高依晴

摘 要：目前，我國仍然面臨制度短缺和法制不健全的問題，現(xiàn)實的法律與政府的自身改革經(jīng)常會出現(xiàn)一定程度的張力。新公共服務是關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的理念。也就是說，它重點闡述公共行政與公民的關系、公共行政與公共治理系統(tǒng)的關系。而對于新公共服務來說，法治化是其本質要求與路徑選擇，充分發(fā)揮法治對改革的引領、促進和保障作用。行政體制改革作為整個改革的重要組成部分，需要借助憲政和法治的精神、原則，借助新公共服務的思想和原理，晰行政改革權的相關問題，加快行政程序制度建設，重新調整和配置行政權力。

關鍵詞：行政改革 新公共服務 法治化 政府職能

組織法

一、引言

對于我國來說，改革與法治是決定當代中國命運的兩個最為重要的主題。新公共服務理論思想也是我國改革所追求的價值取向。深化行政體制改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是全面深化改革的突破口。改革開放以來，我國不斷推進行政體制改革并取得了重大進展。但隨著改革開放的深入推進和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國行政體制改革面臨著許多新的挑戰(zhàn)，與完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設法治中國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求相比，還存在很大差距，需要切實轉變改革的方式，科學選擇改革的路徑，走法治改革之路，以法治思維和法治方式推進改革，以法治的理性和權威性來保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使改革達到預期的目標。

二、中國政府法治化行政改革實踐的必要性

我國的改革已步入攻堅期和深水區(qū)，涉及若干利益上和體制上的深層次問題和矛盾，必須推進行政體制改革步入法治化軌道，以法治來凝聚改革共識，以法治引領和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風險，以法治鞏固改革成果。

（一）法治化是消除行政體制改革中人治因素影響的必然選擇

人治與法治是兩種不同的治國方式，人治強調的是個人的意志和權威，是將個人的意志凌駕于法律之上，國家的一切大事皆由個人或少數(shù)人按照自己的主觀意志來決定的治國方式； 法治強調的是法律至上，強調法律的權威，要求依照公平、正義的法律來治理國家。人治會導致權力惡性膨脹，異化為社會公害。黨的十九大報告提出： “法治是治國理政的基本方式?！睆娬{“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，并提出“全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家”，到 2020 年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障?！毙姓w制改革的法治化，既是這個大背景下的必然選擇，也是法治國家建設中的有機組成部分。通過走法治化的道路，可以有效地消除行政體制改革中人治因素的影響，增強行政體制改革的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和協(xié)調性。

（二）法治化是調節(jié)行政體制改革中各種利益關系的有效舉措

行政體制改革的核心對各種權力及其利益格局的重新調整改革的過程實際上是利益關系重新協(xié)調的過程。利益是人們交往的紐帶，所有社會矛盾和社會沖突的根源均存在于人們的利益關系之中?！胺勺陨泶碇环N公正、客觀、平衡的精神，在多元的社會利益矛盾和沖突中保持一種中立的品質，并創(chuàng)造出一個公平的世界。”對于社會轉型、體制轉軌、價值取向多元，利益高度分化的當下中國來講，沒有什么比法治更能夠凝聚人們的共識。遵循法治原則和精神，對各種類型的利益沖突做出妥當協(xié)調，事關改革成敗。

（三）法治化是實現(xiàn)改革總目標的客觀要求

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，在新的歷史起點上推動實現(xiàn)這一總目標，是深化行政體制改革的重要任務?？梢?，應緊緊圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，依法深化行政體制改革，大力加強法治政府建設，構建科學完善的行政管理的體制、機制與制度，并以此為切入點推動國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各個方面體制機制和制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。

三、中國政府法治化行政改革實踐的具體重點

行政改革權是行政體制改革過程中必須首先解決的一個重大理論與實踐問題。只有解決好行政改革權的相關問題，我們才能順利地推動行政改革，并鞏固改革所取得的成果。行政改革權是關于行政改革的權力，特指國家立法機關和行政機關依法享有的重新界定配置行政權、調整行政組織結構和規(guī)模以及完善公務員制度的權力。它實際上是一種行政體制改革啟動權，屬于國家權力的范疇。

（一）行政改革權的設定

行政改革權的設定是一個嚴肅的法律問題，它包括行政改革權的創(chuàng)設、分配和調整等。其設定主體以及設定程序等都需由法律加以明確。但是，從目前我國的情況來看，行政改革權的設定主體似乎不是單一的，而是多元的。不僅全國各級人大及其常委會有行政改革權的設定權，而且國務院及其部委和一些地方人民政府都有此種權力。當然，形成這種局面的原因是多方的，但主要是由我國有關行政改革權的立法相對較少，根本無法滿足實際的需要，從而給行政機關自行設定一定范圍的行政改革權留下了缺口造成的。即便如此，我們在實踐中也要堅持法治原則，行政機關的這種設定權必須有法律的明確授權，嚴格遵循行政改革權法定原則。

（二）行政改革主體

行政改革主體與行政改革權密切聯(lián)系，行政改革主體是行政改革權的載體和行使者。在我國，由于行政體制改革向來被認為是行政機關自己的事，所以大部分行政體制改革權被授予了行政機關，尤其是國務院。因此，在行政體制改革中，政府既是改革的設計者和組織者，又是改革的對象。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，國家權力機關在國務院部委的設置上有最終的決定權，但實際上主要還是取決于國務院所制定的組織方案。而且在實踐中，這些行政改革方案又是由行政機關依靠運動式的純行政手段推行和完成的。實際上，行政改革權的行使主體應該是多元的，它并不完全屬于行政權的范疇，重大行政改革仍需要由立法決定。同時，行政改革權不是中央國家機關的專有權力，地方國家機關也可以行使一定的行政改革權。

（三）行政改革權的內容

行政改革的需要和內容決定了行政改革權的邊界。較之于單個行政機關的設置調整來說，行政體制改革往往具有整體性。因此，相應地，行政改革權的內容至少也有三部分，即行政機構改革權、行政職能改革權和行政人事改革權。然，隨著社會的發(fā)展和行政體制改革的不斷深入，行政改革權的內容也會不斷地擴展。就目前現(xiàn)有的這三種行政改革權來說，雖然它們性質不同，但又相輔相成。行政職能改革權的行使，必然會引起行政機構改革權的運行；而行政人事改革權運用是否得當，又會影響前兩種權力行使的效果。

（四）行政改革權的行使程序

行政改革權的行使程序雖然屬于形式方面的問題，但在整個行政改革過程中起著至關重要的作用。它既是對行政改革權的保障，也是對行政改革權的限制?？茖W的法定程序，可以最大限度地保障行政改革權行使的權威性和合理性。

我國也可以借鑒西方國家行政體制改革的經(jīng)驗和總結現(xiàn)有的理論研究成果，將改革設計為三個階段：改革設計與決策階段；改革執(zhí)行階段；改革監(jiān)督階段。通過法律對行政體制改革的每一階段的主體組成、職權、工作程序與機制、責任等作出明確規(guī)定，實現(xiàn)改革程序的規(guī)范化和法治化。

四、從新公共服務理論看中國政府法治化行政改革實踐完善路徑

對于我國政府行政體制來說，法治化行政改革迫在眉睫，具體來說有以下這些策略選擇：

（一）善于運用法治思維和法治方式深化改革

法治思維，是按照法治的根本要求、精神實質和價值追求，分析、判斷、處理客觀現(xiàn)實問題的思維方法或者思維過程； 法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式，是法治思維實際作用于人的行為的外在表現(xiàn)。法治思維決定和支配法治方式，法治方式體現(xiàn)和強化法治思維。

（二）處理好立法與改革的關系，實現(xiàn)二者互動共進

在行政體制改革過程中，必須處理好改革和立法的關系，把立法決策與改革決策有機結合起來，把深化改革同完善立法有機地結合起來，一方面要深化改革，一方面要守住法治的底線，二者不可偏廢。改革的推行要求對原有的相關法律予以調整或者制定新的法律。在改革推進的同時伴隨著大量的立法活動?！?/p>

當代中國的立法與其他國家特別是西方發(fā)達國家立法的一個重大區(qū)別是，中國的立法都是改革背景下和改革進程中的立法。要借鑒西方行政的經(jīng)驗，結合我國的國情，堅持以立法引領和規(guī)范改革，以改革促進法律的發(fā)展，實現(xiàn)改革與法律的良性互動。

（三）明確政府職能的目標與定位

當前我國的社會矛盾問題，主要表現(xiàn)在利益分配領域之中，其根源在于自發(fā)調節(jié)機制與國家干預機制之間的失衡。政府的基本功能是維護社會的公共利益，解決社會公共問題和每個公民的利益息息相關的事務，而不是與某個特殊利益集團的利益相關的事務，它體現(xiàn)為對公民的服務。制度的最大作用在于提供一種激勵框架，實現(xiàn)社會從人格化交換向非人格化交換的轉變。因此，制度建設對政府職能轉變具有深遠的意義，它在某種意義上更是社會和國家可持續(xù)發(fā)展的社會基礎設施。

（四）健全政府組織法體系

一直以來，國務院機構改革幾乎都是處在非常態(tài)的三個改革循環(huán)圈之中：精簡—膨脹—再精簡—再膨脹；合并—分開—再合并—再分開；上收—下放—再上收—再下放。到目前也沒有完全擺脫這種格局。歷屆政府機構改革與依法治國和依法行政的要求都有很大的差距，政府機構設置不依法進行的結果是嚴重挫傷法律的尊嚴。因此，實現(xiàn)政府機構組織、職能、編制的法定化已是迫在眉睫，確實做到行政機構及內設部門的設立、撤并、機構職能的確定及人員編制的增減均依法定程序進行。

（五）以公開透明和民主參與的方式推進改革

行政管理體制改革，在價值目標上，必須堅持新公共服務“以人為本”這一本質要求，真正把維護社會公平正義、增進人民福祉、促進人的自由全面發(fā)展作為出發(fā)點和歸宿。行政體制改革有效回應公民需求和公民積極參與改革是一個雙向互動的過程，也是行政體制改革民主化、法治化的具體體現(xiàn)和基本要求。因此，轉變執(zhí)政方式，權力運作公開透明，社會公眾有效參與，是當下的必然選擇。行政體制改革要以公開透明和民主參與為突破口，特別是要建立健全制度化的信息公開與公眾參與機制，使社會公眾的主體地位在改革中受到尊重，法定的權利和利益得到保障和增進，才能贏得社會公眾認同、支持和配合，才具有力量的源泉，并能在良性互動的基礎上實現(xiàn)改革的預期目標。

五、結論

法治是治國理政的基本方式，是國家和社會健康有序運行的基石。新公共理論可作為改革的思想價值引領法治化改革。我國在新的歷史起點上深化行政體制改革，必須走法治之路，必須充分發(fā)揮法治對改革的引領、促進和保障作用，并應通過公開透明和民主參與等方式來有效推進改革。行政體制改革的正當性首先體現(xiàn)為合法性，必須與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調，偏離法治軌道的改革會誤入歧途。全面深化行政體制改革是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，也是一個艱難的利益博弈過程，在這一過程中，只有將行政體制改革與法治有機結合起來，將創(chuàng)新性與合法性有機統(tǒng)一起來，才能更好地凝聚改革共識，才能從根本上確保改革不斷取得新的進展和突破。要以法治為行政體制改革鋪就成功之路，以法治增強行政體制改革的系統(tǒng)性、整體性、穩(wěn)定性和協(xié)調性，以法治維護國家的長治久安，以法治保障公民的權利和自由，以法治實現(xiàn)社會的公平正義，使行政體制改革受到法治的滋養(yǎng)，使深化行政體制改革的過程成為推進法治的過程，讓社會公眾分享改革和法治中國建設的紅利。

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