摘 要：“城市的土地屬于國(guó)家所有”這一憲法規(guī)定近年來受到了較多的關(guān)注，也在實(shí)踐中引發(fā)了一定的問題。如何對(duì)這一規(guī)定作出合憲的解釋，學(xué)界提出了若干的觀點(diǎn)和見解。這一憲法規(guī)定中需要進(jìn)一步解釋的是“國(guó)家所有”與“城市”兩個(gè)概念?！皣?guó)家所有”是一種名義上的所有，它不同于《物權(quán)法》中的“所有權(quán)”，且從憲法體系來看，它兼具經(jīng)濟(jì)意義上的“所有制”和法律意義上的“所有權(quán)”性質(zhì)。而“城市”的概念，由于我國(guó)實(shí)在法進(jìn)一步區(qū)分了“市區(qū)”和“郊區(qū)”的概念，而這兩個(gè)概念在理論上存有模糊與不確定，在實(shí)踐上“郊區(qū)”有轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袇^(qū)”的趨勢(shì)，故此，再以“市區(qū)”和“郊區(qū)”作為區(qū)分土地所有的標(biāo)準(zhǔn)也不再合適了。

關(guān)鍵詞：城市土地 國(guó)家所有 所有權(quán)

一、何謂“國(guó)家所有”？

（一）不同于民法的“所有”

《物權(quán)法》中的的“所有”是指所有權(quán)，包括占有、使用、收益和處分等權(quán)能。在筆者看來，如果將“國(guó)家所有”理解為民法上的“所有權(quán)”，那么至少有以下兩個(gè)疑問：

1.國(guó)家是否是民事主體？

無論是《民法通則》還是《民法總則》都沒有明確的將“國(guó)家”列為民事主體之一。但可以找到與之相接近的概念：如機(jī)關(guān)法人。但兩者并不能直接畫上等號(hào)。國(guó)家是一個(gè)抽象的概念，不同的機(jī)關(guān)分別承擔(dān)不同的國(guó)家權(quán)力。這些機(jī)關(guān)分別代表了“國(guó)家”的某個(gè)特定的部分，而“機(jī)關(guān)法人”則是對(duì)上述這些行使不同國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)在民法上的界定。因此，國(guó)家作為民事主體難以實(shí)際的對(duì)城市土地實(shí)施占有、使用、收益和處分行為?！段餀?quán)法》第45、46條的規(guī)定也在一定程度上印證了這一觀點(diǎn)，希冀通過將權(quán)力賦予作為國(guó)家代表的國(guó)務(wù)院這一更為具體的存在形式來行使以緩解“國(guó)家”行使的困難。

2. 如何理解第10條第3款的規(guī)定？

82憲法第10條第3款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。如果我們將憲法的“國(guó)家所有”等同于民法《物權(quán)法》中的“所有權(quán)”，那么，國(guó)家作為城市土地的所有權(quán)人在行使所有權(quán)時(shí)為何要受到如第3款規(guī)定的如此多的限制呢？第3款規(guī)定的存在是對(duì)國(guó)家處分城市土地權(quán)利（力）的限制，旨在保護(hù)公民對(duì)土地的合法權(quán)利，所以，憲法中的“國(guó)家所有”難以和民法中的“所有”劃上直接的等號(hào)。

（二）兼具“所有制”與“所有權(quán)”性質(zhì)

從憲法條文的語(yǔ)義來看，除了“所有權(quán)”，還有“所有制”。按照“所有制”的定義，生產(chǎn)資料所有制是指占有生產(chǎn)資料的形式，生產(chǎn)資料則是勞動(dòng)者進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)所需要適用的資源或工具。

從憲法結(jié)構(gòu)上來看，82憲法第6-18條都涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的規(guī)定。其中第6-10條暗含著“總—分”的邏輯關(guān)系，具體來說，第6-10條都是對(duì)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的規(guī)定，而生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制又是后文關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度條款的基礎(chǔ)。其中，第6條是關(guān)于生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的“總”的規(guī)定，它將生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制區(qū)分為全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，并且確立了基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度；第7條是將國(guó)有經(jīng)濟(jì)與全民所有制經(jīng)濟(jì)劃上等號(hào)，并明確其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位；第8條則是明確勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的范圍以及國(guó)家對(duì)待集體所有制經(jīng)濟(jì)的態(tài)度。第9條和第10條則是對(duì)國(guó)家所有和集體所有的范圍作出劃分。

城市和農(nóng)村的土地都是生產(chǎn)資料，且都是社會(huì)主義公有制的生產(chǎn)資料。因此，因此，第6條的“所有制”會(huì)影響到第10條第1款的“國(guó)家所有”，即國(guó)家所有”具有“所有制”的意義。

筆者贊同，82憲法第10條第1款中的“國(guó)家所有”宜界定為“名義上所有”的觀點(diǎn)①，主要理由有：

一是它符合我國(guó)土地作為生產(chǎn)資料公有制的憲法規(guī)定。確立國(guó)家對(duì)城市的土地“名義上”所有沒有突破我國(guó)將土地這一生產(chǎn)資料界定為公有制的憲法規(guī)定，也保持了人們對(duì)“所有”這一概念在憲法與民法上認(rèn)識(shí)的一致性。同時(shí)，允許城市土地的使用權(quán)能從所有權(quán)中分離，并且可以發(fā)生流轉(zhuǎn)，解決“國(guó)家”作為一個(gè)虛位概念無法真正實(shí)施私法上所有權(quán)的權(quán)能。

二是賦予相對(duì)人長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)與賦予其土地所有權(quán)產(chǎn)生高度接近的法律效果。國(guó)家以外的其他主體能通過買賣、劃撥等方式取得城市土地的使用權(quán)。使用權(quán)人可以通過買賣使用權(quán)的方式使得城市土地實(shí)質(zhì)上地在不同的權(quán)利人之間發(fā)生流轉(zhuǎn)。這是基于城市土地的使用權(quán)和所有權(quán)可以發(fā)生分離。國(guó)家以拍賣的方式出讓城市建設(shè)用地使用權(quán)就是兩權(quán)分離的具體實(shí)踐。此外，使用區(qū)別于所有的一個(gè)標(biāo)志就是期限。在城市土地使用權(quán)的期限問題上，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》也作出了規(guī)定：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年等?？梢钥闯?，這些最長(zhǎng)年限的規(guī)定使得土地使用權(quán)人可以在較為長(zhǎng)期和穩(wěn)定的時(shí)間里享有權(quán)利。以居住用地使用權(quán)期限為例，按照自然人的普通生命周期計(jì)算，70年的時(shí)間甚至足以覆蓋到自然人生命的終止。如此長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)期限在實(shí)際上獲得了與土地所有權(quán)一樣的效果。

第三，滿足我國(guó)正在推進(jìn)的“以人為核心的城鎮(zhèn)化”進(jìn)程的需要。當(dāng)下我國(guó)正在繼續(xù)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同樣面臨著土地的問題。特別是在土地所有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，如何兼顧城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)與失地農(nóng)民的權(quán)益保障是非常重要的問題。十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”；“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”；“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”等內(nèi)容，都是對(duì)以土地為核心的城鎮(zhèn)化的糾偏?！俺鞘谢倪^程就是農(nóng)民向城市城市遷徙并且順利融入城市的過程?！雹?/p>

82憲法第10條第3款的“唇齒條款”可以為“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”提供基本的保障。對(duì)城市土地的需要與建設(shè)開發(fā)，既是城鎮(zhèn)化的一個(gè)誘因也是城鎮(zhèn)化的結(jié)果，“城市的土地屬于國(guó)家所有”這一規(guī)定更有利于政府基于城鎮(zhèn)化的需要對(duì)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有后的土地的開發(fā)和管理。換言之，盡管土地不應(yīng)該再是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的核心要素，卻是基礎(chǔ)要素。城鎮(zhèn)化的建設(shè)離不開對(duì)原屬集體所有的農(nóng)村土地的需要，因此，在這一點(diǎn)上，可以說與82憲法新增這一規(guī)定有著相似的現(xiàn)實(shí)考量。

二、何謂“城市”？

（一）實(shí)在法中“城市”的界定

“城市”是一個(gè)廣泛被使用，但是其內(nèi)涵和外延都不甚明確的概念。由于我國(guó)憲法確立了土地所有上的二元結(jié)構(gòu)，那么土地是為國(guó)家所有還是集體所有，主要取決于土地所在的是“城市”還是“農(nóng)村”。

已經(jīng)失效的《城市規(guī)劃法》中定義的城市為“國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)?！边@一定義是從行政建制的維度來定義城市的概念，也就是說，凡事被稱為“市”的地區(qū)都可以被界定為“城市”。依此界定，經(jīng)過“撤縣改市”后而設(shè)立的“市”都屬于“城市”的范疇。那么，隨之而來的問題是，經(jīng)過“撤縣改市”的地區(qū)的土地所有是否也自然發(fā)生了變化呢？即，經(jīng)過“撤縣改市”后，原先“縣”里屬于集體所有的農(nóng)村土地是否自然的變更為“市”里屬于國(guó)家所有的城市土地呢？如果是，那么“征收或征用條款”存在的意義又何在呢？國(guó)家只需要通過“改市”的行為就可以自然的變更土地性質(zhì)，獲得土地所有。很顯然，這樣的推演是不能夠成立的。如果不是自然發(fā)生改變，那么“改市”后，是部分還是全部土地，需要經(jīng)過哪些程序，才能變更為國(guó)家所有的城市土地呢？即使是在“城市”中也有通常所說的“市區(qū)”與“郊區(qū)”之分，在“郊區(qū)”中也不乏有農(nóng)村土地，而這些土地又在“郊區(qū)”所在的“城市”之中，這又如何適用82憲法第10條第1款的規(guī)定呢？如果發(fā)生如上海市南匯區(qū)（郊區(qū)）整體并入浦東新區(qū)（市區(qū)）的行政區(qū)域調(diào)整，其中涉及到的土地性質(zhì)問題又該如何處理呢？這一系列的問題，都依賴于如何界定“城市”的內(nèi)涵與外延。

（二）實(shí)在法中“城市”的空間效力

根據(jù)82憲法第10條第1款和第2款的規(guī)定，城市土地被分為郊區(qū)土地和非郊區(qū)土地，并且規(guī)定了不同的所有方式。再來看《土地管理法》，其第8條第1款規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有?！钡?款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《土地管理法》第8條的這兩款規(guī)定為我們明確了82憲法第10條第1款中屬于國(guó)家所有的城市土地的范圍，即城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。

那么，“市區(qū)”和“郊區(qū)”的界限又是什么呢？全國(guó)人大法工委在解釋《土地管理法》時(shí)，將城市市區(qū)理解為“城市建成區(qū)”。而按照國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和原建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，“城市建成區(qū)”是指：城市行政區(qū)內(nèi)實(shí)際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)。③“城市建成區(qū)”并不是一個(gè)能夠在法律上準(zhǔn)確描述的概念，它其實(shí)是對(duì)城市建設(shè)狀況的描述和界定。“而且當(dāng)前我國(guó)城市化的進(jìn)程如火如荼，城市的發(fā)展日新月異，也許可以說，城市建成區(qū)的范圍按天計(jì)算是確定的，但是按年計(jì)算則一定是不確定的。如果將‘城市市區(qū)解釋為‘城市建成區(qū)，那么將很難對(duì)市區(qū)和郊區(qū)作區(qū)分，也很難保持對(duì)城市市區(qū)擴(kuò)張的控制力?！雹茱@然，從憲法以下位階的實(shí)在法中去尋找解釋憲法條文的依據(jù)并不可行，而且這樣也會(huì)使得憲法與下位法的位階秩序發(fā)生混亂。在下位法中尋找解釋憲法的依據(jù)，有可能發(fā)生對(duì)憲法規(guī)范的不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大或縮小解釋，進(jìn)而不符合制憲精神與目的。

（三）擯棄“市區(qū)”與“郊區(qū)”的劃分

筆者以為，是否可以考慮不再區(qū)分城市中“市區(qū)”與“郊區(qū)”的劃分，作出“城市的土地屬于國(guó)家所有”的統(tǒng)一規(guī)定。

一是理論上關(guān)于“市區(qū)”與“郊區(qū)”界分上的不確定。如前文所分析的，迄今為止，我們難以在實(shí)在法中找到比較清晰的界分“市區(qū)”與“郊區(qū)”的法律標(biāo)準(zhǔn)。從字面上來看，區(qū)分一個(gè)城市的不同地區(qū)為“市區(qū)”和“郊區(qū)”應(yīng)當(dāng)是以距離作為標(biāo)準(zhǔn)的，所謂“郊”，即城市周圍的地區(qū)。僅從距離上來區(qū)分“市區(qū)”與“郊區(qū)”在交通方式已經(jīng)日益豐富和發(fā)達(dá)的今天，不再具有很強(qiáng)的說服力。對(duì)于“市區(qū)”和“郊區(qū)”的劃分，還有經(jīng)濟(jì)上的考量，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、GDP、人口數(shù)量等。對(duì)于以第一產(chǎn)業(yè)為主的或者GDP排名靠后的或者人口數(shù)量較少的地方，是否當(dāng)然的界定為“郊區(qū)”，這是存疑的。更何況，這些經(jīng)濟(jì)上的指標(biāo)都是會(huì)發(fā)生變化的。因此，現(xiàn)實(shí)中沒有強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)來界分“市區(qū)”與“郊區(qū)”，那么作為確認(rèn)或體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的實(shí)在法，也難以對(duì)兩者做出法律上的區(qū)分。

二是實(shí)踐上“郊區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袇^(qū)”的現(xiàn)實(shí)。目前在我國(guó)，“市區(qū)”與“郊區(qū)”經(jīng)常發(fā)生互動(dòng)，當(dāng)然，這一互動(dòng)過程主要是單向的，即越來越多的“郊區(qū)”變成了“市區(qū)”。這一變化的過程主要有兩種方式，一種是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，另一種是“撤縣改市（區(qū)）”。實(shí)踐中“郊區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袇^(qū)”、“農(nóng)村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘小钡倪^程，也給界定“郊區(qū)”和“市區(qū)”造成了困難。更為重要的是，“郊區(qū)”與“市區(qū)”的區(qū)分會(huì)隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而模糊，換言之，我們可以認(rèn)為，基于發(fā)展平衡的要求，城市中不宜再區(qū)分為“市區(qū)”與“郊區(qū)”，可以以“功能區(qū)”作為新的界分方式，而功能區(qū)之間沒有經(jīng)濟(jì)上的先進(jìn)落后之分，更沒有地位上的高低之分，只是凸顯功能上的不同。

由此，城市中的土地所有問題也不宜再以“市區(qū)”與“郊區(qū)”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可以在堅(jiān)持“城市的土地屬于國(guó)家所有“這一原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，由法律對(duì)城市內(nèi)的部分土地作出屬于“集體所有”的規(guī)定。

注釋：

① 張千帆.城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解[J].中國(guó)法學(xué)，2012（3）：178-190.

② 王理萬(wàn).遷徙自由的規(guī)范結(jié)構(gòu)與憲法保障》[J].政治與法律，2017（4）：77-87.

③ 國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、中華人民共和國(guó)建設(shè)部.城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社1998：4.

④ 孫煜華.“城市的土地屬于國(guó)家所有”釋論[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2017（1）：145.

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫煜華.“城市的土地屬于國(guó)家所有”釋論[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2017（1）：145-156.

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[5] 瞿靈敏.揭開憲法“國(guó)家所有”的面紗——《憲法》文本中兩種不同類型的“國(guó)家所有”[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2016（4）：53-67.

[6] 張千帆.城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解[J].中國(guó)法學(xué)，2012（3）：178-190.

作者簡(jiǎn)介：汪駿良（1987—），男，上海市人，碩士，助教，單位：上海工商外國(guó)語(yǔ)職業(yè)學(xué)院，研究方向：行政法。