摘 要 法律顧問制度對于推進政府依法行政、化解社會矛盾、促進社會和諧發(fā)揮著顯著的作用，這已成為黨和政府、人民群眾的共識。目前，我國政府法律顧問在實施過程中出現(xiàn)了三個問題：一是被重視程度不夠，二是制度機制不健全，三是發(fā)展程度不平衡。我國政府法律顧問制度的完善應(yīng)該從以下入手：一是提高法律顧問地位，二是建立健全聘、考、評、辭的動態(tài)考評機制，三是完善保障體系。

關(guān)鍵詞 法治政府 依法行政 法律顧問

作者簡介：蓋光耀，信陽師范學(xué)院。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.177

如何充分發(fā)揮政府法律顧問的作用，保障政府法律顧問的權(quán)利，推動政府依法行政、化解社會矛盾、促進社會和諧，這是我們建立政府法律顧問制度的應(yīng)有之意。基于此，在考察我國政府法律顧問制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討政府法律顧問制度如何進一步完善與健全，并提出相關(guān)建議。

一、法律顧問制度的涵義

（一）法律顧問制度的概念

法律顧問是指受過專門的法律教育，具備法律領(lǐng)域的專業(yè)性知識，可接受公民、法人或其他組織的聘請并為聘請人提供法律服務(wù)的人員。政府建立法律顧問制度，不僅是提升各級政府及其工作人員行政行為合法性、合理性的要求，更是推動我國建設(shè)法治國家、法治政府的保障。政府法律顧問的工作中心主要包括：

第一，保證國家行政人員做到依法行政。

第二，降低政府行政工作的潛在法律風(fēng)險。

第三，進行普法宣傳，為廣大人民群眾提供一定的法律咨詢。

所謂法律顧問制度，可以從三個主要方面來講：一是確保中央與地方各級政府法律顧問制度能夠有效建立起來；二是以行政機關(guān)及其工作人員為主體，使得越來越多的高水平律師和專家學(xué)者成為法律顧問組織的一員，推動法律顧問隊伍規(guī)模和專業(yè)性的發(fā)展；三是使法律顧問人員成為各級政府和國家有關(guān)部門的法治輔助者，在制定國家重大行政決策和規(guī)范性文件時能夠做到全面、有效的發(fā)揮出政府的職能和法律效用，輔助政府在決策的制定和實施過程中去除潛在法律風(fēng)險。

（二）政府法律顧問隊伍的特點

第一，政府法律顧問所涉及范圍較廣。建立健全政府法律顧問制度，既是推進我國法治國家、法治政府建設(shè)的保障，也是我國政府及有關(guān)部門能夠做到依法行政的前提和基礎(chǔ)。政府法律顧問提供的服務(wù)種類主要包括：對政府的重大決策提供相應(yīng)的法律建議，提升行政機關(guān)重大行政行為的合法性；在政府制定法律法規(guī)或者某些規(guī)范性文件的起草、論證時，可根據(jù)具體情況直接或間接的參與當中，降低法律風(fēng)險；在依法行政的進程中，對于一些疑難行政案件數(shù)量的增加，可參與處理行政復(fù)議、訴訟等事務(wù)；在參與疑難案件之外，為廣大人民群眾提供法律咨詢以及協(xié)助政府開展一些法律宣傳的活動，增強廣大人民群眾的法治意識。

第二，政府法律顧問隊伍法律領(lǐng)域的專業(yè)性。法學(xué)專家學(xué)者、律師可以被政府所聘用，成為政府法治進程的輔助者，為保障政府及其有關(guān)部門涉法事務(wù)的合法性保駕護航。就目前我國情況來說，政府法律顧問主要是由專職和兼職兩種法律顧問組成。法律學(xué)者與律師作為專業(yè)性的法律人才，具備更專業(yè)、更系統(tǒng)化的法律知識體系，由其來擔任政府法律顧問便具有天然的優(yōu)勢所在。

第三，政府法律顧問運行模式的多樣性。在我國，政府法律顧問的運行模式并非只有各級政府通過聘用社會上的法律人才組成政府法律顧問隊伍一種形式。除此之外，我國政府法律顧問的運行模式還包括通過我國的司法行政機關(guān)來進行聘用和選拔和通過各級政府直接聘請律師或者律師事務(wù)所來設(shè)立法律顧問室兩種。

（三）政府法律顧問制度的作用

第一，降低政府行政工作的潛在法律風(fēng)險。隨著我國法治建設(shè)進程的不斷向前邁進，行政的范圍也在不斷擴大，政府及其工作人員在依法行政管理過程中，新的法律問題層出不窮。如果沒有專業(yè)的法律人士從中指導(dǎo)，很容易就會出現(xiàn)侵犯行政相對人合法權(quán)益的情況。而政府法律顧問可以通過事前對行政人員的各種行政管理行為有可能會出現(xiàn)的問題進行預(yù)防、對不合法行為的指正并提出專業(yè)的法律建議，以保障行政行為的合法性。與此同時，政府法律顧問還可以直接或間接參與行政復(fù)議、仲裁等案件，做到最大程度的降低可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。

第二，提升政府涉法事務(wù)的合法性。政府法律顧問在政府制定法律法規(guī)或者某些規(guī)范性文件的起草、論證過程中，可直接或間接的參與當中并提出專業(yè)性的法律建議；在依法行政的進程中，對于一些疑難行政案件數(shù)量的增加，可參與處理行政復(fù)議 、訴訟等事務(wù)。加強政府法律顧問對政府行政的合法性審查，是確保法治國家建設(shè)的重要保障。

第三，促進普法宣傳進程。2018年，是我國“七五普法”的第三年，也是我國深入貫徹落實黨的十八屆四中全會和十九大精神的重要一年。法治宣傳教育是一個漫長的過程，而法律顧問制度能夠做到促進領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機關(guān)工作人員法治意識的樹立，次而幫助廣大人民群眾普法懂法，對于促進我國法治建設(shè)有著強大的推動作用。

二、我國政府法律顧問制度實施現(xiàn)狀

（一）政府法律顧問制度落實情況

根據(jù)調(diào)查研究報告顯示，目前我國共有執(zhí)業(yè)律師27.29萬名，其中有2.52萬人擔任了各級政府的法律顧問，律師擔任政府的法律顧問在推動法治政府建設(shè)過程中發(fā)揮著重要的作用。據(jù)中華全國律師協(xié)會統(tǒng)計，2012-2014年，全國律師為各級政府及相關(guān)部門提供咨詢61.72萬余次，出具法律意見書接近10萬份，參與重大項目研究1.8萬余次，參與重點事件研究1.7萬余次，參與處理涉法涉訴信訪事務(wù)大約9萬余次。 從上述數(shù)據(jù)我們可以看到，盡管擔任人數(shù)比例不高，但政府法律顧問隊伍為政府行政行為提供了不同的法律指導(dǎo)、對政府重點工作提供令人信服的法律依據(jù)，提高了各級政府依法行政意識，增強了國家和有關(guān)部門行政合法性和合理性，同時對于化解社會矛盾、穩(wěn)定社會和諧和促進社會發(fā)展也起到了不可忽視的作用。

目前，全國大約有25000余位律師受各級政府和相關(guān)部門的的聘任，擔任政府法律顧問，總數(shù)為全國律師總?cè)藬?shù)的1/11，所占比重很低。多數(shù)省市，都建立了省、市、縣一體的三級法律顧問體系。而許多還未建立法律顧問制度的地方，大多數(shù)都是沒有意識到法律顧問的重要性，對于法律顧問的必要程度的認識不清，且最為重要的原因是缺乏聘請法律顧問所需資金。

（二）政府法律顧問是政府的法治輔助者——以江西省黎川縣為例

2015年8月11日，江西省黎川縣順應(yīng)時代潮流，較早決定建立政府法律顧問，同時向全國范圍內(nèi)的法律法學(xué)人才發(fā)出聘請通告。希望聘請具備較強的法學(xué)理論素養(yǎng)和實際工作能力，并具有一定知名度和公信度的優(yōu)秀法律人才。以黎川縣法律顧問的身份，為黎川縣政府的一些重要決定、與其他相對人的合同行為等提供相關(guān)法律建議；就行政復(fù)議、行政訴訟等一些疑難法律案件提出專業(yè)性法律意見，必要時需要作為代理人的身份參加訴訟；在政府制定法律法規(guī)或者某些規(guī)范性文件的起草、論證過程中，可直接或間接的參與當中并提出專業(yè)性的法律建議；受托辦理政府其他重大涉法事務(wù)。

1.法律顧問制度對縣級黨政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮的作用

2017年一年來，黎川縣各法律顧問參與縣政府規(guī)范性文件審查（合法性）30件，列席縣政府常務(wù)會議12次，為會議決策的合法性據(jù)實提供法律意見。參與縣政府重大行政決策的合法性審查15起，參與起草和修改合同72件，參與信訪調(diào)處192起，提供書面法律意見240余份；參與法律宣傳100余次，開展法制講座20余次。

2.法律顧問制度對村（社區(qū)）發(fā)揮的作用

2017年一年來，法律顧問累計幫助村（社區(qū)）修訂完善村規(guī)民約、合同協(xié)議51件，調(diào)解矛盾糾紛478件，提供法律意見和建議82件，辦理法律援助83件，代寫法律文書30件，其他涉法事務(wù)45件。

可以說，江西省黎川縣建立法律顧問制度的兩年來，效果顯著，成績明顯。黎川縣法律顧問作為政府依法行政的監(jiān)督者，依法立法的倡導(dǎo)者，為江西省黎川縣的法治建設(shè)提供了源源不斷的法律動力，對于增強政府及相關(guān)部門工作人員的法律意識和廣大人民群眾對政府行政行為的認同感有著十分重要的作用。隨著法治中國建設(shè)步伐的加快，法律顧問制度在各級政府中所起的作用越來越大，未來對于法律顧問制度的成就和地位是不可限量的。

三、政府法律顧問制度實踐中出現(xiàn)的問題

（一）全社會法治意識有待提高

中共中央總書記習(xí)近平同志在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。而以歷史的角度來說，很長一段時間內(nèi)，我國都是封建君主制，所采取的都是人治高于法治，因此法律很容易就處于次要地位。這就造就了在廣大人民群眾的眼中，官僚機構(gòu)、政府機關(guān)、政府工作人員話的分量往往是高于法律規(guī)定的。在事情發(fā)生后的第一反應(yīng)并不是通過法律來維護自己的合法權(quán)益，而是通過各種渠道打關(guān)系、同人脈，靠花錢來解決本應(yīng)該由法律負責(zé)的問題。很明顯這是封建社會所遺留下來的陋習(xí)，建設(shè)社會主義法治國家，這種陋習(xí)必須從廣大人民群眾的思想深處去除。

（二）政府法律顧問制度機制不健全

我國的法律顧問制度建設(shè)依然處于制度建立的初級階段，許多問題在實施過程中不斷的暴露出來，尤其是沒有一套健全的機制體系。完善法律顧問保障體系，是充分發(fā)揮其作用的關(guān)鍵所在。制度的建設(shè)主要包括：第一，在法律顧問隊伍建設(shè)方面，加大律師的選拔嚴厲程度，應(yīng)當首先聘請專業(yè)性強、業(yè)務(wù)熟練程度高、在自身法律領(lǐng)域有威信的法律人才；第二，在政府法律顧問的地位方面，應(yīng)當做到政府法律顧問的意見和建議能夠準確采納，讓各級政府領(lǐng)導(dǎo)人員對政府法律顧問有一個正確的認識；第三，由于政府與法律顧問之間并非無償公益行為，為了防止兩者之間因薪資方面產(chǎn)生不必要的矛盾，對律師擔任政府法律顧問的工資及福利保障制度需要更加完善，保證法律顧問隊伍人員的積極性；第四，開展定期業(yè)務(wù)評估，對態(tài)度消極、業(yè)務(wù)不熟、居心不良的政府法律顧問應(yīng)當及時解聘，保障政府法律顧問隊伍專業(yè)性。

（三）政府法律顧問制度發(fā)展不平衡

目前我國還處于社會主義初級階段，我國發(fā)展水平不平衡，不僅包括全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在法治教育上也存在著明顯的差異。十八屆三中全會以后，我國已經(jīng)將建立政府法律顧問制度賦予強制性要求，但現(xiàn)在法律顧問制度發(fā)展的不平衡也是顯而易見的。在經(jīng)濟發(fā)展比較迅速的地區(qū)，法律領(lǐng)域的相關(guān)人才就比較充足，就不會出現(xiàn)法律專家學(xué)者資源不足的問題，比如山東省，目前全省有律師21661名、基層法律服務(wù)工作者9108名、司法所工作人員5722名，共計36491人，全省共有行政村和農(nóng)村社區(qū)53950個。相較之下，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，律師資源相對偏少，很多地區(qū)對于法律領(lǐng)域人才還處于供不應(yīng)求的狀況。再加上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟條件好，薪資福利制度較為完善，生活水平高，相比于欠發(fā)達地區(qū)，人們更愿意留在發(fā)達地區(qū)，律師職業(yè)主要集中在發(fā)達城市地區(qū)成為了一種普遍現(xiàn)象。

四、我國政府法律顧問制度的完善建議

（一）提高政府法律顧問的地位

各級政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部的正確認識和足夠重視是政府法律顧問制度作用充分發(fā)揮的前提。法律顧問針對政府的一些行政行為、重大行政決策等其他涉法事務(wù)，所提出的建議，應(yīng)當在政府機關(guān)充分分析利弊之后選擇繼續(xù)改進或是采納。與此同時政府的領(lǐng)導(dǎo)人員必須對法律顧問制度的意義有正確的認識，意識到建立和完善法律顧問制度對政府的未來發(fā)展的必要性。完善我國政府法律顧問制度的目標能否順利完成，能否帶動各級政府及其工作人員行政行為合法性、合理性，與政府法律顧問被重視程度是密不可分的，提高政府法律顧問的地位，保障其建議能夠被有效采納，是法治政府建設(shè)的重要課題之一。

（二）建立健全聘、考、評、辭的動態(tài)考評機制

政府法律顧問的作用能否充分發(fā)揮，與政府所聘法律顧問能力水平的高低有著最直接的關(guān)系。在政府法律顧問的聘任環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)， 為優(yōu)秀法律人才成為政府法律顧問隊伍的一員提供可能。篩選出素質(zhì)高、專業(yè)性強、業(yè)務(wù)水平較高的法律顧問， 是推動法治政府建設(shè)、完善政府法律顧問制度的前提。目前我國政府法律顧問的選聘程序不夠規(guī)范，缺乏競爭。只有經(jīng)過公平的競爭才能真正確定適合政府法律顧問的人選，我認為可以通過一定形式的考試或者由政府根據(jù)相關(guān)部門和高校的推薦，向優(yōu)秀律師和法學(xué)專家學(xué)者發(fā)出邀請，結(jié)合優(yōu)秀律師、高校專家學(xué)者的意向，擇優(yōu)聘任并及時公告。聘任政府法律顧問之后，應(yīng)當及時對聘任人員進行考核，以確保政府法律顧問隊伍的專業(yè)性。目前我國政府法律顧問制度還在完善階段，考核制度沒有建立起來，我認為可以參照公務(wù)員的考核方式將法律顧問考核分為平時考核和定期考核兩種，政府法律顧問的平時考核應(yīng)當重點檢查其完成工作任務(wù)情況、效率情況以及出勤率；定期考核可以定為半年一次，要全面考核法律顧問品德、態(tài)度、能力、績效和廉潔性，工作績效應(yīng)當重點考核，定期考核以平時考核為基礎(chǔ)。對考核成績不合格甚至未達到政府法律顧問標準的成員應(yīng)當及時解聘，從而保證政府法律顧問隊伍整體水平的上升。法律顧問隊伍內(nèi)部的評優(yōu)評先，可極大提升隊伍工作熱情。對那些在政府行政工作中做出突出貢獻人員可實行終身聘任，或者被評為優(yōu)秀法律顧問的人員到黨政機關(guān)掛職去進一步的學(xué)習(xí)，舉例來說，山東省政府聘任了20余名優(yōu)秀律師赴10個區(qū)縣掛職，這種做法對于法律顧問積累工作經(jīng)驗有重大意義，然而目前這種做法在全國范圍內(nèi)較為少見，我認為這種方式值得更多地區(qū)的推廣。

推進聘、考、評、辭一體化建設(shè)，建立健全政府法律顧問動態(tài)考評機制，使政府法律顧問隊伍常聘常新，充滿活力，是建設(shè)法治政府、完善政府法律顧問制度重要一步。

（三）完善政府法律顧問保障體系

法律顧問人員在履行職責(zé)時，也是在為政府的行政工作提供必要的法律幫助，完善政府法律顧問工作保障體系，是提升政府法律顧問工作積極性的關(guān)鍵。

第一，建立政府法律顧問待遇保障機制。這不僅是政府購買法律服務(wù)理念下的產(chǎn)物，更是完善政府法律顧問制度的必然要求。國家應(yīng)當采取購買和補貼相結(jié)合的方式，將政府法律顧問的薪資待遇劃入國家財政支出之中，在政府聘任法律顧問時擬訂協(xié)議，確定報酬，按照合理的要求對政府法律顧問提供資金支持和相關(guān)預(yù)算，對參與調(diào)解、下鄉(xiāng)信訪、偏遠地區(qū)的普法工作等公益性法律服務(wù)的人員給予一定的補貼。同時，政府與政府法律顧問之間并非單純的經(jīng)濟利益關(guān)系，成為政府法律顧問更多是為了實現(xiàn)人生價值，基于此，政府解決法律顧問薪資待遇問題時可采取有償與無償相結(jié)合的方式。如山東省規(guī)定，“法律顧問工作經(jīng)費納入財政預(yù)算予以保障。法律顧問的顧問費用根據(jù)其提供的工作量計算，采取政府購買服務(wù)的方式支付，臨時聘請專家人員的費用參照執(zhí)行?！?/p>

第二，加大國家政策支持力度，彌補我國法律資源分配不平衡問題。針對欠發(fā)達及政府法律顧問制度發(fā)展落后地區(qū)，我國政府應(yīng)當加大政策傾斜和財政支持力度，鼓勵優(yōu)秀的政府法律顧問到相關(guān)地區(qū)進行法律服務(wù)，同時應(yīng)加大對法律教育投入，優(yōu)化教育資源，培養(yǎng)高質(zhì)量復(fù)合型法律人才。

第三，保障政府法律顧問的其他相關(guān)權(quán)益。在保障政府法律顧問待遇的同時，法律顧問的人身安全問題也要充分給予考慮。政府法律顧問面對不同的工作情景和紛雜的人員組成，難免會有意外發(fā)生，而勞動保險能夠在意外發(fā)生之后有效保障其合法權(quán)益。此外，參加培訓(xùn)權(quán)、身份保障權(quán)、申訴控告權(quán)等合法權(quán)益也應(yīng)當逐一納入保障體系之中。

注釋：

賈鋒.政府法律顧問工作績效評價體系建構(gòu)：以江蘇省宿遷市為例.行政與法.2016（11）.27-33.

司法局.2017年黎川縣法律顧問工作總結(jié).2017年12月19日.http：//www.jxlcx.gov.cn/Item/45444.aspx.

宋智敏.我國政府法律顧問制度的實踐與完善.法學(xué)雜志.2015（3）.52-59.

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