善社會保障和救助制度

資源平等分配原則要求黨和國家關(guān)懷和尊重廣大人民群眾，在平等原則的基礎(chǔ)上對分配制度予以調(diào)整。

首先，完善社會救助體系，加強分工促使其協(xié)調(diào)發(fā)展，推動各項救助制度的整合。

其次，建立統(tǒng)一的社會救助機制，完善救助政策的法律法規(guī)，加強救助監(jiān)督。

第一，制定完備的《社會救助法》，使救助行為有法律依托，行為法律位階提高，并與其它的社會制度相結(jié)合。第二，劃分合理的貧困線，堅持平等的原則進行立法。第三，建立包括貧困救助、特殊群體保護、災(zāi)難救助等多方面的法律體系，涉及各種弱勢群體。加強社會的監(jiān)督職能，積極發(fā)揮群眾的力量，發(fā)揮監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督作用，并及時聽取他們的意見，彌補各方面的不足。[1]

2.完善民主政治體制

我國現(xiàn)已經(jīng)形成為以人民代表大會為核心的，包括政黨制度、政治協(xié)商會議、人民信訪制度和基層群眾自治制度為內(nèi)容的制度體系，為人民實現(xiàn)參政實現(xiàn)制度保證，同時也包括社會地位較低的，處于城市邊緣化的流浪乞討人員。但是，由于制度的不完善，流浪乞討人員的參與度明顯低于其他普通群眾，其意見無法真正地反映到政府的有關(guān)部門。因此，我們要完善民權(quán)體制，為流浪人員的在政治參與上有一定的話語權(quán)。

（二）完善城市流浪乞討人員權(quán)益保障執(zhí)法機制

首先，在行政執(zhí)法時要秉承公平平等的原則，以同樣的態(tài)度對待每個人。但是，在現(xiàn)在社會執(zhí)法過程中欺軟怕硬現(xiàn)象時有存在，對弱者進行刁難，導(dǎo)致弱者在社會中辦事遇到重重困難。孫志剛事件給了我們血的教訓，向我們展示了執(zhí)法人員的殘暴。公平公正的執(zhí)法是司法的底線，是保障老百姓的直接途徑。

其次，行政執(zhí)法要嚴格，做到依法行政、違法必究。對于特殊性的流浪乞討人員的違法犯罪行為，應(yīng)當進行懲處，這對其他的流浪乞討人員起到警示作用。對于在執(zhí)法過程中侵犯流浪者的侵權(quán)行為，對執(zhí)法者應(yīng)當追究責任。

最后，對執(zhí)法人員個人素質(zhì)予以重視，提高執(zhí)法能力。我國制定的一些法律在基層地區(qū)無法得到有效的實施，因為執(zhí)法者不是專業(yè)的法律人員，對法律沒有理解透徹，真正的法律內(nèi)涵沒有理解，所以，提高執(zhí)法者的法律理解能力特別重要。加強素質(zhì)教育，建立培訓系統(tǒng)，對執(zhí)法者進行法律條文的解讀。并對執(zhí)法者進行有效的監(jiān)督，促進執(zhí)法者秉公執(zhí)法，真正做到為人民服務(wù)。

（三）健全城市流浪乞討人員權(quán)益保障司法機制

流浪乞討人員處在社會的底層，多數(shù)為貧困者，維權(quán)路艱辛又曲折，更多人因為比較艱難而放棄了自己的維權(quán)路。要加強司法保障，讓他們更好的維權(quán)。同時，對于此類人員的法律援助道路應(yīng)予以重視，司法救濟權(quán)應(yīng)當遵循平等的原則，不能使當事人因為法律以外的原因而沒有得到救助，所以，司法者應(yīng)當建立相應(yīng)的制度，對弱勢群體實施保護，對貧困的當事人提供經(jīng)濟保障。

（四）發(fā)揮政府職能保證流浪乞討人員權(quán)益

政府的宗旨是為人民服務(wù)，流浪乞討人員作為社會成員的一部分，政府應(yīng)當加強管理。首先，政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，堅持以人為本的初衷，以流浪乞討人員權(quán)益出發(fā)，按照法律法規(guī)的內(nèi)容，用心和細心地對待流浪乞討人員，給予他們合理的救助。其次，政府可以設(shè)立專項基金，對于貧困人員給予補助，對于未成年人提供資金支持。最后，政府應(yīng)當加大宣傳，使廣大公民認識到流浪乞討人員受到的危害，并能從自己出發(fā)維護流浪乞討人員的權(quán)益。

參考文獻

[1]生存型流浪：生存型流浪是指人為了生存而不得已離開自己的家，來到陌生的地方存活。

[2]精神型流浪：精神流浪則是指為了擺脫精神空虛，去尋找精神慰藉和奮斗目標的行為。

[3]數(shù)據(jù)參考自：濟南政務(wù)網(wǎng)www.jinan.gov.com.

[4]《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》：收容遣送制度是中華人民共和國的一個已被廢止的制度，其并非依據(jù)法律條例，而是依據(jù)國務(wù)院相關(guān)法規(guī)的一種強制行政措施，由民政機關(guān)、公安機關(guān)實行限制人身自由、收容遣返等措施?，F(xiàn)已被廢止，相關(guān)制度另由《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定。

[5]《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度而制定的。由中華人民共和國國務(wù)院于2003年6月20日發(fā)布，自2003年8月1日起施行。共計18條。

[6]參考自：李彥昌.城市貧困與社會救助[M]. 北京：北京大學出版，2004.200-201.

[7]參考自：曲彥斌.乞丐史[M].上海：上海文藝出版社，2006.168-170.

[8]參考自：周德鈞.乞丐的歷史[M].北京：中國文史出版社，2005.125-128.

[9]參考自：楊春霞.流浪乞討人員權(quán)利保障問題研究[D].湖南省：湖南大學，2013，5.