肖味味 帥秋麗

【摘要】在新一輪建檔立卡工作中，徐州市低收入人口數(shù)量在江蘇省內(nèi)位居第一，徐州的扶貧脫貧任務(wù)非常艱巨。當(dāng)前，徐州地區(qū)貧困呈現(xiàn)出新的特征，面臨一系列困難和挑戰(zhàn)。本文立足實(shí)際調(diào)查，提出精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的創(chuàng)新，以期為徐州市乃至整個(gè)蘇北的精準(zhǔn)扶貧提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 困難 機(jī)制

一、徐州市貧困人口現(xiàn)狀

（一）徐州市低收入人口規(guī)模

徐州市人均收入6000元以下農(nóng)戶為262838戶，人口為682202人，在省內(nèi)各市位居第一，徐州的扶貧脫貧任務(wù)重大，非常艱巨。

（二）徐州市經(jīng)濟(jì)薄弱村情況

徐州市的貧困人口主要集中在219個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱村中，其中賈汪14個(gè)，銅山18個(gè)，豐縣41個(gè)，沛縣37個(gè)，睢寧53個(gè)，新沂28個(gè)，邳州市34個(gè)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)3個(gè)。

（三）徐州地區(qū)貧困特征

1.相對(duì)貧困成為徐州市農(nóng)民貧困的主體。徐州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比中西部絕大部分地區(qū)都要快得多，農(nóng)民收入呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，徐州的農(nóng)民貧困只能是相對(duì)問(wèn)題，相對(duì)于江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)和富裕的蘇中地區(qū)而言的。

2.貧困人口零散分布特征明顯。徐州市低收入人口的分布已從以縣為單位的連片分布的貧困區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為部分鄉(xiāng)、村級(jí)貧困區(qū)，其主要集中在生活和生產(chǎn)條件比較差或邊緣化的地區(qū)，比如豐縣湖西老區(qū)、黃河故道沿線地區(qū)、高亢山區(qū)、黃墩湖滯洪區(qū)。另一方面，在縣域范圍內(nèi)，低收入人口點(diǎn)狀分布于多數(shù)鄉(xiāng)村，雖然密度存在差異，但都不同程度存在。

3.個(gè)體性因素成為貧困的主要原因。個(gè)體勞動(dòng)力資源、技能和發(fā)展能力及特殊個(gè)性因素是致貧的主要原因。因病因殘致貧人口成為目前我市農(nóng)村低收入人口的重要構(gòu)成部分。

4.持續(xù)增收難度加大。徐州農(nóng)村貧困已不再是經(jīng)濟(jì)短缺型的絕對(duì)貧困，而是表現(xiàn)出溫飽問(wèn)題基本解決，收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢的相對(duì)貧困狀態(tài)，低收入農(nóng)戶的增收面臨新的“瓶頸”。要采取具有個(gè)體針對(duì)性且可長(zhǎng)效增收的措施，難度明顯加大。

二、徐州市在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制不合理

1.識(shí)別對(duì)象瞄準(zhǔn)偏離。在大部分的貧困村中，五保戶和低保戶是精準(zhǔn)扶貧戶的主力軍，而作為介于江蘇省貧困線和最低生活保障線之間的貧困農(nóng)戶，在以收入“一刀切”的識(shí)別機(jī)制下，收入為5999元的農(nóng)戶都被列入了貧困戶名單，很多收入在6000左右浮動(dòng)100元的家庭出現(xiàn)了家庭條件差不多，而一部分人卻沒(méi)能享受到精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目的支持。

2.多維貧困測(cè)量成本高，操作性弱。江蘇省不單靠家庭經(jīng)濟(jì)收入來(lái)測(cè)量貧困，摸索出多維貧困測(cè)量指標(biāo)。如對(duì)申請(qǐng)農(nóng)戶采用家庭年可支配收入=工資性收入+經(jīng)營(yíng)性收入+財(cái)產(chǎn)性收入+轉(zhuǎn)移性收入-生產(chǎn)性支出-轉(zhuǎn)移性支出等多維度進(jìn)行貧困測(cè)量。但是多維指標(biāo)的識(shí)別成本高，主要依靠“村兩委”通過(guò)家庭人口和就業(yè)情況來(lái)識(shí)別貧困人口，這就在一定程度上影響了識(shí)別的精準(zhǔn)度。

（二）精準(zhǔn)幫扶模式帶動(dòng)乏力

1.產(chǎn)業(yè)扶貧選擇單一化。由于能人缺乏，幫扶干部素質(zhì)的原因，“一村一策”、“一戶一法”的工作機(jī)制在實(shí)務(wù)中很難落實(shí)，個(gè)別地方政府盲目追求產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化與盆景化，缺乏對(duì)不同地區(qū)自然氣候環(huán)境的深入研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的公共服務(wù)配套，導(dǎo)致一哄而上發(fā)展，一哄而下失敗。

2.產(chǎn)業(yè)扶貧與貧困農(nóng)戶脫節(jié)。產(chǎn)業(yè)扶貧資金的申請(qǐng)往往需要貧困戶自體經(jīng)營(yíng)一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，而這往往需要貧困戶籌備數(shù)萬(wàn)元的資金，貧困戶眼前基本的生活溫飽問(wèn)題都不能得到解決，經(jīng)營(yíng)一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)的可能性幾乎為零。結(jié)果對(duì)于項(xiàng)目配套資金和技術(shù)的要求，使得貧困對(duì)象被排斥，反而為富人參與提供了機(jī)遇。

（三）缺乏多部門聯(lián)動(dòng)的扶貧機(jī)制

目前，江蘇設(shè)立了農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全省扶貧工作。除此之外，民政、財(cái)政、人社、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等部門也參與扶貧工作，但多個(gè)部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，在開展扶貧工作時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)扶貧問(wèn)題，不能有效準(zhǔn)確地幫助貧困對(duì)象，造成扶貧資源的浪費(fèi)。

（四）貧困人口參與機(jī)制不健全

在徐州市組織的“百、千、萬(wàn)”集中走訪幫扶活動(dòng)中，不少工作人員反映，貧困戶對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的索取比較直接，希望能直接得到錢財(cái)物，甚至對(duì)于錢財(cái)物的要求標(biāo)準(zhǔn)比較高，從一定程度上反映了貧困戶對(duì)幫扶資金投入和外部推動(dòng)幫扶模式存在過(guò)度依賴，扶貧對(duì)象缺乏主體參與性。只有在預(yù)期能獲得穩(wěn)定且明顯高于幫扶資金的收益時(shí)才會(huì)積極脫貧。

（五）社會(huì)保障體制不健全

當(dāng)前農(nóng)村扶貧開發(fā)中面臨的貧困問(wèn)題包括從過(guò)去的同質(zhì)連片性轉(zhuǎn)變?yōu)楫愘|(zhì)分散性、從收入型轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鲂汀哪贻p并且有勞動(dòng)能力者占多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槟昀虾腿狈趧?dòng)能力者占多數(shù)等。這些新出現(xiàn)的貧困情況都需要通過(guò)社會(huì)保障的制度創(chuàng)新來(lái)加以應(yīng)對(duì)。目前，社會(huì)保障制度與減貧發(fā)展的關(guān)聯(lián)程度仍有待提高，關(guān)聯(lián)形式有待創(chuàng)新。增強(qiáng)社會(huì)保障與減貧發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，是當(dāng)前扶貧面臨的新問(wèn)題。

三、徐州精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的創(chuàng)新

（一）建立識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)機(jī)制

在具體的貧困人口識(shí)別中“一刀切”現(xiàn)象可以通過(guò)扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的浮動(dòng)來(lái)修正，實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)定位。農(nóng)戶可支配收入在貧困線上一定范圍的，可以適當(dāng)上浮，類似相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，讓更多貧困戶在收入切割法下被納入貧困系統(tǒng)。

（二）引入社會(huì)組織，變政府主導(dǎo)為參與

順應(yīng)現(xiàn)階段從社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理的新形勢(shì)，注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、貧困者有效合作。通過(guò)相關(guān)政策法規(guī)和財(cái)政手段，引導(dǎo)社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧工作，在貧困識(shí)別、貧困幫扶、項(xiàng)目管理、績(jī)效評(píng)估等方面發(fā)揮積極作用。

在減貧過(guò)程中，要注重合作組織、社會(huì)組織、社區(qū)精英的培育和引導(dǎo)，借助其草根性、靈活性、創(chuàng)新性以及掌握地方性知識(shí)的組織和個(gè)體優(yōu)勢(shì)，能夠針對(duì)性地開展扶貧工作。同時(shí)切實(shí)發(fā)揮各級(jí)扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)的作用，各級(jí)扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)要做好牽線搭橋的聯(lián)絡(luò)員、服務(wù)者，將政府、企業(yè)、市場(chǎng)、貧困群眾等多種資源緊緊地?cái)Q合在一起。

（三）強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，暢通機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)渠道

扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位應(yīng)該建立起信息共享機(jī)制，建立扶貧聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，實(shí)現(xiàn)扶貧信息系統(tǒng)各項(xiàng)信息的整合，為精準(zhǔn)扶貧決策提供依據(jù)。在具體開展精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)，明確各自的責(zé)任，做好精密的分工很有必要，為各部門制定詳細(xì)的責(zé)任清單，避免扶貧任務(wù)相互重疊或者遺漏現(xiàn)象發(fā)生。其次，還應(yīng)該制定相應(yīng)的進(jìn)度協(xié)調(diào)計(jì)劃，明確任務(wù)和責(zé)任的完成次序，嚴(yán)格控制完成時(shí)間，避免相互推諉現(xiàn)象。

（四）產(chǎn)業(yè)扶貧可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收有保障

一方面，把單向的幫扶輸出變?yōu)殡p向的互利合作。比如讓藥材種植基地變成藥企的原料供應(yīng)基地，讓產(chǎn)業(yè)扶貧示范基地成為幫扶機(jī)關(guān)的生活物資供應(yīng)基地，讓貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)變成發(fā)達(dá)地區(qū)的互補(bǔ)產(chǎn)業(yè)。既為扶貧產(chǎn)業(yè)基地提供了農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)，又豐富了發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品供給。另一方面，將貧困農(nóng)戶納入“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”、“專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，由經(jīng)營(yíng)主體建基地、定項(xiàng)目、找市場(chǎng)，使扶貧產(chǎn)業(yè)能夠以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)展壯大。扶貧龍頭企業(yè)在平等互利的基礎(chǔ)上，與農(nóng)戶簽訂農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷合同，協(xié)商合理的收購(gòu)價(jià)格，形成穩(wěn)定的購(gòu)銷關(guān)系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與貧困戶增收的共贏。

（五）靠大數(shù)據(jù)管理模式助推精準(zhǔn)扶貧

應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，以“建檔立卡”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，再進(jìn)行補(bǔ)充完善，形成詳細(xì)、動(dòng)態(tài)的貧困“需求”數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)，整理互聯(lián)網(wǎng)上公開的公益扶貧項(xiàng)目、社會(huì)扶貧項(xiàng)目信息，以及對(duì)接大型扶貧機(jī)構(gòu)項(xiàng)目信息，形成社會(huì)扶貧“供給”數(shù)據(jù)庫(kù)。最后，通過(guò)數(shù)據(jù)清洗和挖掘技術(shù)，幫助雙方建立連接。

（六）建立健全以量與質(zhì)為雙核的精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制

考核工作是整個(gè)政策執(zhí)行中精力投入最多，要求最為嚴(yán)格，同時(shí)含水量也最多的工作。所以要真實(shí)體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的成效，還需要在貧困群眾參與、群眾滿意度評(píng)定和第三方評(píng)估等方面不斷總結(jié)和完善。

（七）加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)配套政策和制度創(chuàng)新

精準(zhǔn)扶貧政策憑借一己之力無(wú)法開展，需要其他配套政策的同步進(jìn)行，因此，應(yīng)加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)配套政策和制度的建立與創(chuàng)新。包括加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度、金融制度和社會(huì)保障等相關(guān)制度的改革與創(chuàng)新，激發(fā)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

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作者簡(jiǎn)介：肖味味（1981-），女，漢族，江蘇盱眙人，講師，研究方向：財(cái)務(wù)管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；帥秋麗，徐州工程學(xué)院2015級(jí)物流工程專業(yè)。