鐘繼軍 田屹

2018年1月2日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）提出了鄉(xiāng)村振興的具體目標(biāo)：到2020年，鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成：研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用，及時修改不適應(yīng)的法律法規(guī)。各地從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實際需要出發(fā)，制定促進鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項宏大的系統(tǒng)工程，但核心內(nèi)容是農(nóng)村的人、資源（主要是土地）和資本（金融與財政）如何破除城鄉(xiāng)體制機制障礙實現(xiàn)融合發(fā)展，而強化立法可以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需的各種要素落實到位，逐步消除城鄉(xiāng)發(fā)展障礙。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展的投入和組織動員等需要通過立法保護，否則很難確保地方的積極性?？梢哉f，立法是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹實施的重要手段，是鄉(xiāng)村振興的有效抓手，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得成效的重要保障。因此，急需加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法的立法進程。

從效力層級和立法主體劃分，立法分為中央立法、省級立法與市級（設(shè)區(qū)的市）立法。根據(jù)中央工作安排，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法已由全國人大常委會啟動立法程序，有望在2020年之前發(fā)布。在鄉(xiāng)村振興法頒布之前，各地方可以通過省級立法和市級立法推動鄉(xiāng)村發(fā)展，原因在于：在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頒布之前，各地的鄉(xiāng)村發(fā)展已有一些現(xiàn)成模式可循，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，各地方可以根據(jù)實際情況，將成熟有效的做法以地方立法的方式確定下來，推動鄉(xiāng)村振興深度發(fā)展。此外，立法法已確立了市級立法權(quán)，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面市級先行立法，有助于推動鄉(xiāng)村振興深度發(fā)展，也促進地方立法精準(zhǔn)化。

鄉(xiāng)村振興地方立法的進程

鄉(xiāng)村振興立法方面，中央立法是頂層設(shè)計，地方立法是因地制宜。

中央制定“鄉(xiāng)村振興法”，以“法”的形式推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過引導(dǎo)與促進對鄉(xiāng)村振興提供國家立法保障。根據(jù)國際經(jīng)驗，但凡如鄉(xiāng)村振興這樣具有全國性的發(fā)展戰(zhàn)略，都會出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，用法律法規(guī)的形式將這種發(fā)展戰(zhàn)略固定下來，使這種發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行和可持續(xù)發(fā)展有法可依，美國、法國、日本和韓國都是如此。

《意見》提出，堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位。實際上，立法的內(nèi)容應(yīng)該也主要集中在這些方面。

地方立法分為省級立法與市級立法。省級立法是對中央立法的細(xì)化，或者對本省范圍內(nèi)需要規(guī)范的事項通過立法予以確定。市級立法根據(jù)立法法的規(guī)定，限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面，而以上三方面也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，與中央鄉(xiāng)村振興立法的主要內(nèi)容一致，加快這三方面的地方立法進程，也是中央立法的落實與實施。

在鄉(xiāng)村振興中央立法之前，各地有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展的立法已展開。根據(jù)2015年至2017年12月的統(tǒng)計，全國享有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共323個，就立法事項統(tǒng)計，涉及“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的立法為207項，環(huán)境保護134項，歷史文化保護54項，其他3項。雖然設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限分類一直是理論界和實務(wù)部門爭論的焦點，但是從已通過的地方性法規(guī)可以看出，立法法規(guī)定的三方面的立法權(quán)限基本反映地方立法需求，也是地方管理的迫切問題，而這些立法內(nèi)容正好與鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略契合。

鄉(xiāng)村振興地方立法的角色定位

第一，中央立法引導(dǎo)，省級立法協(xié)調(diào)，市級立法落地。中央制定“鄉(xiāng)村振興法”引導(dǎo)地方立法，省級立法對國家制定的“鄉(xiāng)村振興法”予以細(xì)化，而市級立法是在立法法規(guī)定的范圍內(nèi)，針對地方特色立法，解決地方實際問題。

第二，問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)立法。省級立法主要對中央立法細(xì)化，或者對本省范圍內(nèi)需要規(guī)范的事項通過立法保障，而市級立法是為了突出地方特色、解決地方的突出問題。因此，涉及鄉(xiāng)村振興的立法，主要以地方立法為主：即省級立法對鄉(xiāng)村振興起承上啟下的作用，市級立法主要解決涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地方特殊性問題，在中央立法內(nèi)容的框架內(nèi)，突出地方立法在鄉(xiāng)村振興中的作用。通過省級立法將中央立法細(xì)化，通過市級立法將地方亟待解決的問題予以規(guī)范，凸顯鄉(xiāng)村振興地方立法的精準(zhǔn)性與有效性。

第三，自上而下與地方特色立法并行。鄉(xiāng)村振興的中央立法是為了帶動地方實施鄉(xiāng)村振興，而省級立法的承上啟下更多關(guān)注中央立法如何在地方落地，因此，市級立法應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注本地鄉(xiāng)村振興的實際問題，通過對鄉(xiāng)村振興實際問題的把握推動中央立法和省級立法在地方落實與實施。因此，市級立法需要在立法調(diào)研、走訪相關(guān)部門的基礎(chǔ)上，通過市人大、政府主動推進的方式推動地方立法，并做好相關(guān)的立法宣傳與引導(dǎo)。

鄉(xiāng)村振興地方立法的人才隊伍

地方立法以精而專為方向，因此，需要地方立法隊伍具備專業(yè)化的知識與立法技術(shù)。但是市級立法的一個難題是缺乏專業(yè)的立法人員，特別是鄉(xiāng)村振興中的涉農(nóng)立法，既需要具備立法知識與技術(shù)的立法人才，又需要具備三農(nóng)知識的專業(yè)人才，而這樣綜合性的立法人才短期內(nèi)很難大量充實進地方立法隊伍中。因此，省級和市級立法機關(guān)除了對現(xiàn)有的專業(yè)立法人員進行培訓(xùn)以提升立法技術(shù)外，在涉及鄉(xiāng)村振興的地方立法中，特別是市級的地方立法，由人大常委會提出立法規(guī)劃，由立法事項涉及的行政主管部門負(fù)責(zé)具體的立法過程，吸收高?？蒲性核膶＜覍W(xué)者、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)科研機構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會等組織的專業(yè)人才參與立法，實現(xiàn)地方立法精準(zhǔn)性與技術(shù)性。此外，地方人大還可以依托科研能力強、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的專門立法研究機構(gòu)，協(xié)助開展鄉(xiāng)村振興的立法研究與評估服務(wù)工作。

鄉(xiāng)村振興地方立法的范圍

地方立法中的省級立法，是對中央立法的細(xì)化，而市級立法，限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后，地方立法需要在以下三方面發(fā)力，發(fā)揮地方立法的精準(zhǔn)性。

數(shù)據(jù)來源：廣東省17個獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大官網(wǎng)，在“地方立法”欄目下查詢的法規(guī)。

第一，積極開展地方立法的調(diào)研與論證，將城鄉(xiāng)群眾迫切需要的、推動鄉(xiāng)村振興的事項形成立法規(guī)劃，特別是加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)化升級、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的地方立法。例如，《廣東省嶺南中藥材保護條例》，以省級立法的形式，對全省的中草藥資源實施保護，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)化升級、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供鄉(xiāng)村發(fā)展的法律支撐。

第二，通過地方立法將已經(jīng)成熟的做法形成立法，推動其按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方向深入發(fā)展。在城鄉(xiāng)建設(shè)、社會管理方面，加強規(guī)劃建設(shè)管理、城鄉(xiāng)環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生管理的立法；加強園林綠化管理的立法，保護和改善生態(tài)環(huán)境，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境水平。

第三，通過地方立法將不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的做法廢止。在城鄉(xiāng)建設(shè)、社會管理方面，加強征地拆遷管理的地方立法，將不合時宜的做法廢除，保障城鄉(xiāng)建設(shè)順利進行。鄉(xiāng)村環(huán)境資源保護是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，以地方立法的方式對農(nóng)村環(huán)境資源實施保護，對影響和破壞農(nóng)村環(huán)境資源的做法和行為予以限制與廢除。

鄉(xiāng)村振興地方立法的立法后監(jiān)督與評估

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期的歷史性任務(wù)，通過立法確立規(guī)則之后，立法后的監(jiān)督與評估也十分重要。因此，對已經(jīng)立法的事項，省、市級人大常委會采取聽取和審議專項報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、建議（議案）督辦等形式，督促政府將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處。把新制定的地方性法規(guī)作為執(zhí)法檢查重點，對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)需要修改完善的問題，及時提出修改或廢止建議，并適時啟動立法后評估。選定實施三年以上的地方性法規(guī)，就法規(guī)的質(zhì)量、實施效果及存在價值進行評估。結(jié)合近期中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，對涉及鄉(xiāng)村振興立法的實施開展主管領(lǐng)導(dǎo)任期績效考核，切實推動鄉(xiāng)村振興立法的有效落實與實施。

此外，對立法的執(zhí)行與實施效果開展監(jiān)督與評估，有助于推動鄉(xiāng)村執(zhí)法能力的提升，也是逐步實現(xiàn)法治鄉(xiāng)村的重要手段。