摘 要 近些年經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院大刀闊斧地改革，法治政府建設(shè)初見成效。由于傳統(tǒng)模式的改革未能完全解決一些殘留問(wèn)題，譬如科層制機(jī)構(gòu)效率低下、行政相對(duì)人地位弱小、外部監(jiān)督機(jī)制形式化等。如何能創(chuàng)新法治政府建設(shè)，是國(guó)家進(jìn)一步深入改革不可回避的問(wèn)題。本文立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，從轉(zhuǎn)變組織機(jī)構(gòu)、重塑權(quán)力關(guān)系、完善外部監(jiān)督機(jī)制方面提出法治政府建設(shè)的具體建議。

關(guān)鍵詞 “互聯(lián)網(wǎng)+” 法治政府 科層制機(jī)構(gòu) 行政相對(duì)人主義

作者簡(jiǎn)介：黃森明，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.175

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的概念理解

（一）何為“互聯(lián)網(wǎng)+”

易觀國(guó)際董事長(zhǎng)于揚(yáng)先生在《互聯(lián)網(wǎng)+：國(guó)家戰(zhàn)略行動(dòng)路線圖》首創(chuàng)“互聯(lián)網(wǎng)+”理念?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”一詞提出之時(shí)，許多人并未作過(guò)多關(guān)注，更未深思“互聯(lián)網(wǎng)+”理念究竟意欲何為？“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)際上是指基于互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與社會(huì)各領(lǐng)域深度融合，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域往縱深化發(fā)展?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是一種新的理念，也是一種新的社會(huì)生產(chǎn)力，其新在于“云、物、大”。 云指的是云計(jì)算，它是通過(guò)將物聯(lián)網(wǎng)所收集的大數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)化處理的計(jì)算方式。物指的是物聯(lián)網(wǎng)，作為信息技術(shù)的重要部分，既是信息來(lái)源之口，也是互聯(lián)網(wǎng)的終極之形，即萬(wàn)物互聯(lián)。大指的是大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)信息量全、容量大、種類多只是大數(shù)據(jù)的具體特征，真正的大數(shù)據(jù)是指經(jīng)過(guò)技術(shù)處理、分門別類地呈現(xiàn)給用戶的綜合資源。

（二）何為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府

處于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)高瞻遠(yuǎn)矚地把握了“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代脈搏，審時(shí)度勢(shì)地提出了要將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與政治改革相結(jié)合。前有習(xí)主席在十八大提出的“網(wǎng)絡(luò)治理觀”；后有李總理在政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展與法治政府建設(shè)，兩者看似兩條線，但都具有開放平等、高效透明的特征，這就是兩者能夠深度融合、協(xié)同共進(jìn)的前提基礎(chǔ)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”法治政府意味著充分利用互聯(lián)網(wǎng)的最新成果，把法治思維與互聯(lián)網(wǎng)思維相融合，改革傳統(tǒng)的治理模式，重構(gòu)法治政府建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容。然而它們不是簡(jiǎn)單的相加，兩者的深度融合給行政效率和行政收益帶來(lái)幾何級(jí)的增長(zhǎng)。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的建設(shè)困境

（一）科層制結(jié)構(gòu)阻礙政府高效率運(yùn)作

科層制結(jié)構(gòu)不是當(dāng)代政府組織結(jié)構(gòu)的新生之物，在中華五千年的歷史長(zhǎng)河中，都是有跡可尋的。早至秦朝的三公九卿制，然后演變成隋唐時(shí)期的三省六部制，再發(fā)展到今日按行政區(qū)域和部門劃分。從橫向看，中國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)個(gè)系統(tǒng)和區(qū)域；從縱向看，中國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)金字塔模型，層次非常分明。 整體而言，它是自成體系、且縱橫交錯(cuò)的管理結(jié)構(gòu)。不可否認(rèn)，這種科層制結(jié)構(gòu)有著歷史的進(jìn)步性和管理的合理性，古代中國(guó)戰(zhàn)火紛亂，采用高度中央集權(quán)模式能穩(wěn)定政局、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。此外，由于疆域遼闊，信息傳遞技術(shù)落后，指令的上傳下達(dá)只能依靠層層傳導(dǎo)。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，技術(shù)的革新，科層制結(jié)構(gòu)的問(wèn)題日益顯著，試想某些地級(jí)市突然出現(xiàn)了房?jī)r(jià)暴漲的異象，需要上級(jí)政府乃至中央制定相應(yīng)的政策來(lái)抑制事態(tài)蔓延。但依靠傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模式，需要層層上報(bào)、層層審批，中央出臺(tái)政策后又需要層層下達(dá)。等政策下達(dá)到基層，往往失去了最好的控制時(shí)機(jī)。這種看似合理的層級(jí)傳遞，實(shí)際上已無(wú)法應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。

（二）行政主體中心主義損害行政相對(duì)人地位

傳統(tǒng)的政府管理理念大都以行政主體為中心，這種理念最大的弊端就是行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。在這種理念下，行政相對(duì)人是被管理者，具有服從、協(xié)助的義務(wù)。而行政主體處于主導(dǎo)地位，享有行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等多項(xiàng)權(quán)利。行政主體緊握權(quán)利，認(rèn)為自身地位高于相對(duì)人，一切行動(dòng)以政府自身、官員政績(jī)?yōu)橹鲗?dǎo)。早些年坊間流傳著一段話“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，意指行政主體極具強(qiáng)勢(shì)地位，行政相對(duì)人的地位相對(duì)較低。這種現(xiàn)象顯然與“為人民服務(wù)”的宗旨格格不入，為此行政主體中心主義飽受批判。

（三）形式化外部監(jiān)督機(jī)制扼殺公眾積極性

英國(guó)思想家阿克頓曾說(shuō)過(guò)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！睋Q言之，權(quán)力需要監(jiān)督，否則長(zhǎng)期下去，極易滋生腐敗。從現(xiàn)實(shí)看，當(dāng)前政府不缺內(nèi)在的監(jiān)督，而是較為缺少外部的監(jiān)督。法治的內(nèi)在之意是把權(quán)力關(guān)在法律的籠子里，若不能有效地監(jiān)督權(quán)力，則難以真正地實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)?，F(xiàn)有的監(jiān)督基本上停留在內(nèi)部監(jiān)督，當(dāng)監(jiān)督僅在行政體系內(nèi)自我運(yùn)行，制度的異化和權(quán)力的失控就是必然?！吧霞?jí)監(jiān)管太遠(yuǎn)，平級(jí)監(jiān)督太難，下級(jí)監(jiān)督太險(xiǎn)”，如此尷尬的局面提醒我們，光靠?jī)?nèi)部監(jiān)督機(jī)制無(wú)法讓權(quán)力在既定軌道上運(yùn)行。有人為之疑惑，難道我們沒(méi)有外部監(jiān)督機(jī)制嗎？坦誠(chéng)地說(shuō)，外部監(jiān)督機(jī)制漸有雛形，但實(shí)際上取得的效果不佳。究其原因是，外部監(jiān)督渠道不暢通。一是公眾實(shí)行知情監(jiān)督的渠道不暢通。如一些部門辦事公開透明度不夠高，重大事項(xiàng)決策等工作公開性不夠強(qiáng)、公開范圍不夠廣，在行使知情權(quán)、參與權(quán)方面受限，無(wú)從監(jiān)督。二是公眾檢舉監(jiān)督的渠道不暢通。如原有的檢舉模式是通常層層上報(bào)，但由于“官官相護(hù)”的怪想存在，致使大事化小、小事化了，有關(guān)部門也無(wú)法及時(shí)了解到問(wèn)題，造成監(jiān)督上的被動(dòng)和不利。

科層制結(jié)構(gòu)、行政主體中心主義、形式化外部監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題都是當(dāng)前法治政府建設(shè)所面臨的困境?；蛟S有人認(rèn)為上述的問(wèn)題在傳統(tǒng)政府早已廣泛存在，并非法治政府建設(shè)階段的新生之事。但筆者認(rèn)為，既然建設(shè)法治政府就是要改革傳統(tǒng)政府的弊端，那么必然要破除這些阻礙因素。立于“互利網(wǎng)+”時(shí)代的風(fēng)口，我們應(yīng)該順勢(shì)而為，積極將互利網(wǎng)的創(chuàng)新成果融入政府改革的過(guò)程，使“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府迸發(fā)最大的活力。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的建設(shè)暢想

（一）轉(zhuǎn)變組織機(jī)構(gòu)

科層制結(jié)構(gòu)有其歷史必然性和選擇性，但該機(jī)構(gòu)模式存在的弊端越來(lái)越受到公眾的詬病。最為典型的是“九龍治水”現(xiàn)象，以食品行業(yè)為例，食品安全通常牽涉到質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等多個(gè)部門，由于職能重疊，利益面前誰(shuí)都想插手，責(zé)任跟前誰(shuí)都推諉。只要其中一個(gè)部門未能恪盡職守，問(wèn)題食品就會(huì)進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)。今年頻發(fā)的食品安全事件，給了執(zhí)法部門一個(gè)響亮的耳光，也讓政府意識(shí)到隨著社會(huì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步，若依然固守傳統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，已無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。因此，法治政府的建設(shè)應(yīng)該跟上新時(shí)代的步伐，利用互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)效性、開放性、共享性，打破科層制結(jié)構(gòu)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代里，應(yīng)該弱化區(qū)域性和部門性，公眾更希望看到的是高效統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，任何行政主體之間都可以自由聯(lián)通和直接對(duì)話，最高決策層可以對(duì)基層的治理信息進(jìn)行全面、真實(shí)地搜集，進(jìn)而做出高效的分析和決定。國(guó)內(nèi)一些大城市政府已經(jīng)開始創(chuàng)新管理模式，進(jìn)行了扁平化結(jié)構(gòu)改革。作為政治、經(jīng)濟(jì)的先行者，深圳先行探索“一級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制創(chuàng)新，將區(qū)政府改成市政府的派出機(jī)構(gòu)，并將原有的街道與社區(qū)服務(wù)站有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)上下對(duì)接。這為其他城市進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供了可行范式，但簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大管理幅度，減少中間層級(jí)，并不能使效率得到根本上的提升。筆者認(rèn)為，需要借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，打通信息交流渠道，使各組織機(jī)構(gòu)能夠充分獲得數(shù)據(jù)資源， “互聯(lián)網(wǎng)+”扁平化模式能有效打破科層制結(jié)構(gòu)的低效局面，突破層級(jí)、部門的限制，從而促進(jìn)組織運(yùn)作效率的提高。

（二）重塑權(quán)力關(guān)系

立于“互聯(lián)網(wǎng)+”的風(fēng)口，如何能讓“為人民服務(wù)”的旗幟迎風(fēng)不倒，意義非凡。互聯(lián)網(wǎng)“用戶至上、體驗(yàn)為王”的核心思想沖擊著以行政主體為中心的傳統(tǒng)行政管理格局，突出的特征是行政主體與相對(duì)人的地位“不對(duì)等”。由于行政主體中心主義管理理念在行政機(jī)關(guān)工作人員的心里根深蒂固，雖然法律上規(guī)定雙方在行政法律關(guān)系具有平等的法律地位，但現(xiàn)實(shí)中行政主體往往會(huì)認(rèn)為自己是管理者，地位天然高于相對(duì)人。這種從政府的職能出發(fā)，以權(quán)力為本位的模式，有學(xué)者稱之為管理論。與之相對(duì)的是控權(quán)論，以歐美國(guó)家為代表，其理論核心在于強(qiáng)調(diào)權(quán)利本位，嚴(yán)格限制權(quán)力的行使以期完好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。 如果說(shuō)管理論不符合民主法治的發(fā)展趨勢(shì)，那么控權(quán)論則存在行政效率低下之弊端。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出了平衡論的設(shè)想，其主要思想是：解構(gòu)原有的行政主體中心主義的權(quán)力格局，打造行政主體與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)平衡的合作型權(quán)力關(guān)系。 在傳統(tǒng)的行政管理中，之所以以行政主體為中心，是因?yàn)樾姓黧w掌握著核心信息、關(guān)鍵信息，相對(duì)人收集信息極為不易?；ヂ?lián)網(wǎng)無(wú)疑為合作型權(quán)力關(guān)系提供了技術(shù)支持，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代里，很大程度上改變了信息的不對(duì)稱性，相對(duì)人可以利用網(wǎng)絡(luò)獲取重要信息，也可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向政府建言獻(xiàn)策。相對(duì)人能夠參與法治政府建設(shè)、甚至法治社會(huì)建設(shè)中，意味著相對(duì)人的地位得到了重視和提升。隨著相對(duì)人參與度的逐漸加深，原有的行政主體中心主義將會(huì)悄然轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)人中心主義。

（三）完善外部監(jiān)督機(jī)制

政府在法治建設(shè)的道路上已經(jīng)走過(guò)了十余年，期間建立了許多新制度、新機(jī)制。眾所周知的便是“權(quán)力清單”制度和責(zé)任倒查機(jī)制，用權(quán)力清單制度管控權(quán)力濫用，以期達(dá)到權(quán)責(zé)明確、高效服務(wù)；用責(zé)任倒查機(jī)制促使政府依法行政、審慎用權(quán)。然而，僅憑政府內(nèi)部監(jiān)督似乎未能取得預(yù)想的效果，貪污腐敗、行政不作為、行政亂作為的現(xiàn)象依然存在。為此，少數(shù)群眾嘗試通過(guò)檢舉、投訴等方式進(jìn)行外部監(jiān)督，但大多數(shù)群眾由于擔(dān)心遭到打擊報(bào)復(fù)，選擇忍氣吞聲，外部監(jiān)督往往流于形式。 有鑒于此，法治政法建設(shè)應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的匿名性、開放性，為公眾行使監(jiān)督權(quán)提供更便捷的途徑。一方面，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督省去了傳統(tǒng)的層層篩選、過(guò)濾，自由的輿論環(huán)境讓公眾及時(shí)地監(jiān)督行政運(yùn)行。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性，網(wǎng)民可以大膽地披露各種違法行為，不必?fù)?dān)心會(huì)遭到打擊報(bào)復(fù)。網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)行政監(jiān)督已有初步成效，比如在反腐方面，許多線索都是來(lái)源與網(wǎng)上舉報(bào)，網(wǎng)絡(luò)輿情使腐敗行為無(wú)處遁形?？傊瑢?duì)于法治政府的建設(shè)不能只著眼于內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，必須同時(shí)運(yùn)用外部的力量進(jìn)行監(jiān)督，才能更好地督促政府完善其職能。

注釋：

余來(lái)文，等.互聯(lián)網(wǎng)思維：云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù).北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社.2014.10-13.

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