摘 要 在當(dāng)代非政府組織越來越受到人們的關(guān)注。然而由于國家經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展不充分、社會責(zé)任機(jī)制建設(shè)不完善、民眾道德觀念扭曲下滑加之現(xiàn)行非政府組織管理體制的弊端，種種不和諧的因素強(qiáng)烈沖擊著非政府組織。本文分別從非政府組織與民眾信任關(guān)系、當(dāng)下面臨困境、引發(fā)信任危機(jī)的原因以及針對誘因提出相應(yīng)的措施四個(gè)部分，對民眾與非政府組織信任建構(gòu)問題進(jìn)行了探討。希望通過以此提高民眾對非政府組織的認(rèn)可和支持。

關(guān)鍵詞 民眾 非政府組織 信任建構(gòu)

作者簡介：楊招繼，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政治。

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.184

一、民眾與非政府組織信任關(guān)系

（一）非政府組織含義

非政府組織英文縮寫NGO，是以解決各種社會問題和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步為目的，在地方、國家或國際上組織起來獨(dú)立于政府的、公益性的、自主管理的、非黨派性質(zhì)的，并且具有一定志愿性的社會組織，是相對獨(dú)立的介于政府和市場之間的第三股力量。非政府組織是在冷戰(zhàn)結(jié)束，全球化加速發(fā)展以及科學(xué)技術(shù)和信息席卷全球的背景下孵化而成，在第三世界國家較為普遍，主要針對熱門的社會障礙，向政府反映公眾實(shí)際需求，并提供多樣化的公共服務(wù)。

（二）民眾的參與度

20世紀(jì)90年代，參與式發(fā)展的口號在國際社會被明確提出，參與式發(fā)展理念逐漸完善和系統(tǒng)化。非政府組織的興起拓寬了公民參與的渠道，并且已經(jīng)成為公民參與社會治理的一種不可或缺的媒介和途徑，它不斷壯大，并將在未來的全面發(fā)展中對公民參與的提高做出更多的貢獻(xiàn)。但是，介于內(nèi)外環(huán)境和因素的制約，非政府組織在很大程度上仍依靠政府，自我定位不當(dāng)，不能準(zhǔn)確脫離政府附屬和幫手的角色，缺少對國家政治和社會生活應(yīng)有的民主參與和自主表達(dá)。公民在非政府組織中的參與度低下：首先，公民在慈善捐贈、志愿行為等方面的參與程度都很低，非政府組織的資源基礎(chǔ)無法積淀成牢固的狀態(tài)；其次，與參與的范圍相比，公民參與的程度不深，國家靠下達(dá)行政或政治指令來實(shí)現(xiàn)大部分捐贈和志愿行為，反而社會自身獨(dú)立的捐贈和志愿渠道很少；再次，非政府組織自身體系、組織之間、部門之間的聯(lián)絡(luò)性不強(qiáng)，國際間的聯(lián)系、支持工作不夠或中斷，使得中國公民社會的發(fā)育不良、成長遲緩，即使組織數(shù)量很龐大，但難以形成團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的力量；最后，非政府組織的社會認(rèn)可度和社會信任水平較低。

（三）非政府組織與民眾信任關(guān)系

公眾信任對非政府組織的存在和發(fā)展至關(guān)重要，非政府組織公信力越高，民眾對組織的信任度和支持率越高，非政府組織才會發(fā)展得更好更可靠，非政府與民眾的關(guān)系就會更加密切。雖然當(dāng)下已經(jīng)有越來越多的人承認(rèn)和關(guān)注非政府組織，但是非政府組織管理及機(jī)構(gòu)設(shè)置上的缺陷和漏洞也給大眾造成疑惑。非政府組織對公眾的信任影響因素特別體現(xiàn)在組織能力上，主要體現(xiàn)在非政府組織的文化因素和制度因素。保障好民眾的利益是非政府組織存在的基本要求，良好的制度規(guī)范和服務(wù)能力是非政府組織運(yùn)行的內(nèi)在要求。

二、民眾與非政府組織信任困境

（一）非政府組織自身發(fā)展困境

1.財(cái)務(wù)分配困境

非政府組織財(cái)務(wù)困境主要由兩部分構(gòu)成：第一，籌款困境，非政府組織多通過，社會慈善捐款、政府資助、組織會費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)等途徑獲得經(jīng)費(fèi)來源，其中，社會捐款是主要來源形式。在社會環(huán)境中非政府組織在財(cái)務(wù)管理上如果缺乏足夠的透明度，財(cái)務(wù)公開信息就可能不準(zhǔn)確、不可信，加上輿論渲染和傳播勢必引起人們不斷地猜測與質(zhì)疑，遭遇民眾對非政府組織的信任滑坡。第二，財(cái)務(wù)審計(jì)困境，近年來由于非政府組織發(fā)展形勢迅猛，讓人應(yīng)接不暇，甚至對個(gè)別組織存在管理不及、規(guī)范疏忽的現(xiàn)象，在項(xiàng)目組織程序和財(cái)物審計(jì)方面，出現(xiàn)了一系列紕漏。

2.志愿者管理困境

目前來看，一些非政府組織對人才的專門化知識和素質(zhì)并未達(dá)到一定的要求，非政府組織相關(guān)的教育和知識，以及人才培養(yǎng)和標(biāo)準(zhǔn)方面并沒有明確的信息和資料，工作人員在處理相關(guān)事務(wù)上普遍缺乏專業(yè)的能力和水平。在非政府組織人員招聘上缺乏合理的規(guī)劃，大部分工作人員都是以志愿者的形式公開向社會招募，人員素質(zhì)參差不齊，并且，在組織成員的教育和培訓(xùn)方面，部分非政府組織在成員培訓(xùn)的內(nèi)容和流程上一簡再簡，并不符合現(xiàn)實(shí)要求，也無法達(dá)到培訓(xùn)的目的。由于缺乏對非政府組織運(yùn)營規(guī)范的明確約束，制度缺失使非政府組織在開展活動(dòng)時(shí)只能采取松散的集體行為，對組織成員個(gè)人參加活動(dòng)與否既沒有硬性紀(jì)律規(guī)定，也沒有合同性質(zhì)的責(zé)任義務(wù)要求。制度不完善容易使志愿者對自身的自愿行為理解片面甚至歪曲，也給志愿屬性造成了沖擊和淡化，導(dǎo)致志愿者失信現(xiàn)象。

（二）外部環(huán)境困境

一方面，由于部分非政府組織惡劣作為產(chǎn)生的影響，損害了民眾的利益，造成非政府組織的公信力危機(jī)，大大降低了社會公民的參與度。另一方面，由于在各種制度政策的下達(dá)和執(zhí)行中，政府扮演的是“領(lǐng)頭人”和“指導(dǎo)者”角色，非政府組織處于被管理的狀態(tài)，并且在組織合法性、人員設(shè)置以及資金來源和使用等方面對政府有著過度的依賴性，致使非政府組織缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性。在對民眾關(guān)于非政府組織信任狀況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府主管設(shè)立的非政府組織的民眾信任程度最低，高達(dá)66%的被調(diào)查者選擇完全不信任，其中以紅十字會、中國殘疾人聯(lián)合會等機(jī)構(gòu)為代表。其次是尚未登記注冊的非政府組織，47%的被調(diào)查者對這樣的民間組織選擇完全不信任。有很多受訪者表示遇到過以非政府組織為名義進(jìn)行詐騙的現(xiàn)象，并且也有過被騙取錢財(cái)?shù)慕?jīng)歷。因此，大部分公眾對陌生的非政府組織的活動(dòng)并不予理會。此外，政府在管理非政府組織上，缺乏完備的法律規(guī)范和政策，更缺乏全方位的社會監(jiān)督機(jī)制，非政府組織的運(yùn)行得不到切實(shí)的制約和引導(dǎo)。

三、引發(fā)民眾與非政府組織信任困境的原因

（一）民眾參與意識不高

首先，公民缺乏參與精神。公民參與機(jī)制不完善，大部分公民找不到適合的參與途徑，或者參與的動(dòng)機(jī)不純、方式不正確。其次，公民參與權(quán)利流失。盡管公民權(quán)利在逐漸突出和強(qiáng)化，但是隨著全球化進(jìn)程的加快，不同地區(qū)國家政治經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，南北差距、貧富差距依然普遍存在，同時(shí)，國際間的交往和流動(dòng)也更加劇了這種趨勢，公民身份及權(quán)利不能夠明確和真正落實(shí)，不平等待遇及標(biāo)準(zhǔn)的存在仍然是一個(gè)重要的問題。道德約束的失效和志愿精神失效也是民眾參與意識薄弱的重要內(nèi)在緣由。

（二）非政府組織管理問題

首先，組織合法性問題，是當(dāng)下社會中非政府組織管理困境的突出特點(diǎn)之一。有的非政府組織因不滿足行政法規(guī)而歸入“非法”組織中，但卻從事慈善工作，也沒有違法行為，因此需要區(qū)別“違法”和“非法”的本質(zhì)，這就給管理帶來了難題。其次，非政府組織的運(yùn)行缺乏自主性。一方面，政府往往是重審批而輕監(jiān)管，重視對慈善組織成立數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)的限制而忽略對其行為過程和活動(dòng)狀況的監(jiān)督；另一方面，非政府組織缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，管理錯(cuò)位以及監(jiān)督不到位，就有可能導(dǎo)致假公濟(jì)私行為，最終產(chǎn)生信任危機(jī)。最后，內(nèi)外雙向責(zé)任監(jiān)督困難，目前非政府組織普遍缺乏系統(tǒng)和完善的績效評估和社會評價(jià)機(jī)制，致使一些組織習(xí)慣于表面文章、形式主義，造成了非政府組織公信力低下的負(fù)面影響。

四、改善民眾與非政府組織信任關(guān)系措施

（一）完善非政府組織公民參與

加強(qiáng)內(nèi)部人員管理是各類非政府組織的首要任務(wù)。這方面上，組織應(yīng)該做到努力提升對工作成員的職業(yè)道德素質(zhì)、專業(yè)技能水平以及處理事務(wù)的能力和效力。在鼓勵(lì)社會民眾和工作人員參與上，應(yīng)該致力建立健全廣泛的參與機(jī)制，明確組織成員的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，端正工作人員的態(tài)度，實(shí)行正確的參與方式和途徑，并且完善非政府組織內(nèi)部管理和績效辦法，保障組織成員的基本權(quán)利和利益，提高民眾參與意識和熱情。其中，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升非政府組織整體水平是促進(jìn)公民參與的基本前提，這就需要?jiǎng)?chuàng)新組織問責(zé)機(jī)制，合理評估工作人員實(shí)際行為，增強(qiáng)組織團(tuán)體的責(zé)任意識，整合非政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)及部門，提高各部門工作效率，切實(shí)做到提供應(yīng)有服務(wù)，保護(hù)對象應(yīng)然權(quán)益，提升慈善組織的信任水平和職業(yè)聲望，廣泛吸引優(yōu)秀人才從事非政府組織，從而形成良性循環(huán)。

（二）提高非政府組織運(yùn)行透明度

提高非政府組織與民眾信任關(guān)系，需要建立嚴(yán)格的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，讓非政府組織運(yùn)動(dòng)在適度約束的空間，不致過度放任。同時(shí)開啟非政府組織運(yùn)行透明通道，優(yōu)化信息公開系統(tǒng)，向公眾展示一定的安全信息，增加民眾對組織運(yùn)營的了解和溝通。增強(qiáng)非政府組織的責(zé)任感，即“要為自己的行為向利益相關(guān)者承擔(dān)責(zé)任，并接受監(jiān)督?！碑?dāng)然，還必須建立和完善相應(yīng)的法制體系，從短期看，要健全我國地方非政府組織的管理細(xì)則；從長期看，必須制定適合形式發(fā)展需要的非政府組織整體性法規(guī)。

（三）增強(qiáng)非政府組織自主性

增強(qiáng)非政府組織的自主性建設(shè)主要沿以下兩個(gè)方向：首先，政府方面應(yīng)該轉(zhuǎn)換陳舊的行政控制體制，承認(rèn)并肯定非政府組織在社會組織機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)生活中所占分量。進(jìn)一步加強(qiáng)對非政府組織的理解與支持，賦予非政府組織在社會中合法、合理的地位。政府提供一定寬松的環(huán)境，組織自身主動(dòng)拓展獨(dú)立的區(qū)域，才能創(chuàng)造非政府組織獨(dú)立自主的良性條件。其次，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，改革不合理制度，營造非政府組織發(fā)展的制度氛圍。政府在對待非政府組織的立場上，應(yīng)對其給予政策和技術(shù)支持，改變以往的嚴(yán)厲限制，給予相當(dāng)?shù)臋C(jī)會，鼓勵(lì)其借鑒國外一些先進(jìn)的管理模式和方法。主觀必要性要求非政府組織自身應(yīng)做好各項(xiàng)建設(shè)，始終遵循自己的組織文化，實(shí)踐組織特定目標(biāo)，取得可持續(xù)發(fā)展。在與政府建立良好合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重保持獨(dú)立性，減少對政府的依賴，建立嚴(yán)格、透明的管理制度和人才錄用制度，健全自律機(jī)制。同時(shí)，跟隨時(shí)代變化適應(yīng)社會情形，大膽創(chuàng)新，提高組織及其成員責(zé)任承擔(dān)的力度，提高組織運(yùn)行體系的連貫性，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)非政府組織系統(tǒng)的自主性。

經(jīng)過對資料的分析研究總結(jié)出：非政府組織隨著經(jīng)濟(jì)和社會的變革和進(jìn)步，迅速崛起和發(fā)展，成為當(dāng)今社會不可或缺的組織成分，發(fā)揮了不可替代的作用。但在社會多種元素和因素的共同作用之下，非政府組織日益凸顯出一些弊端，嚴(yán)重影響了社會民眾、社會環(huán)境建設(shè)，致使非政府組織自身發(fā)展陷入困境。因此提出加強(qiáng)組織自身建設(shè)和人員管理等措施，努力改善對政府的依賴性，切實(shí)做好組織的服務(wù)行為，提升民眾對非政府組織的信任，從而促使非政府組織更健康長久穩(wěn)固的發(fā)展。

注釋：

①程昔武.非營利組織治理機(jī)制研究.北京：中國人民大學(xué)出版社.2008.

②徐頑強(qiáng).非營利組織管理.北京：科學(xué)出版社.2013.

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