●任曉輝

一、概念及思路梳理

《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）提出，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。十九大提出“全面實施績效管理”，進(jìn)一步明確將包括財政政策支出在內(nèi)的全部預(yù)算資金納入績效管理范疇。政策評價極大地豐富和拓展了財政績效評價的范圍，同時也在理論研究和實踐操作中引申出相關(guān)概念上的交叉，因此在探討具體方法論之前，有必要先厘清相關(guān)概念。

（一）公共政策、財政政策與財政支出政策

公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配，其范疇十分廣泛。作為對社會利益的權(quán)威性分配，公共政策是政府的行動準(zhǔn)則，政府做什么或不做什么，往往基于某種政策而做出選擇。社會資源可以由私人支配，也可能通過稅收等方式讓渡給政府支配，由政府在公共用途中進(jìn)行分配。因此，從政策實施路徑是否直接與預(yù)算資源配置相關(guān)，是否直接影響政府收入和支出，可將公共政策區(qū)分為財政政策和非財政政策。

財政政策是事關(guān)政府預(yù)算行為和公共預(yù)算資源配置的政策總稱，是可供政府選擇的一類重要公共政策工具。財政政策與政府預(yù)算密不可分。公共預(yù)算是政府對公眾的共同偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果，幾乎每一項政府決策都有預(yù)算意義。政府預(yù)算除了經(jīng)常性的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費外，每一項計劃都代表政府的政策藍(lán)圖。政府預(yù)算就是國家機關(guān)用貨幣數(shù)字顯示的政策白皮書。

廣義的財政政策包括財政收入、財政支出和預(yù)算平衡政策。財政政策績效評價涵蓋對上述三類財政政策執(zhí)行和結(jié)果的評價。其中，財政支出政策與預(yù)算資金使用密切相關(guān)，更能反映特定政策問題。本文結(jié)合現(xiàn)階段預(yù)算績效管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需求，擬聚焦研究包括公共工程開支、政府購買和財政補貼等在內(nèi)的財政支出政策績效評價分析方法。

（二）財政項目支出與財政支出政策

財政項目即財政專項資金，是指上級政府撥付本行政區(qū)域和本級政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)等方面具有指定用途的資金，要求單獨核算、?？顚Ｓ?。財政項目通常有清晰的支出目標(biāo)、明確的主管部門和具體實施單位。績效評價時段通常按項目周期或預(yù)算年度劃分，主要回應(yīng)項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。按照資金用途，財政項目又可分為不同類型，但并非所有的項目支出都有特定政策意圖，例如業(yè)務(wù)類專項和大部分一次性項目。

財政支出政策則是為實現(xiàn)政府某項經(jīng)濟或社會戰(zhàn)略，由若干不同類型財政支出構(gòu)成的項目組合，政策決策通常涉及政治、法律程序和復(fù)雜的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，政策執(zhí)行需要若干部門和單位的共同協(xié)作。相對于單一項目而言，政策支出的目標(biāo)更加多元，實施的時間跨度更長、資金規(guī)模、覆蓋范圍和社會影響更大，資金來源和利益相關(guān)方也更廣泛。政策支出績效評價的時段通常按政策周期劃分，評價除要回應(yīng)政策目標(biāo)實現(xiàn)程度外，更加關(guān)注政策對目標(biāo)群體需要的滿足程度、資源配置的公平性等價值標(biāo)準(zhǔn)，以反思政策本身的合理性。政策規(guī)劃落實通常分解為多個任務(wù)，以項目支出的具體形式開展。因此，雖然項目是政策的基礎(chǔ)，但是政策評價和分析所使用的方式方法則更為復(fù)雜。

（三）政策評價和政策績效評價分析

如圖1所示，政策過程由問題認(rèn)定、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)組成。政策評價是政策過程的一個環(huán)節(jié)，具體是指依據(jù)一定的價值標(biāo)準(zhǔn)和事實標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進(jìn)行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息對政策結(jié)果和未來走向做出基本判斷。

圖1 政策過程與政策分析

政策分析則是一類技術(shù)方法，可分別應(yīng)用在政策形成階段、實施和評價階段，主要包括兩項活動：一是診斷，找出問題及原因；二是處方，提出解決問題的可行方案。各政策階段的分析方法基本相同，但分析的重點不同。前期分析的重點是政策文本的科學(xué)性、政策必要性、可行性和可評估性；中期分析的重點是政策執(zhí)行的完整性和實施過程的合理性；后期分析的重點則是績效，即通過分析績效評價信息，確定和測量期望績效與當(dāng)前績效之間的差距，分析政策實施結(jié)果的有效性，為政策持續(xù)、調(diào)整或終結(jié)提供依據(jù)。

財政支出政策績效評價會產(chǎn)生大量績效信息。傳統(tǒng)評價模式下，績效分析主要局限于評價指標(biāo)分析，難以有效回應(yīng)財政、預(yù)算部門及人大等多元主體日益增長的信息需求。因此，政策支出政策績效分析需跳出評價指標(biāo)體系本身，基于經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等相關(guān)學(xué)科的原理、方法和模型，對匯總分類后的相關(guān)信息進(jìn)行多層次、多角度的對比、分析和挖掘，其本質(zhì)是要揭示投入與產(chǎn)出、效果之間的邏輯關(guān)聯(lián)，提供與政策價值相關(guān)的判斷，進(jìn)而深入剖析其成因，為優(yōu)化政策和完善管理提供思路。

二、財政支出政策績效分析的基本框架

如前所述，政府預(yù)算與公共政策實為“一體兩面”，財政支出政策績效分析與公共政策分析與評估應(yīng)具有邏輯框架上的一致性。財政支出政策績效評價和績效分析既要滿足政府預(yù)算管理的要求，也要內(nèi)在地遵循政策分析與評估的一般邏輯，堅持“價值標(biāo)準(zhǔn)”和“事實標(biāo)準(zhǔn)”并重的原則。

（一）公共政策分析的一般框架

所謂評價，通常是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對事物做出優(yōu)劣判斷，從一開始就存在價值判斷和技術(shù)分析兩個層面的分歧。現(xiàn)階段，政策科學(xué)的成熟發(fā)展已為政策分析與評估提供了豐富的技術(shù)手段和多元價值導(dǎo)向。從政策科學(xué)的發(fā)展看，政策評價與分析先后有兩條路徑：一是價值評估，主要從政治公平、社會正義、政策回應(yīng)性和適應(yīng)性等價值觀層面進(jìn)行分析，重視政策厲害關(guān)系人內(nèi)心感受的響應(yīng)，強調(diào)建構(gòu)論者的方法論；二是事實評估，主要分析政策結(jié)果與政策目標(biāo)之間的對應(yīng)關(guān)系，以驗證政策的實際效果，表現(xiàn)為一系列實證與技術(shù)的結(jié)合。20世紀(jì)70年代，后行為主義和政治哲學(xué)的復(fù)蘇使兩條分析的技術(shù)路線走向統(tǒng)一，即堅持事實與價值的結(jié)合來分析和評價公共政策。因此，現(xiàn)階段公共政策分析的完整框架包括基于客觀事實的定量分析和基于價值標(biāo)準(zhǔn)的定性分析兩個層面。

1、基于事實標(biāo)準(zhǔn)的定量分析。傳統(tǒng)政策分析強調(diào)科學(xué)范式，堅持“價值中立”，認(rèn)為政策評價應(yīng)關(guān)注解釋和預(yù)測，以區(qū)別于倫理和價值分析，這樣有助于減少政策分歧。在這一理念指導(dǎo)下，政策分析對事實和價值進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分。評價傾向于事實層面的實證技術(shù)分析，過分依賴定量分析和客觀標(biāo)準(zhǔn)，主張綜合運用數(shù)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)等的模型、技術(shù)、方法，諸如多元回歸分析、“成本-收益”分析、“投入-產(chǎn)出”分析、系統(tǒng)分析、模糊分析、實驗及準(zhǔn)實驗分析等一系列實證主義分析技術(shù)，對政策進(jìn)行定量分析。

2、基于價值標(biāo)準(zhǔn)的定性分析。從20世紀(jì)70年代開始，學(xué)者們意識到在政策評估中不首先搞清楚合理性、公正性、正當(dāng)性和社會性等關(guān)鍵問題，其實質(zhì)是價值理性的缺失，無異于本末倒置。實踐中的政策評價往往只注重事實層面的實然分析，而忽視價值層面的應(yīng)然分析，從而造成政策評估的重大偏差。合理的政策評價應(yīng)該來自于事實分析與價值判斷兩個層面，事實分析是價值判斷的前提與基礎(chǔ)，而價值判斷則是事實分析的方向和依據(jù)。對此，除效果和效率外，美國學(xué)者鄧恩（2011）還提出包括充足性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性在內(nèi)的政策價值維度，以實現(xiàn)對政策制定、執(zhí)行和效果的價值綜合評估。

（二）財政支出政策績效分析應(yīng)遵循政策分析的一般框架

遵循公共政策分析的一般框架，財政政策績效分析的基本框架應(yīng)該包括：

1、基于事實標(biāo)準(zhǔn)的定量分析。主要關(guān)注財政政策成本和投入、投入和產(chǎn)出、成本和收益之間的對比關(guān)系，目標(biāo)實現(xiàn)的程度和范圍，不同政策因素的影響程度等，所使用的績效信息主要是那些能夠被量化的客觀數(shù)據(jù)，例如資金投入、公共產(chǎn)品或服務(wù)提供數(shù)量等。

2、基于價值標(biāo)準(zhǔn)的定性分析。主要關(guān)注政策是否滿足大多數(shù)人的利益（普惠）、是否有利于社會可持續(xù)發(fā)展、是否堅持社會公正的原則等，所使用的績效信息主要源自政策相關(guān)者的主觀評價，強調(diào)對政策績效的多元價值回應(yīng)。

三、財政支出政策績效評價的事實分析

政策是否有效是績效評價的核心問題，財政支出政策有效性的結(jié)論必須源自于事實證據(jù)。事實評價和分析既要說明事實的存在，更要分析其影響因素，判斷其影響方向和程度，這就需要評價者在指標(biāo)數(shù)據(jù)簡單描述的基礎(chǔ)上，綜合運用因素分析法、指標(biāo)分析法、過程對比分析、目標(biāo)比較分析、多元統(tǒng)計分析等各類技術(shù)手段，進(jìn)行數(shù)據(jù)深度挖掘。資料主要源自兩方面：一是統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明的事實；二是通過專項調(diào)查法（普查、重點調(diào)查、典型調(diào)查、抽樣調(diào)查）等方式說明的事實。事實分析主要包括以下幾類：

（一）目標(biāo)比較分析

也稱為“簡單差距分析”，是財政支出政策績效量化分析的一般方法。財政支出政策的績效目標(biāo)包括總目標(biāo)和階段性目標(biāo)。一項財政支出政策通?？梢苑纸鉃槿舾芍С鲰椖浚恳豁椖恳灿芯唧w的績效目標(biāo)。政策績效分析的主流方法就是將政策的實際成本和績效與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比較。即利用標(biāo)桿法原理，將實際績效指標(biāo)值與該項指標(biāo)的目標(biāo)值或標(biāo)桿值相比較，找出差距。標(biāo)桿值的選擇可以是績效目標(biāo)值，也可以選擇行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還可以根據(jù)政策歷史數(shù)據(jù)變動趨勢進(jìn)行預(yù)測，進(jìn)而選擇預(yù)測值作為標(biāo)桿值。

（二）成本分析

基于成本視角，分析政策成本與預(yù)算投入、政策產(chǎn)出、政策收益和效果的匹配性是財政支出政策績效分析必須回應(yīng)的問題。主要分析方法包括以下五種類型，在績效分析中可以結(jié)合政策具體情況，加以綜合應(yīng)用：（1）成本-投入分析。關(guān)注政策成本與實際預(yù)算投入的匹配性。（2）投入-產(chǎn)出分析。關(guān)注政策產(chǎn)出與預(yù)算投入的匹配性。所謂政策產(chǎn)出，是指政策支出對于目標(biāo)人群所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如對就業(yè)困難人員提供的免費技能培訓(xùn)。（3）成本-效益分析（損益分析）。關(guān)注政策效益與預(yù)算投入的匹配性，主要適用于可用貨幣單位計量收益的財政政策，如對公共投資項目進(jìn)行分析。（4）成本-效果分析（本效分析）。對于支出效果具有多樣性和復(fù)雜性，且收益無法貨幣化的財政政策。所謂政策效果，是指政策產(chǎn)出對目標(biāo)人群或環(huán)境所產(chǎn)生的預(yù)期或非預(yù)期的變化，例如補貼資金對補貼對象家庭生活的實質(zhì)性影響。（5）成本有效性分析。通過比較達(dá)成相同可量化目標(biāo)的不同政策方案所需的成本，對政策“經(jīng)濟性”進(jìn)行分析。

（三）過程對比分析

過程對比是公共政策分析的基本原則和方法，既包括實驗法也包括準(zhǔn)試驗方法：（1）“簡單前-后”對比分析。通過將財政支出政策實施前與實施后的有關(guān)指標(biāo)，或者將政策預(yù)評估或可行性研究的預(yù)測結(jié)論與政策的實際實施結(jié)果進(jìn)行簡單比較，揭示政策實施的有效性。（2）“投射-實施后”對比分析。這是將政策執(zhí)行前的傾向線投射到政策執(zhí)行后的某一點上，并將所得到的投影與政策執(zhí)行后的實際情況進(jìn)行對比，以確定政策的效果。（3）“有-無政策”對比分析。屬于準(zhǔn)實驗?zāi)Ｐ?，是在政策?zhí)行前和執(zhí)行后兩個時間點上，分別就采取某一政策和無政策兩種情況進(jìn)行前后對比，然后再對兩次結(jié)果進(jìn)行比較，以確定被分析政策的效果。

（四）定量模型分析

定量模型分析是指利用政策相關(guān)的橫截面數(shù)據(jù)、時間序列數(shù)據(jù)或面板數(shù)據(jù)，應(yīng)用計量經(jīng)濟方法，對政府績效進(jìn)行量的描述，建立數(shù)學(xué)模型進(jìn)行計算分析，找出影響政策績效的主要因素，有針對性提出建議。這類分析對數(shù)據(jù)質(zhì)量和分析技術(shù)的要求較高。主要包括：時間序列外推預(yù)測模型、回歸模型、可計算一般均衡模型、系統(tǒng)分析法、層次分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法、主成分分析法、模糊綜合評估法、灰色系統(tǒng)理論、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)評估法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、基于主體建模的公共政策仿真方法等。在應(yīng)用紛繁復(fù)雜的各類定量模型對績效數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的過程中，要注意在不同評價環(huán)節(jié)的適用性。例如：在績效評價指標(biāo)體系設(shè)計環(huán)節(jié)，可以通過主成分分析或因子分析等方法進(jìn)行降維，歸納找出主要指標(biāo)；針對權(quán)重的分配，可以依據(jù)層次分析法作為權(quán)重分配依據(jù)；針對標(biāo)桿值的選擇，可從項目歷史數(shù)據(jù)出發(fā)進(jìn)行趨勢預(yù)測。在問題分析和提出政策建議環(huán)節(jié)，可考慮運用數(shù)據(jù)包絡(luò)、多元回歸分析等方法，分析影響政策低效的主要因素，針對性地提出具體改進(jìn)建議。

四、財政支出政策績效評價的價值分析

財政政策使用公共資金，評價更應(yīng)注重公共價值導(dǎo)向?；诠矁r值標(biāo)準(zhǔn)的財政支出政策績效分析，通過驅(qū)動政策的價值觀進(jìn)行評價，從而有助于政策調(diào)整與再造以及提供重新構(gòu)建問題的依據(jù)。政策價值分析主要基于定性方法，通過訪問與觀察的手段搜集描述性資料，為以下幾類的價值分析提供依據(jù)。

（一）政策回應(yīng)性分析

政策回應(yīng)性即財政政策可以滿足政策目標(biāo)群體的需要、偏好或價值觀的程度。財政政策的利益相關(guān)方較為復(fù)雜，多元價值取向下更要堅持公共支出績效評價的“顧客導(dǎo)向”，立足于政策目標(biāo)群體的主觀性福祉，以確保政策評價不會出現(xiàn)價值判斷上的混亂與沖突。因此，財政支出政策績效分析不能僅僅關(guān)注預(yù)期政策產(chǎn)出、效果目標(biāo)實現(xiàn)程度及政策影響，還要關(guān)注公眾對政策的整體滿意度。

“受益者滿意度”強調(diào)的不是市場價值，而是民眾或政策利害關(guān)系人的主觀感受或情緒，無法通過成本效益分析進(jìn)行定量估算，往往需要借助問卷調(diào)查和社會訪談等“公眾評判法”進(jìn)行政策滿意度的綜合測量。由于受樣本選擇、調(diào)查方法和內(nèi)容設(shè)計的制約，調(diào)查本身可能存在片面性的缺陷，因此績效分析時，需要結(jié)合其他指標(biāo)信息，相互映證才能獲得真實結(jié)論。

（二）政策公平性分析

現(xiàn)代民主社會，民眾往往“不平則鳴”，因此財政支出政策除了講求效率外，還必須遵守程序正義，關(guān)注社會福利的分配狀況。鑒于“公平”本身存在不同標(biāo)準(zhǔn)，既有橫向公平、縱向公平；也有機會公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平等不同觀點。因此，財政支出政策的公平性分析不能聚焦個別指標(biāo)，也難以絕對量化，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行綜合分析：

1、程序正義。關(guān)注政策程序上的公正性，以回應(yīng)相關(guān)群體和個人是否在程序上受到公平的待遇。具體包括：政策信息是否公開透明、是否保障目標(biāo)群體的政策知曉、是否有明確的資格審核機制和嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、是否有退出機制和民意反饋機制等。

2、資源分配公平。關(guān)注預(yù)算資源分配是否公平合理、均衡配置。具體包括：是否存在公共資金在類似政策上的重疊安排；政策資金在具體支出項目上的分配是否合理；政策資源在地理和人口上的布局是否合理等。

3、政策受益公平。關(guān)注政策對象享受利益的均衡程度。財政政策往往通過收入再分配實現(xiàn)社會公平目標(biāo)，因此從羅爾斯主義“最小者最大化”的公平目標(biāo)出發(fā)，公共政策更加傾向于那些需要特別照顧的弱勢群體能夠享受更多服務(wù)。具體包括：潛在受益者可以接受服務(wù)的程度、結(jié)果公平的改進(jìn)程度等。

（三）政策可持續(xù)性分析

對財政支出政策的價值分析還應(yīng)包括對政策可持續(xù)性的關(guān)注。具體包括：政策預(yù)算資金的可持續(xù)性、使用意愿的可持續(xù)性以及政策的可替代性。資金可持續(xù)性指項目持續(xù)獲得財政資金及其他配套資金的能力；使用意愿的可持續(xù)性指的是政策目標(biāo)群體對該政策的需求是否可持續(xù)；可替代性指的是是否存在通過其他途徑來實現(xiàn)相同政策目標(biāo)的可能。

綜上所述，無論是基于“事實標(biāo)準(zhǔn)”的定量分析還是基于“價值標(biāo)準(zhǔn)”的定性分析，各類績效信息，特別是數(shù)據(jù)已成為績效分析不可或缺的重要支撐。不同分析方法之間客觀上存在互補性，在評價實踐中應(yīng)根據(jù)具體情況加以選擇。財政政策績效評價分析要特別關(guān)注定性和定量分析的有機結(jié)合和交叉檢證，以提高評價的科學(xué)性、客觀性和結(jié)論準(zhǔn)確性。隨著績效信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，對績效信息的進(jìn)一步深度挖掘?qū)⒊蔀榭赡埽斦咭?guī)劃和評價也將更為科學(xué)、更加符合公共價值?！?/p>

（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)）