辛田 王珂

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南開封 475004）

2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，首次明確了社會(huì)工作在社會(huì)救助中的重要地位，標(biāo)志著社會(huì)工作正式攝入到社會(huì)救助的話語體系中。隨后，民政部于2015年出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》（民發(fā)〔2015〕88號(hào)），為推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助在制度與實(shí)踐上提供了操作化路徑。十九大報(bào)告中提出，要深入開展脫貧攻堅(jiān)，堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感[1]。但社會(huì)工作介入社會(huì)救助是一個(gè)復(fù)雜的過程，并不僅僅是簡(jiǎn)單的落實(shí)文件，介入過程充滿了各種挑戰(zhàn)。因此，本文試圖通過兩者關(guān)系、面臨問題、融合路徑三方面探討如何提高社會(huì)工作介入社會(huì)救助的成效。

一、社會(huì)工作與社會(huì)救助關(guān)系分析

社會(huì)工作與社會(huì)救助既有相通之處，也具有一定區(qū)別。首先，社會(huì)救助是社會(huì)工作的傳統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)工作產(chǎn)生并發(fā)展于社會(huì)救助服務(wù)，二者具有內(nèi)在統(tǒng)一性，互為依存，密不可分。社會(huì)工作“助人自助”的價(jià)值取向與社會(huì)救助的目標(biāo)具有同源性，都是為貧困群眾提供服務(wù)。同時(shí)還具有一定的互補(bǔ)性，即社會(huì)救助為社會(huì)工作服務(wù)提供了實(shí)踐平臺(tái)，社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值理念又有可以成為社會(huì)救助服務(wù)的核心內(nèi)涵。不同的社會(huì)工作者根據(jù)不同的理論視角或?qū)嵺`取向，運(yùn)用個(gè)案工作、小組工作與部分社區(qū)工作方法也可以提供更科學(xué)的專業(yè)服務(wù)與救助方法[2]。

社會(huì)工作作為一種專門助人的職業(yè)，其介入社會(huì)救助，不僅促使社會(huì)工作回歸其專業(yè)本意，彰顯其專業(yè)價(jià)值，而且推動(dòng)社會(huì)救助從物質(zhì)救助邁向社會(huì)服務(wù)，引領(lǐng)社會(huì)救助理念和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。其“助人自助”的價(jià)值理念與綜合科學(xué)的知識(shí)方法，恰好彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)救助的不足，致力于幫助服務(wù)對(duì)象提升自身發(fā)展能力，增強(qiáng)社會(huì)功能，構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)[3](P31)。

另外，兩者還存在一定的差異和區(qū)別。社會(huì)救助注重為救助對(duì)象提供物質(zhì)幫助，而社會(huì)工作偏向精神層面救助，更加側(cè)重救助對(duì)象思想文化脫貧。社會(huì)救助一般是自上而下的對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行基本生活和經(jīng)濟(jì)援助，一定程度上通過政府要求將其作為一種普通意義上的救助行為，形成了一種救助對(duì)象與服務(wù)主體之間不平衡、被動(dòng)關(guān)系。而社會(huì)工作側(cè)重救助對(duì)象的心理、思想精神層面，發(fā)揮其主體性作用，提升其自我認(rèn)同度，與救助對(duì)象間建立平等信任關(guān)系，從自身角度出發(fā)考慮其真正需求，促使救助對(duì)象整體性發(fā)展，在“救”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了“助”。

但救助對(duì)象需求是多元化的，這是一個(gè)超越與融合的過程，社會(huì)工作介入社會(huì)救助應(yīng)超越兩者之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)多元化的救助策略，有效發(fā)揮社會(huì)工作在社會(huì)救助中的服務(wù)提供、能力促進(jìn)、資源鏈接、政策完善、需求評(píng)估功能。也就是說社會(huì)工作既要結(jié)合社會(huì)救助的制度，又要以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（證據(jù)）為本，才能提供符合救助對(duì)象需要的專業(yè)服務(wù)。因此，本文從多個(gè)維度將社會(huì)救助與社會(huì)工作進(jìn)行比較分析（見表1），以期從中探討發(fā)現(xiàn)兩者融合嵌入的新路徑。

表1 社會(huì)救助與社會(huì)工作的區(qū)別

二、社會(huì)工作介入社會(huì)救助存在問題分析

（一）主體自身能力欠缺。主體既包括服務(wù)主體也包括救助對(duì)象。救助社會(huì)工作所面臨的群體與問題錯(cuò)綜復(fù)雜，這無疑使服務(wù)主體承受著現(xiàn)實(shí)帶來的挑戰(zhàn)和壓力，對(duì)其專業(yè)能力提出更高要求。目前缺乏社會(huì)工作專業(yè)人才，并且大部分年輕社工又缺少實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和生活閱歷。這不僅會(huì)帶給救助對(duì)象失望感，社工本身還可能會(huì)感到無助感。并且基層工作人員通常有著繁雜的工作任務(wù)，合作意識(shí)較差，害怕自身的介入會(huì)在項(xiàng)目結(jié)束后無法“抽身”。此外，因社會(huì)救助對(duì)象實(shí)際情況各異，社工開展大規(guī)模的社區(qū)活動(dòng)具有較大難度。只能針對(duì)部分有相同需求的救助對(duì)象開展相應(yīng)的社工服務(wù)，這就導(dǎo)致一部分救助對(duì)象無法參與其中。另一層面，在目前的救助工作中，救助對(duì)象參與不足問題十分突出，往往處于被審查、被救助的地位，自主性受到剝削。對(duì)救助對(duì)象來說，年齡層次、文化程度與身體狀況都有所不同，有些只能維持在健康狀態(tài)下的基本生存，而有些則是貧病交加。他們對(duì)社會(huì)工作者缺乏信任，害怕接觸，往往對(duì)他們能力產(chǎn)生懷疑，對(duì)低保申請(qǐng)各方面持有保守態(tài)度，影響介入服務(wù)的質(zhì)量。其次對(duì)其缺乏就業(yè)激勵(lì)，具有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象自身發(fā)展動(dòng)力不足，造成“貧困陷阱”和“福利依賴”現(xiàn)象并存。

（二）機(jī)構(gòu)整合效果不佳。在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，往往是以政府制度為核心實(shí)施社會(huì)救助，政府掌握大部分社會(huì)資源，民辦社工機(jī)構(gòu)與企業(yè)參與社會(huì)救助工作有限。因社工機(jī)構(gòu)與社會(huì)救助服務(wù)內(nèi)容相似度較高，政府對(duì)其接受認(rèn)可程度較低，很難使其作為一種“先進(jìn)工具”引入其中，政府缺乏與社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的對(duì)話與合作，沒有形成多主體式合作方式，忽視了社會(huì)力量的價(jià)值與功能。并且在基層社區(qū)內(nèi)社會(huì)工作介入社會(huì)救助中會(huì)出現(xiàn)各種問題，由于社區(qū)工作者事務(wù)繁雜和對(duì)社會(huì)工作者介入的排斥，無法照顧到社區(qū)個(gè)人需要，同時(shí)，因政府自上而下的要求社區(qū)被動(dòng)接受社工服務(wù)項(xiàng)目的介入，在執(zhí)行過程中可能會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)生過度依賴和“敷衍了事”兩種現(xiàn)象。因此，社工機(jī)構(gòu)與政府基層部門之間的合作存在張力。另外，政府內(nèi)部也存在著條塊分割、多方管理的現(xiàn)象，不同內(nèi)容的救助項(xiàng)目分派在相關(guān)部門，沒有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，往往在資金、決策和責(zé)任承擔(dān)上出現(xiàn)互相扯皮、互相推諉的狀況[4]。

（三）體制機(jī)制亟待優(yōu)化。近年來，隨著“美麗中國(guó)”建設(shè)的不斷深入，群眾對(duì)政府公共服務(wù)能力的要求也不斷提高。目前，國(guó)家正加大力度進(jìn)行供給側(cè)改革，以擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。這不僅使社會(huì)救助服務(wù)迎來更廣闊的前景，同時(shí)也面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，最根本的體現(xiàn)是內(nèi)在體制機(jī)制存在一定問題。雖然在醫(yī)療、低保、教育、住房、就業(yè)等方面建立了相應(yīng)的救助制度，但由于我國(guó)目前大部制改革仍處于深化階段，一些機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理，制度銜接性不夠，在救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助程序以及救助管理制度等方面處于“碎片化”狀態(tài)[3](P30)。且政府在資金、人力、物力等方面的投入缺乏連續(xù)性，致使社工不能提供長(zhǎng)效服務(wù)。再加上當(dāng)前我國(guó)社工組織發(fā)展不充分，對(duì)于救助對(duì)象在實(shí)際生活中遇到的各種困頓得不到及時(shí)、科學(xué)、專業(yè)的解決。同時(shí)，各項(xiàng)社會(huì)救助制度存在城鄉(xiāng)分割的情況，致使城市居民和農(nóng)村居民在社會(huì)救助上缺乏公平公正待遇。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)缺少相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)救助制度和監(jiān)督制度，相關(guān)的救助機(jī)制薄弱，透明程度低，缺少監(jiān)督管理機(jī)制，導(dǎo)致在救助資金發(fā)放和分配上出現(xiàn)各種問題，救助對(duì)象與救助標(biāo)的準(zhǔn)隨意性和救助實(shí)踐過程的無序性，這都影響著救助服務(wù)的管理效應(yīng)。

三、社會(huì)工作介入社會(huì)救助的超越與融合

（一）完善服務(wù)體制機(jī)制，提供制度化保障。社會(huì)工作介入社會(huì)救助需要合理的體制機(jī)制，這一體系中任一要素和環(huán)節(jié)都需要通過制度形式予以規(guī)范和保障。尤其是民政部門與社工機(jī)構(gòu)應(yīng)通過制度建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作與社會(huì)救助的融合，打破以政府為核心的救助模式，充分發(fā)揮民辦非企業(yè)社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的作用，由強(qiáng)制管理向人性化服務(wù)轉(zhuǎn)變，使救助更具“人情味”。首先是營(yíng)造有利于社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)發(fā)芽的制度體系，不僅如此，還需為社會(huì)工作人才提供就業(yè)鼓勵(lì)與工作激勵(lì)制度。其次是健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度，為其提供長(zhǎng)效發(fā)展的項(xiàng)目。不僅可以購(gòu)買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，還可以購(gòu)買社會(huì)工作專業(yè)崗位。除了政府購(gòu)買服務(wù)外，社區(qū)也可以通過購(gòu)買社工服務(wù)，完善社區(qū)社會(huì)救助服務(wù)。在此過程中，政府應(yīng)避免過度干預(yù)，賦予社工機(jī)構(gòu)更多獨(dú)立性與自主性。最后是完善社會(huì)工作介入社會(huì)救助評(píng)估體制。公共救助服務(wù)需進(jìn)行效果評(píng)估與質(zhì)量管理，建立救助評(píng)估機(jī)制，包括服務(wù)需求報(bào)告機(jī)制、服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制和專業(yè)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)救助服務(wù)績(jī)效評(píng)估不僅需要發(fā)揮社工機(jī)構(gòu)（高校）在評(píng)估中的作用，建立較為統(tǒng)一的服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系，還需要根據(jù)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的實(shí)際情況去制定評(píng)估方案，使社會(huì)工作能夠科學(xué)有效介入社會(huì)救助[5]。

（二）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”合作平臺(tái)，吸引社會(huì)力量參與。首先是在社區(qū)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作之間的“三社聯(lián)動(dòng)”。例如，在互聯(lián)網(wǎng)＋、大數(shù)據(jù)背景下，以社區(qū)為核心建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)，使社區(qū)可以與社工機(jī)構(gòu)建立一種長(zhǎng)期合作模式，互相嵌入。其次是在社會(huì)工作與社會(huì)救助兩者相輔相成，相互協(xié)作的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建多方合作化模式，吸引高校智庫（社工機(jī)構(gòu)）、基金會(huì)、民辦社工機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與其中，形成“網(wǎng)絡(luò)式”互助平臺(tái)。這不僅可以豐富救助資金籌集渠道，還可以實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體多元化，使救助方式不單調(diào)，更具專業(yè)化特色。而從當(dāng)前社會(huì)救助的服務(wù)供給形式來看，單純依靠政府體用物質(zhì)資金的救助方式，難以滿足社會(huì)救助日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求。迫切需要鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過捐贈(zèng)幫扶項(xiàng)目、志愿服務(wù)等方式參與社會(huì)救助，這不僅可以解決救助對(duì)象基本生活需求，還有助于社會(huì)救助長(zhǎng)效機(jī)制的形成。在此過程中，可以優(yōu)化組合社會(huì)力量，將其效能發(fā)揮到最大。社工機(jī)構(gòu)可以提供心理支持、小組互動(dòng)、社區(qū)動(dòng)員等救助；高?？梢蕴峁┲菐臁⑷瞬胖С?，為社會(huì)救助輸入專業(yè)“能量”，還可以作為長(zhǎng)效救助機(jī)制中的第三方評(píng)估主體，確保滿足服務(wù)需求；而企業(yè)資金能夠?yàn)樯鐣?huì)救助提供源源不斷的動(dòng)力。通過這一平臺(tái)建設(shè)，服務(wù)主體之間、服務(wù)主體與救助對(duì)象之間都可以進(jìn)行良好溝通與合作，構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)效性多元化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)[6]。

（三）激發(fā)救助對(duì)象潛能，關(guān)注其自身優(yōu)勢(shì)。提高救助對(duì)象社會(huì)適應(yīng)能力，用優(yōu)勢(shì)視角代替“問題”視角，實(shí)現(xiàn)救助工作的專業(yè)化。首先社會(huì)工作的價(jià)值理念需引領(lǐng)社會(huì)救助基本觀念，介入方法的選擇需凸顯“服務(wù)對(duì)象為本”的價(jià)值理念。其次，需進(jìn)行實(shí)踐調(diào)查，通過與其親友、社區(qū)居民、社區(qū)管理與服務(wù)人員之間的聯(lián)系掌握救助對(duì)象實(shí)際情況。同時(shí)對(duì)服務(wù)過程進(jìn)行反思，實(shí)時(shí)對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行家訪不僅要仔細(xì)分析社會(huì)救助問題，給予正確判斷分析，還應(yīng)對(duì)救助方式進(jìn)行研究總結(jié)，為社會(huì)救助政策的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另外，通過開展宣傳倡導(dǎo)服務(wù)，幫助救助對(duì)象更詳細(xì)了解政府的社會(huì)救助政策，保證救助信息公開透明性。使救助對(duì)象了解申請(qǐng)程序與要求。在這一過程中，社會(huì)工作者為社會(huì)救助對(duì)象長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，容易理解他們的立場(chǎng)并維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，在政府與社會(huì)關(guān)系中發(fā)揮著承上啟下的作用，能夠及時(shí)反映社會(huì)救助對(duì)象動(dòng)態(tài)需求。一方面實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)救助對(duì)象雙向聯(lián)系，及時(shí)有效的反饋社會(huì)救助政策執(zhí)行的成效與不足。另一方面強(qiáng)化了救助對(duì)象主體地位。

因此，推動(dòng)社會(huì)工作與社會(huì)救助進(jìn)一步的融合，需要在專業(yè)理念與具體實(shí)踐的碰撞中尋找兩者的結(jié)合點(diǎn)，逐步完成融合。政府對(duì)新時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的新形勢(shì)建立清晰認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與的政治引導(dǎo)，增加社會(huì)救助領(lǐng)域中社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買。同時(shí)加大對(duì)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作服務(wù)崗位的開發(fā)[7]。