陳大業(yè)

摘 要：本文圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行研究，介紹生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)涵及構(gòu)成后，探討當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的主要問題并設(shè)計(jì)解決方案。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境 損害賠償制度 法律

一、問題的提出

可持續(xù)發(fā)展是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都非常關(guān)注的問題，強(qiáng)調(diào)人口、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論注重人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等各個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，也需要保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，在2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中明確提出到2020年建立責(zé)任相對(duì)明確、渠道相對(duì)通常、技術(shù)相對(duì)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿磺倚迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在2005-2017年，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯喂P賠償金從200萬元增長(zhǎng)到了6億元，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重視與制度的發(fā)展。但是，侵害生態(tài)環(huán)境的系列問題仍然存在，有效建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，與生態(tài)環(huán)境污染罪等法律相互配合，可以比較好地形成法律對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。但是，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還存在一定不足之處，需要結(jié)合實(shí)際需求做出改進(jìn)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)涵及構(gòu)成

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)環(huán)境損害賠償也就是對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成損害所需要承擔(dān)的賠償責(zé)任?；跓o損害無責(zé)任的基本原則，其損害賠償是建立在真實(shí)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害基礎(chǔ)上的。2014年我國(guó)環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第 II版）》內(nèi)容中規(guī)定了環(huán)境損害是“因污染環(huán)境或者是破壞生態(tài)的行為而導(dǎo)致人體健康、財(cái)產(chǎn)價(jià)值或生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可觀察或可測(cè)量的不利影響或改變。在第4-5條內(nèi)容中進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害是因?yàn)槲廴经h(huán)境、破壞生態(tài)的行為而直接或間接地引發(fā)生態(tài)環(huán)境可觀察或可測(cè)量的不利變化，這種變化包括物理、化學(xué)或生物特性層面的變化。綜上，生態(tài)環(huán)境損害專指屬于生態(tài)環(huán)境本身的損害，是與人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害相并存的一種特殊的損害行為。生態(tài)環(huán)境損害中包括生態(tài)環(huán)境本身遭遇的損害，也可能涉及財(cái)產(chǎn)或人身?yè)p害。

（二）生態(tài)環(huán)境損害的構(gòu)成

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼J(rèn)定是基于生態(tài)環(huán)境損害的判定，這就需要了解生態(tài)環(huán)境損害的構(gòu)成要素：

第一，規(guī)范要素：環(huán)境法權(quán)益、法益受損而出現(xiàn)的一種不利益狀態(tài)，包括侵犯環(huán)境法權(quán)利和環(huán)境法益的行為，環(huán)境法權(quán)利和環(huán)境法益受損的狀態(tài)兩種情形。生態(tài)環(huán)境損害的原因一般是環(huán)境污染、生態(tài)破壞等，往往與人們的生產(chǎn)生活方式不合理有一定關(guān)系，這個(gè)損害可能是長(zhǎng)期形成的，也可能是某些特殊損害行為發(fā)生而快速產(chǎn)生的。生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)往往也是二元性的，往往涉及到個(gè)人利益主體和公共利益等。

第二，生態(tài)環(huán)境公益：生態(tài)環(huán)境侵害行為并非直接針對(duì)他人的人身或財(cái)產(chǎn)實(shí)施侵害，但是通過侵害生態(tài)環(huán)境最終可能會(huì)給公私利益產(chǎn)生不同程度的侵害。2015年頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》中增加了環(huán)境公益訴訟，這對(duì)于確定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是有一定幫助的。在生態(tài)環(huán)境侵害中涉及到的公共利益具備整體性、非排他性、主體不特定性等特點(diǎn)，這就使得侵權(quán)法無法有效覆蓋生態(tài)環(huán)境侵害的全部?jī)?nèi)容和特點(diǎn)，并不適合以侵權(quán)法進(jìn)行界定。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償存在的主要問題

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的審計(jì)制度不佳

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇_定，需要確定損害程度或者確定量的內(nèi)容。而生態(tài)環(huán)境資源審計(jì)是借助審計(jì)工具對(duì)身體環(huán)境的損害程度進(jìn)行判斷的一種可行方法。但是，目前我國(guó)環(huán)境資源審計(jì)的法律基礎(chǔ)并不完善，這就導(dǎo)致環(huán)境資源審計(jì)的法律風(fēng)險(xiǎn)可能相對(duì)較高。就我國(guó)環(huán)境資源審計(jì)相關(guān)的法律制度而言，權(quán)責(zé)不明確且缺乏相應(yīng)的有效懲罰機(jī)制導(dǎo)致其法律監(jiān)督效果不佳。且根據(jù)地方政府治理的行政區(qū)域限定，在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等方面的行政權(quán)力也有明確的區(qū)劃分割，而在行政交叉區(qū)域或者區(qū)劃不明確的地方，生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)以及相關(guān)的生態(tài)環(huán)境審計(jì)開展會(huì)受到限制。如，大氣保護(hù)主管部門的權(quán)威度不高，自然就無權(quán)對(duì)環(huán)境保護(hù)及相關(guān)工作進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)或者組織審計(jì)。而環(huán)保工作的開展，往往也涉及到很多的行政部門，而負(fù)責(zé)的行政治理績(jī)效制度，也使得環(huán)境保護(hù)越差的部門，對(duì)于環(huán)境審計(jì)的配合程度越低，阻礙環(huán)境審計(jì)開展。環(huán)保部門的環(huán)境保護(hù)措施能否完全執(zhí)行，執(zhí)行效果如何，也有很大的外部性，從政績(jī)的角度而言，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境資源審計(jì)的積極性比較差。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)念~度較低

生態(tài)環(huán)境損害賠償要完全彌補(bǔ)或修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境，往往金額巨大。但是當(dāng)前我國(guó)還沒有建立確實(shí)可行的環(huán)境損害賠償賠償制度，多數(shù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償金額較低，甚至無法有效彌補(bǔ)已經(jīng)造成的公私利益損害，更不要說有效的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。比如著名的兒童血鉛中毒事件引發(fā)了社會(huì)各界關(guān)注，但是此類案件中造成水源污染的企業(yè)和法人等并沒有得到有效的處罰，其賠償?shù)慕痤~并不足以對(duì)受到損害的血鉛中毒嬰兒的治療和后續(xù)回復(fù)，更不要說相關(guān)的家庭遭遇的精神損害的賠償。從這個(gè)角度而言，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)念~度比較低，并不能有效發(fā)揮制度功能。在2017年8月綠會(huì)訴騰格里沙漠污染案判決，八家被告企業(yè)共承擔(dān)了近6億元的污染修復(fù)費(fèi)用，這個(gè)案件也被最高法列為2017年度典型案例。雖然案件中判定被告企業(yè)6億元的生態(tài)環(huán)境損害賠償金，但是截止到2018年6月末，這個(gè)賠償金還沒有完全執(zhí)行，這個(gè)問題也需要特別關(guān)注。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)公益訴訟發(fā)展滯后

與一般的人身或財(cái)產(chǎn)損害賠償不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)需要有效公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟可以實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、公眾參與下的有效損害賠償。而公益訴訟中，政府相關(guān)部門實(shí)際上依據(jù)環(huán)境資源質(zhì)量、數(shù)量負(fù)責(zé)，并代表受損生態(tài)環(huán)境的公共利益等索賠，用以環(huán)境修復(fù)或者侮辱治理等。但是，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟發(fā)展中，還沒有健全的公益訴訟程序和執(zhí)行制度。在部分生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生后，部分地方政府部門并沒有履行公益訴訟的責(zé)任，或者公益訴訟后很難執(zhí)行判決結(jié)果，這都會(huì)影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律效果。

四、健全生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕ㄗh

（一）推動(dòng)生態(tài)環(huán)境審計(jì)發(fā)展輔助生態(tài)環(huán)境損害賠償確認(rèn)

確定生態(tài)環(huán)境的損害程度，需要適度地發(fā)展生態(tài)資源環(huán)境審計(jì)制度，借此更加準(zhǔn)確地評(píng)估某些行為引發(fā)的損害后果。環(huán)境資源審計(jì)要注重村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理的關(guān)系。且需要注重在這個(gè)過程中，將生態(tài)技術(shù)、節(jié)能減排，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率與環(huán)境保護(hù)緊密地結(jié)合起來。有效完善的法律政策規(guī)范，是約束環(huán)境資源審計(jì)行為，明確各方權(quán)責(zé)，并降低環(huán)境資源審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要要求。在目前我國(guó)環(huán)境資源審計(jì)缺乏有效法律規(guī)制的情況下，這一措施對(duì)環(huán)境資源審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范至關(guān)重要。重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)環(huán)境資源審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的界定，對(duì)于環(huán)境資源審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的各種行為確定明確的法律定位，并由此對(duì)相應(yīng)行為人的權(quán)責(zé)歸屬以及責(zé)任追求進(jìn)行完善，提升法律對(duì)于環(huán)境資源審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，避免環(huán)境資源審計(jì)人員鉆法律漏洞促使環(huán)境資源審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。政府環(huán)境審計(jì)人員應(yīng)該定期進(jìn)行自主專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，并積極學(xué)習(xí)最新審計(jì)法規(guī)及審計(jì)知識(shí)，注重對(duì)最新環(huán)境資源審計(jì)的規(guī)定，以及政府會(huì)計(jì)等相關(guān)知識(shí)進(jìn)行深入研究，將其更好的運(yùn)用到環(huán)境資源審計(jì)中，才能夠更好的促進(jìn)其職能發(fā)揮。

（二）適度提升生態(tài)環(huán)境損害賠償金額并建立救濟(jì)制度

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償金額相對(duì)偏低的問題，需要對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償金額適度加以提升。要明確生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任歸屬，明確造成損害后果的法律責(zé)任歸屬的前提下追究相關(guān)責(zé)任，并實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》與《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境損害雖有相關(guān)規(guī)定，但還不完全符合嚴(yán)格責(zé)任的要求，這就需要進(jìn)一步明確其責(zé)任歸屬，對(duì)民事責(zé)任與刑事責(zé)任合理區(qū)分的同時(shí)，必須確保民事賠償責(zé)任得到完全的補(bǔ)償。這就需要特別注重達(dá)成有效的污染治理、生態(tài)修復(fù)、人身和財(cái)產(chǎn)損害彌補(bǔ)的金額。但是，生態(tài)環(huán)境損害的結(jié)果復(fù)雜，損害賠償如果是一次性的足額賠償或者持續(xù)性賠償，則往往很難有效執(zhí)行。因此，應(yīng)該適當(dāng)?shù)靥岣呱鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷?jì)制度，包括國(guó)家可以建立對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷?jì)金，也包括強(qiáng)制要求可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染的企業(yè)組織等購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)等來減少生態(tài)環(huán)境損害賠償制度執(zhí)行障礙。實(shí)踐中，有一些企業(yè)組織等對(duì)于其造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任無力支付，甚至已經(jīng)破產(chǎn)、倒閉等，對(duì)此就可以建立國(guó)家救濟(jì)金，來應(yīng)對(duì)此類生態(tài)環(huán)境損害賠償需求。污染損害健康嚴(yán)重的，存在治療的長(zhǎng)期性和治療費(fèi)用的難題，如若實(shí)行國(guó)家公益救濟(jì)基金制度，可以較好地解決問題，而這就需要構(gòu)建專門的公益事業(yè)救濟(jì)金，并且建立專門的基金管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保救濟(jì)金發(fā)揮作用。此外，積極發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，提升企業(yè)組織對(duì)此類保險(xiǎn)購(gòu)買的強(qiáng)制性和積極性，借助保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟發(fā)展

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟發(fā)展，實(shí)際上賦予了政府優(yōu)先的救濟(jì)主體資格，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了政府管制的合理性、注重公眾參與，將公民、法人與其他組織等作為救濟(jì)的第二層次主體。理論上，必須是在第一層級(jí)的主體不履行維護(hù)和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境公益的情況下，才能啟動(dòng)第二層級(jí)主體的救濟(jì)程序。相對(duì)而言，政府部門主導(dǎo)的公益訴訟相對(duì)于公民或法人主導(dǎo)的訴訟更加有效，可以較為迅速地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償。建議生態(tài)環(huán)境公益訴訟做出細(xì)化，特別是訴前禁令、訴前財(cái)產(chǎn)保全、訴前證據(jù)的保全等制度都需要得到明確，并且確保在起訴前就由人民法院申請(qǐng)實(shí)施責(zé)令停止有關(guān)行為的措施，進(jìn)而降低歲生態(tài)環(huán)境的污染或繼續(xù)破壞?；谪?zé)任成立的判斷，適當(dāng)采用懲罰性賠償?shù)确绞絹韽浹a(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害的主觀過錯(cuò)。創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的判決執(zhí)行方式，引入分汽配城、環(huán)境保護(hù)技術(shù)改造費(fèi)用抵扣賠償、替代修復(fù)等賠償或修復(fù)責(zé)任。在責(zé)任追究基礎(chǔ)上需要適度地通過轉(zhuǎn)換責(zé)任執(zhí)行方式來更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)上的平衡。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商與訴訟的銜接機(jī)制也需要具體問題具體分析，要制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見》，進(jìn)而逐步引入強(qiáng)制執(zhí)行等特定制度，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟得到有效落實(shí)。而對(duì)于未達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，在生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)人提起訴訟之前，環(huán)保組織也可以針對(duì)同一損害提起環(huán)境公益訴訟來直接適用《環(huán)境保護(hù)法》和關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，這樣也可以比較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償效果。

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