文 李 昕

攝影 王碩

如何推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，德國的“去中心化”城鎮(zhèn)群協(xié)同化發(fā)展模式，為我們提供了有益借鑒。

城鎮(zhèn)化承載了人類追求品質(zhì)生活的美好向往與理想。近年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率已由1978年的17.9%增至2015年的56.1%，增加了38.2個(gè)百分點(diǎn)。這無疑是一個(gè)歷史性的跨越，但同時(shí)也帶來了許多城市特別是大城市資源緊缺、環(huán)境污染、交通擁堵等諸多“城市病”。

按照中共十八屆五中全會(huì)審議通過的“十三五”規(guī)劃建議的精神，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是提高發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)在要求。如何推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，德國的“去中心化”城鎮(zhèn)群協(xié)同化發(fā)展模式，為我們提供了有益借鑒。

“去中心化”是指將功能、權(quán)利、人口或資源從一個(gè)中心進(jìn)行重新分配或分散的過程，即通過將行政、社會(huì)公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)均衡分布及城鄉(xiāng)同質(zhì)的原則，削弱大城市的“資源中心”地位，促進(jìn)地區(qū)平衡以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，有效緩解工業(yè)化進(jìn)程中的“城市病”。

德國去中心化的區(qū)域城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展理念，是打破了傳統(tǒng)的“中心城-郊區(qū)”的城市架構(gòu)，逐步建立“區(qū)域城市”概念。首先需要根據(jù)區(qū)域自然資源稟賦、城市化程度、區(qū)位特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度等，研究制定區(qū)域的空間布局發(fā)展規(guī)劃，將主要的行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、大學(xué)和文化設(shè)施等公共資源分布在不同的地區(qū)，而非集中大都市。以京津冀為例，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，就要求京津冀三地“十三五”的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等突破行政壁壘限制，形成區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃合一。讓不同城市（鎮(zhèn)），尤其小城鎮(zhèn)，在基礎(chǔ)設(shè)施、信息通訊、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面在未來5至10年基本完善一致。不同城鎮(zhèn)的居民，其就業(yè)、交通、居住的聯(lián)系是發(fā)生在“區(qū)域”層次上，從而逐步形成“互補(bǔ)共生”的區(qū)域城市圈。

從德國經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政平衡政策與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國家總體經(jīng)濟(jì)平衡、公共服務(wù)均等化、區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。所謂財(cái)政平衡，即對地區(qū)人均財(cái)政收入、支出等狀況進(jìn)行測評(píng)和計(jì)算后，通過協(xié)商，公共財(cái)政預(yù)算收入高的地方要對財(cái)政預(yù)算收入低的地方予以補(bǔ)貼。因此，建立整體區(qū)域財(cái)政平衡的政策與機(jī)制，是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化的基本支撐。可通過合作協(xié)商，建立分級(jí)（省、市、縣）橫向財(cái)政平衡機(jī)制，同時(shí)中央適當(dāng)加大對財(cái)政預(yù)算收入低的地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付（縱向平衡），促進(jìn)整體區(qū)域內(nèi)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)和社會(huì)保障均等化和互聯(lián)互通，人才要素在區(qū)域空間內(nèi)得以有效流動(dòng)。

可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化需要一個(gè)長期以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)均衡、生態(tài)環(huán)保為原則的施政環(huán)境。進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源能源利用效率的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)行區(qū)域能源消耗總量和工業(yè)排放總量控制，推行新增和轉(zhuǎn)移重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合行政審批制度和監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。對要求轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)及企業(yè)應(yīng)系統(tǒng)梳理，按區(qū)域中城市功能和產(chǎn)業(yè)空間布局的調(diào)整，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)明確政策與疏解地域，并應(yīng)實(shí)施升級(jí)改造，形成產(chǎn)業(yè)集聚，避免無序化遷轉(zhuǎn)造成新的污染。

建立完善的多層次社會(huì)治理機(jī)制

區(qū)域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，還需要培育發(fā)展多元化職業(yè)教育與成人教育相融合的教育體系，如建立高水平的技術(shù)、商務(wù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等滿足地區(qū)發(fā)展需求的職業(yè)教育院校，其畢業(yè)生擇業(yè)升遷享受同等待遇，引導(dǎo)擇業(yè)的分流。為百姓提供多樣化的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，防止對高學(xué)歷的盲目追求，消除人口向中心大城市和熱門職業(yè)的集聚。從而為小城鎮(zhèn)及其企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造人力資源。

可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化，實(shí)際上也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜利益格局的重新分配與再造過程。在制定政策或規(guī)劃實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)充分考慮快速城鎮(zhèn)化發(fā)展積累的矛盾與問題，規(guī)定細(xì)致嚴(yán)格的不同層級(jí)的公眾參與程序,利益相關(guān)方都有權(quán)參與聽證程序。各方利益應(yīng)被充分討論，達(dá)成彼此間的相互協(xié)調(diào)。雖然，這樣協(xié)調(diào)會(huì)帶來效率的損失，但其充分的溝通則在很大程度上保證政策或規(guī)劃的可操作性和民眾的可接受性，最大可能減少因政策失誤引起的公正損害，這點(diǎn)在以往的城市建設(shè)與管理中往往被忽視，其實(shí)也正是建立完善的多層次社會(huì)治理機(jī)制的需要。