宋鵬飛 王瑜虹 任志強(qiáng)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）明確指出，要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃引領(lǐng)。面對(duì)新形勢(shì)、新要求、新機(jī)遇，土地規(guī)劃需要從更寬更廣的維度、更高更深的層次及更多元的視角去探索、定位和謀劃規(guī)劃工作的方向和制度設(shè)計(jì)。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興就是要滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要和實(shí)現(xiàn)美好生活的愿望。相對(duì)城鎮(zhèn)而言，鄉(xiāng)村地區(qū)具有生產(chǎn)力總體水平不高、產(chǎn)業(yè)層次較低且結(jié)構(gòu)單一、用地相對(duì)粗放、生產(chǎn)生活條件相對(duì)落后等特點(diǎn)。以規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興需要從根本上明確：鄉(xiāng)村振興的出路、發(fā)展方向在哪？城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的鄉(xiāng)村振興能否稱(chēng)之為“鄉(xiāng)村”振興？鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)有哪些？這些都是需要首先界定的概念和回答的基本問(wèn)題。

規(guī)劃引領(lǐng)的難題

以土地規(guī)劃為例，規(guī)劃的作用在于引導(dǎo)和控制，但是在實(shí)際工作中，一些規(guī)劃名為“龍頭”，卻往往又會(huì)“被項(xiàng)目牽著走”，更談不上再去統(tǒng)籌要素、引領(lǐng)發(fā)展。究其原因，一方面，是以土地管理法為核心的法律框架、制度設(shè)計(jì)，如土地規(guī)劃的對(duì)象為單一要素——土地資源，且僅側(cè)重于用途管制;另一方面，是土地規(guī)劃體系本身發(fā)展的還不夠成熟、完善，規(guī)劃的縱深還不夠，規(guī)劃體系有待進(jìn)一步完善。按照規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的部署和要求，必須從更大的格局去重新考慮規(guī)劃的定位問(wèn)題，謀劃規(guī)劃工作的方向、內(nèi)容，進(jìn)一步拓展規(guī)劃工作的外延，提升規(guī)劃工作的內(nèi)涵。統(tǒng)籌考慮規(guī)劃工作所能夠調(diào)動(dòng)的一切積極要素和資源，以“大規(guī)劃”構(gòu)建新的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該是新時(shí)代規(guī)劃工作的主要方向，也是引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的研究和探索方向。

規(guī)劃的定位或方向

從大的格局定位規(guī)劃的發(fā)展或努力方向，使之能在鄉(xiāng)村振興乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用，首先需要明確規(guī)劃是什么、應(yīng)該做什么、能夠做什么等問(wèn)題。傳統(tǒng)意義上的各類(lèi)規(guī)劃的概念，學(xué)界已有很?chē)?yán)謹(jǐn)、規(guī)范的定義，而新形勢(shì)下的規(guī)劃該如何定位卻是新課題。結(jié)合國(guó)家行政體制改革部署和要求，不管規(guī)劃職能整合后的形式或名稱(chēng)是什么，規(guī)劃總體上是一種行政手段，它的作用在于彌補(bǔ)法律法規(guī)的機(jī)械性缺位，彌補(bǔ)市場(chǎng)手段對(duì)配置資源的“失靈”或自我調(diào)節(jié)能力不足的缺位。

規(guī)劃的要義在于其前瞻性、綜合性、科學(xué)性、合法性，通過(guò)采取一系列的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法制和行政措施，引導(dǎo)和促進(jìn)各種要素的整合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)朝著預(yù)期的理性化、有序化、規(guī)范化方向發(fā)展?？梢哉f(shuō)，新形勢(shì)下的規(guī)劃，應(yīng)該是一種理性的總體制度設(shè)計(jì)，即凡是法律、市場(chǎng)缺位的“空白區(qū)域”都可以通過(guò)規(guī)劃的手段去規(guī)范。對(duì)鄉(xiāng)村振興工作來(lái)說(shuō)，要發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，需要結(jié)合國(guó)家行政體制改革的相關(guān)部署，樹(shù)立“大規(guī)劃”理念，將主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等一系列既有規(guī)劃手段整合后，進(jìn)一步完善“大規(guī)劃”架構(gòu)和制度，全面拓展規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的空間。

做好規(guī)劃的建議

合理確定規(guī)劃的層級(jí)和范圍。新形勢(shì)下的的規(guī)劃是綜合性、復(fù)合型的規(guī)劃手段，其形式將是“多規(guī)合一”“總項(xiàng)+專(zhuān)項(xiàng)”后新的規(guī)劃模式和體系，即“從上至下逐級(jí)控制、逐級(jí)落實(shí)、逐步深入細(xì)化”的多層級(jí)的規(guī)劃體系。在縱向?qū)哟卧O(shè)置上，相較于現(xiàn)行的土地規(guī)劃體系，要進(jìn)一步深入、細(xì)化，達(dá)到詳細(xì)規(guī)劃的深度。在制度設(shè)計(jì)上，高層位規(guī)劃要注重戰(zhàn)略引導(dǎo)控制，而底層的實(shí)施性規(guī)劃要注重不失規(guī)劃實(shí)施的靈活性，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求。在橫向規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)安排上，宜根據(jù)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展實(shí)際設(shè)置鄉(xiāng)村總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、資源生態(tài)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在規(guī)劃范圍或基本單元設(shè)置上，宜根據(jù)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需要確定規(guī)劃范圍，最底層的規(guī)劃成果，應(yīng)以村莊為規(guī)劃單元。

因地制宜研究村莊的發(fā)展?jié)摿?，著力探索鄉(xiāng)村振興的發(fā)展模式。《意見(jiàn)》在宏觀層面指明并列舉了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向和主導(dǎo)模式，而對(duì)于底層實(shí)施性的規(guī)劃，需要深入研究村莊的發(fā)展?jié)摿艾F(xiàn)實(shí)可行性，特別是提出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，確定發(fā)展方向和模式。如區(qū)位條件較好的，可以發(fā)展物流業(yè);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的村莊，可以發(fā)展特色觀光農(nóng)業(yè);具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的，可以發(fā)展工業(yè);具有一定旅游資源的，發(fā)展旅游業(yè)等。也可借鑒現(xiàn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面的做法和內(nèi)容，為發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供規(guī)劃支撐。

探索并建立基于產(chǎn)權(quán)制度、維護(hù)權(quán)益和公平的規(guī)劃手段。當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，因侵害農(nóng)民利益造成信訪案件等很多問(wèn)題的根源，是由于宅基地、承包耕地及集體建設(shè)用地租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等資源型財(cái)產(chǎn)收益分配、權(quán)益糾紛等造成的。針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，可探索基于產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)劃手段來(lái)積極保障各方利益。如在規(guī)劃編制之初，就對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)屬性予以明確和界定，在管制規(guī)則中明確集體所有土地資源的利用范圍和方向，尤其是對(duì)宅基地之外的集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用權(quán)益，在規(guī)劃中明確規(guī)定、細(xì)化使用程序、方向，甚至規(guī)定收益分配和使用的程序、方式，確保集體所有財(cái)產(chǎn)的收益返之于民、用之于民、造福于民?？傊?，要讓規(guī)劃成為總攬全局的制度設(shè)計(jì)手段，規(guī)范農(nóng)村土地資源等要素的開(kāi)發(fā)利用、收益分配行為。（作者單位：安陽(yáng)市國(guó)土資源局）