杜瑤 于超

摘 要 政治學領域存在著不同的研究視角與方法。通過不同的視角進行觀察，以不同方法分析，對政治問題解決是有啟示性的。本文通過桑玉成先生的理論，以我國鄉(xiāng)村的廁所改造為例，分析由于政策過程問題所導致的部分鄉(xiāng)村廁所建設中存在的困境，對其原因進行淺析，以期對政策推行有所幫助。

關鍵詞 中觀視角 政策過程 廁所革命

作者簡介：杜瑤，長春大學文學院2013級學生；于超，長春大學2016級研究生。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.236

一、政治學的中觀視角

政治一詞一旦出現(xiàn)在人們視野中，或者聽及政治一詞，就難免發(fā)問——什么是政治？每個人可能都有與他人迥異的答案。回答這個問題前，請讓我們思考下生活中我們是否曾身處或看見這樣的場景，比如，美國總統(tǒng)大選，特朗普上臺；敘利亞危機，歐洲難民潮；臺灣地區(qū)各黨派的唇槍舌戰(zhàn)，我黨召開一系列會議，我國各項政策出臺，等等。這些場景你認為是政治嗎？它使你關于“什么是政治”的問題有些明了的感覺了嗎？就什么是政治桑教授給予了自己的回答——政治是解決秩序問題，是政治資源與權利的合理分配。

面對這樣的一門學科我們如何理解、研究它呢？桑教授提出了關于研究政治學的三個層次：

1.政治哲學、政治思想以及價值觀方面，即較為宏大敘事方面。比如柏拉圖曾提出公平與正義的概念，或者現(xiàn)行社會中自由與民主的概念。人們追求公平正義、民主這樣的原則與價值追求，歷史為證，譬如，人權運動、女權運動。人們在心中都會樹立那樣一座高大的豐碑，都會高舉那樣的火炬，必以此為指導進行選舉、協(xié)商、游行與集會等具體政治行為，但是人們很難將上述概念完全講清。

2.在價值確立之后怎樣建立一種科學與合理體現(xiàn)價值觀的組織與制度，即中觀層面的問題。比如，美國確立三權分立、兩黨制、議會制等的政治制度為實現(xiàn)民主、自由、人權的組織基礎與制度保障。就如同房屋要進行裝修發(fā)揮居住功能一樣，在中觀層面上就要求不僅要設立合理且科學的制度，而且要運行有效，根據(jù)現(xiàn)實時空環(huán)境不斷調試，使之發(fā)揮真正的作用。

3.在組織與制度建構之后，組織中的人怎樣理解價值觀，并在其指導下如何采取行為，即微觀問題。當我國在政治層面提出了“富強”、“脫貧”的價值目標，那么，各級政府，即行政機構便要據(jù)此制定相應具體的法規(guī)或制度規(guī)范并指導各級工作人員實行，進而實現(xiàn)各地區(qū)脫貧致富，改善面貌。

在此基礎上，桑玉成教授又提出關于政治學研究時中觀視角的三種原則性特征：

第一，政治問題有公共性。首先，從政治系統(tǒng)與外部環(huán)境關系來說。政治系統(tǒng)關于政策議程構建，政策問題的確認，政策實施都是需要與外部環(huán)境進行物質與信息的交換，產(chǎn)生互動，要有不同利益群體的公共進行參與，比如要有政府、社會團體、社會公眾等的多方政治參與與意見充分表達。其次，政府系統(tǒng)內部要采用民主式管理方式，上級與下級之間要充分信任，發(fā)揮民主作風，要使下屬有權參與管理與決策，充分尊重、聽取、采納下級意見與建議。

第二，政治問題有妥協(xié)性。政治因為具有公共性，整個政策過程要涉及不同的公眾群體與不同利益訴求。政策必然涉及兩種形態(tài)的博弈——政府內部博弈與外部系統(tǒng)不同利益之間的博弈，政策的形成也就是具有不同利益的各方相互妥協(xié)的結果。

第三，政治問題具有認同性。政治生活中主體具有多元性，政府系統(tǒng)的穩(wěn)定與持久的運轉，必然需要不同群體對其合法性、價值觀念、執(zhí)政及行政方式正確性等要素的確認與支持。認同性是一種動態(tài)性的心理狀態(tài)及受其指導的行為方式，認同性是政策形成與成功實施的基礎，甚至是政治統(tǒng)治維持的根基。

二、中觀視角的適用領域

桑教授不僅在方法論層面提出了自己見解，而且也提出了如何運用理論——在此方法論的指導下如何對相關問題進行研究。因此，桑教授指出了關于政府與政治中若干體現(xiàn)上述原則且又可供研究的問題域，具體內容如下：

一是中國的組織部式的干部選拔任用制度。主要涉及中外選官制度對比，分析我國組織部制度的優(yōu)劣；解決我國選官制度中法制缺失的問題。

二是我國政府的財政制度。主要涉及我國的財政預算、決算與審計制度。

三是非政權領域的基層民主制度等。主要涉及如何才能更好的發(fā)揮我國的非政權領域的有效治理，以及探討我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推行基層民主制度的可行性。

三、運用中觀視角研究政策問題

在上述基礎上，筆者引用桑教授的分析視角（中觀視角為主，兼有微觀視角）與三種原則性特征來淺析我國“鄉(xiāng)村振興——廁所革命”在政策制定與執(zhí)行過程中所顯現(xiàn)的問題，并提出政策過程中的可供參考的一些改進性建議。

（一）政策問題表現(xiàn)形式

自2015年伊始，習近平總書記在視察吉林延邊時提出“農(nóng)村也要來場廁所革命”。 已歷時3年，“廁所革命”在全國開展，取得明顯成效，但有些問題依舊突出。筆者在此列舉出公共產(chǎn)品推行——“廁所革命”過程中出現(xiàn)的部分問題：

1.工作過程中，出現(xiàn)“多重標準”的局面，廁改工程標準“被調整”。在推行“廁所革命”的過程中，涉及不同地區(qū)應根據(jù)不同時空條件因地制宜。但是在同一地區(qū)執(zhí)行過程中出了現(xiàn)標準不一或并不適用的情況。比如，某些擁有下水設施的近城區(qū)配置抽水式廁所，而某些區(qū)域則是簡陋的非抽水的隔斷式拼裝廁所；而某些并無下水設施或排水條件的安裝抽水式廁所。

2.部分村民配合廁改熱情不高。部分村民過于保守，在廁所改造過程中因為習慣問題不愿接受廁改；其次，廁改對于居民生活無明顯改善，甚至引起困擾，比如，室內廁所反而造成室內空間有限的用戶生活更加不便等問題。

3.鄉(xiāng)村廁所建設重投入而輕效果，淪為“擺設”?，F(xiàn)在，一些欠發(fā)達縣除部分集鎮(zhèn)修建了公共廁所外，其他村幾乎沒有公共廁所。另外，已修建的鄉(xiāng)村公廁多為沖水式，然而由于供水無保障、無專人維護、設施損壞等原因，大多數(shù)公廁衛(wèi)生狀況極為惡劣不但沒有方便群眾、改善環(huán)境，反而成為“擺設”。同時，有些地區(qū)居民面對推行的新型廁所僅是因為其是不需付費的公共品而接受，有些居民不考慮或者極少考慮怎樣使用而使其發(fā)揮應有作用，有些居民已將室內廁所挪為他用，甚至出現(xiàn)拆除現(xiàn)象。

（二）政策問題分析與改進

我們通過觀察發(fā)現(xiàn)了公共產(chǎn)品的困境，那么，為什么一項有利于社會公眾福利改進的政策，利于公眾生活水平提高的公共產(chǎn)品會面對這樣的一種困境呢？筆者將從三個原則性的角度出發(fā)，進行淺析問題。

首先，政策的公共性問題與改進。在構建“廁所革命”這一政策在議程構建時由政治領袖提出政策構想，直接進入正式議程。政府部門對政策目標進行細化使其具有操作性并依據(jù)可利用資源進行政策執(zhí)行，其具有內在創(chuàng)始型特征，表現(xiàn)為缺少利益相關，缺少社會公眾在政治議程中的廣泛參與與意見的集中表達，以致出現(xiàn)個別地區(qū)公共產(chǎn)品供求之間的矛盾。

在政策執(zhí)行階段公眾在不了解政策目標與政府行為的內容、程度、標準的前提下，部分政策對象對于“廁所革命”呈現(xiàn)出由于“經(jīng)濟人動機”支配的接受行為——不要白不要的情況，更甚出現(xiàn)漠視、抵觸情緒。這種信息不對稱性也使某些地方濫用自由裁量權，使廁改過程中出現(xiàn)親疏有別等情況。所以，要在公眾的利益訴求充分表達的基礎上，通過充分討論，使議程由“關門模式”向“動員模式”轉變。 由此，政府部門可以以更加精確、靈活的方式提供公共產(chǎn)品；也可以減少政府行為過程中犯“第三類錯誤”的幾率，提高社會資源利用效率，實現(xiàn)社會公眾福利的改進，在真正實現(xiàn)政策目標的基礎上，不斷增加社會對政府的認同感。

其次，政策的認同性問題與改進。筆者認為認同性問題主要在政策執(zhí)行過程中（微觀角度）集中爆發(fā)。

第一，各級地方政府實施主體，尤其是“廁所革命”過程中深入鄉(xiāng)村的工作人員作為政策的執(zhí)行主體，其中包括大量的不同級別的事務類行政首長，其產(chǎn)生的方式是組織部選任制，而非選舉制由公民直接或間接投票產(chǎn)生。很大程度上又因其工作方式不當，導致了與社會公眾聯(lián)系不緊密，因此涉及鄉(xiāng)村廁改的居民對于各級政府的認同性缺失。這自然引起了社會公眾對于既定政策不認同感。而且，如前文所述，政策構建中公共性不足產(chǎn)生的信息不對稱等問題又加深的認同性的降低程度。

第三，執(zhí)行時出現(xiàn)了“先建后補”及“強制安裝”，等現(xiàn)象，加之輿論的放大效應很大程度上損傷了政策認同性。比如，社會公眾了解到非同質化公共產(chǎn)品的提供問題時，即相鄰地區(qū)（如市、縣等）所推行的公廁有的是室內抽水式、，有的地區(qū)是室外式（雖然這符合當?shù)貙嶋H情況）。但是公眾不了解其中原因，加之某些非正式信息的導向作用，以至于使公眾就會產(chǎn)生一種不公平感，認為這種非平均主義行為傷害了自己的利益。這便又沖擊了對于政策認同性，導致了出于便民、益民的公共工程在鄉(xiāng)村地區(qū)執(zhí)行中與實際效果上差強人意。

最后，政策的妥協(xié)性問題與改進。在鄉(xiāng)村廁改政策或環(huán)境整治政策執(zhí)行中，存在一種自上而下的取向，以及官僚作風問題。本應該根據(jù)居民意愿或者實際情況而采取不同的與條件相適應的行政行為，但是卻出現(xiàn)強制執(zhí)行、親疏有別等問題。由于部分民眾訴求缺少表達途徑，部分官員與工作人員缺少自由裁量權的限制，導致雙方矛盾激化，從而使可以提高人們福祉的政策變?yōu)閾p害人們利益、引發(fā)矛盾，甚至引發(fā)群體性事件的禍端。

在政策執(zhí)行中，各級政府應善用裁量權，與政策對象積極互動，有效權變的調整政策；關鍵一步是必須提高社會公眾、不同群體在政策過程中的參與度，進而提高其對相關政策的認同性，使公共性、認同性、妥協(xié)性形成合力，良性互動，并采用權變式式執(zhí)行模式推進政策執(zhí)行。

注釋：

桑玉成，復旦大學法學博士，政治學者?，F(xiàn)任復旦大學特聘教授、博士生導師。

沈崢、劉洪波、張亞雷.中國“廁所革命”的現(xiàn)狀、問題及其對策思考.中國環(huán)境管理.2018（2）. 46.

王紹光.中國社會科學.中國公共政策議程設置的模式.2006.

參考文獻：

[1]http：//travel.people.com.cn/n1/2017/1128/c41570-29673167.html.