張夢夢

編者按：行政復(fù)議是公民、法人和其他組織尋求法律救濟的重要途徑，也是各級行政機關(guān)法制工作機構(gòu)日常工作的重點內(nèi)容。我國《行政復(fù)議法》第六條和《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條對行政復(fù)議的受理范圍和條件作了明確規(guī)定，也是復(fù)議機關(guān)判斷行政復(fù)議案件是否符合受理條件的主要法律依據(jù)。近年來各級各部門受理復(fù)議案件數(shù)量逐年增加且案情日益復(fù)雜，因此依法認定復(fù)議申請是否符合受理條件，把好行政復(fù)議案件的入門關(guān)至關(guān)重要。本文將通過一一“黃某等11人投訴舉報案”來重點分析復(fù)議案件受理條件的認定問題。

案 例

2016年5月21日，黃某等11人向Z市國土資源局提交了《關(guān)于Z市j區(qū)某村“城中村改造項目”違法征地行為的查處申請書》，請求Z市國土資源局依法對違法征地行為進行立案查處。6月22日，Z市國土資源局作出《關(guān)于請求對j區(qū)某村城中村改造項目違法征地行為予以立案查處的情況回復(fù)》（以下簡稱《情況回復(fù)》）稱：經(jīng)對該案進行調(diào)查核實，黃某等11人反映的情況處于對群眾的思想發(fā)動、宣傳和入戶調(diào)查階段，無違法征地和非法占地行為。黃某等11人對該《情況回復(fù)》不服，于6月26日向H省國土資源廳提出復(fù)議申請，請求撤銷該《情況回復(fù)》并責(zé)令Z市國土資源局對其反映的情況進行立案查處。經(jīng)審理，H省國土資源廳于8月23日作出《駁回行政復(fù)議申請決定書》，以申請人的復(fù)議申請不屬于復(fù)議案件受案范圍為由，駁回了其復(fù)議申請。

申請人不服，對該復(fù)議決定提起訴訟。一審法院經(jīng)審理認為：H省國土資源廳依據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規(guī)定駁回原告的復(fù)議申請，屬于適用法律、法規(guī)錯誤，判決撤銷了原復(fù)議決定并責(zé)令重新作出復(fù)議決定。H省國土資源廳不服一審判決，提出上訴。二審法院經(jīng)審理，作出判決：駁回上訴，維持原判。

疑點

1.Z市國土資源局作出的《情況回復(fù)》是否屬于具體行政行為？

2.該《情況回復(fù)》與申請人有無利害關(guān)系？

分析

首先，具體行政行為，是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。如《行政復(fù)議法》第六條列舉的行政處罰行為、行政許可行為、行政確權(quán)行為等。

具體行政行為的構(gòu)成要件包括，行政機關(guān)實施的行為;針對特定的公民、法人或其他組織;影響特定公民的權(quán)利、義務(wù);行政機關(guān)單方面的行為。

在黃某等11人投訴舉報案中，案件爭議的行政行為是Z市國土資源局對舉報人的查處申請作出的《情況回復(fù)》。關(guān)于該情況回復(fù)的內(nèi)容前文已經(jīng)述及，即：“經(jīng)對該案進行調(diào)查核實，黃某等11人反映的情況處于對群眾的思想發(fā)動、宣傳和入戶調(diào)查階段，無違法征地和非法占地行為”?；貜?fù)內(nèi)容主要是對涉案地塊的情況進行了告知，該內(nèi)容符合行政機關(guān)實施的行為、對特定公民作出的、單方面的三個條件，但是否影響申請人的權(quán)利、義務(wù)卻值得商榷。從性質(zhì)上看，對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為包括：設(shè)定權(quán)利或義務(wù)的行為、限制或剝奪權(quán)利的行為、變更權(quán)利或義務(wù)的行為以及不作為?！肚闆r回復(fù)》只是針對客觀情況的描述，是行政機關(guān)履行程序性的告知義務(wù)的行為，不針對任何具體的主體，更不會對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，故本文認為，該《情況回復(fù)》并不會對申請人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，因不符合具體行政行為的構(gòu)成要件，Z市國土資源局作出該《情況回復(fù)》的行為也當(dāng)然不屬于具體行政行為。

一、二審法院均將Z市國土資源局作出的《情況回復(fù)》視為具體行政行為欠妥。

其次，法律上的利害關(guān)系不同于人們理解的普遍意義上的利害關(guān)系。與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是指具體行政行為對公民、法人和其他組織在法律上的權(quán)利義務(wù)，“已經(jīng)或者必定產(chǎn)生有利或不利的實際影響”，且強調(diào)二者在法律上有直接的因果關(guān)系。本案中，行政機關(guān)作出的《情況回復(fù)》，僅將客觀情況進行回復(fù)，不涉及申請人的權(quán)利和義務(wù)，且不會對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，故與該行為與申請人之間不具備利害關(guān)系。

最后，基于以上討論，行政復(fù)議申請人資格可以概括表述為.認為自己的合法權(quán)益被具體行政行為侵犯，且該權(quán)益與該具體行政行為之間有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織或其權(quán)利承受者，具備行政復(fù)議申請人資格或行政訴訟原告資格，可依法申請行政復(fù)議。

綜上，本案中，Z市國土資源局作出的《情況回復(fù)》不屬于具體行政行為，且與申請人黃某等11人沒有法律上的利害關(guān)系，故不符合復(fù)議案件的受理條件。H省國土資源廳依據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一項第二款的規(guī)定，駁回申請人的復(fù)議申請，認定事實清楚、適用法律正確。