【摘 要】 “小官巨腐”這一腐敗新現(xiàn)象既源于基層權(quán)力運(yùn)行的制度困境，又與動(dòng)態(tài)社會(huì)中經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變革有關(guān)。在探究其為何產(chǎn)生的基礎(chǔ)上從化解權(quán)力集中、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與完善干部選任考核制度三方面對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行治理，將利于促進(jìn)基層權(quán)力高效穩(wěn)定運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】 小官巨腐 基層權(quán)力 社會(huì)轉(zhuǎn)型 制度創(chuàng)新

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度滯后——“小官巨腐”現(xiàn)象產(chǎn)生原因

（一）基層權(quán)力特征

小官指鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及行政編制外的農(nóng)村“兩委”班子成員，這些職務(wù)所要求門(mén)檻相對(duì)較低，這一方面導(dǎo)致“小官”法律意識(shí)淡薄，往往“重政策輕法律，重批示輕法律，重關(guān)系輕法律”；另一方面造成基層官員普遍以獲得特權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益為從政目標(biāo)，“官本位”的傳統(tǒng)思想根深蒂固。當(dāng)對(duì)法律缺乏敬畏與對(duì)物質(zhì)的癡迷相結(jié)合，“小官就不再是小貪，相反會(huì)在貪腐大路上越走越遠(yuǎn)”。

“權(quán)不在小，而在于實(shí)?！苯陙?lái)大額貪腐的小官往往處于“一把手”位置，其所在部門(mén)掌管著工程建設(shè)、農(nóng)村土地、城市公用事業(yè)等附加值大、壟斷性強(qiáng)的公共資源。同時(shí)基層事務(wù)繁多，為追求效率而進(jìn)行權(quán)力集中成為必然，這種體制賦予了“一把手”以極大的自由裁量權(quán)，這更強(qiáng)化了“小官實(shí)權(quán)”的現(xiàn)狀。

（二）薄弱的基層監(jiān)督

基層監(jiān)督機(jī)制主要包括層級(jí)監(jiān)督、專門(mén)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督三部分，但由于重視不足、體制不完善等原因，其功能都無(wú)法充分發(fā)揮，難以遏制權(quán)力腐敗。

在基層權(quán)力運(yùn)行體系中，上級(jí)是最強(qiáng)有力的監(jiān)督主體。但在熟人社會(huì)中，官員間往往形成復(fù)雜的“權(quán)力關(guān)系網(wǎng)”，上級(jí)反而成為了腐敗保護(hù)傘；此外，面對(duì)績(jī)效考核的壓力，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在完成土地征用流轉(zhuǎn)與拆遷改造任務(wù)時(shí)必須得到村干部的配合，“這種潛在的村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的‘逆保護(hù)關(guān)系，無(wú)疑會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部腐敗保持容忍和放縱態(tài)度”。

而以紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體的專門(mén)監(jiān)督一方面因缺乏組織獨(dú)立性，致使案件查辦經(jīng)常受到上級(jí)掣肘。另一反面因缺乏足夠的人力物力與專業(yè)技術(shù)，在面對(duì)手段隱蔽、花樣翻新的基層腐敗時(shí)，往往力不從心。

基層群眾對(duì)小官“吃拿卡要”行為也最有切膚之感，但社會(huì)監(jiān)督的作用卻沒(méi)有得到充分發(fā)揮。這與民主制度發(fā)展不充分、公民權(quán)利行使途徑不暢有很大關(guān)系。此外，政府權(quán)力在暗箱中運(yùn)行，使得群眾知情權(quán)難以保障，在信息不對(duì)稱的條件下難以形成有效監(jiān)督，為貪腐大開(kāi)方便之門(mén)。

（三）社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的動(dòng)態(tài)環(huán)境

亨廷頓曾說(shuō)：“腐敗是現(xiàn)代化的產(chǎn)物……處于變革時(shí)期的國(guó)家往往會(huì)腐敗案件高發(fā)，導(dǎo)致腐敗程度加劇的因素是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展?！爆F(xiàn)行基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，制度脫軌與制度漏洞為“小官巨腐”創(chuàng)造了條件。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量拆遷征地補(bǔ)償費(fèi)與房地產(chǎn)建設(shè)資金流入農(nóng)村，這使得村干部所掌握的土地資源大幅升值，資金的巨額化與權(quán)力制約機(jī)制的缺失使得村干部能夠以極小貪腐成本獲得龐大經(jīng)濟(jì)利益。

另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，大量市場(chǎng)主體獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，同時(shí)物價(jià)快速上漲，而基層干部的工資待遇卻增長(zhǎng)緩慢，其“政治發(fā)展空間也非常狹小”，導(dǎo)致其以貪腐求得經(jīng)濟(jì)利益來(lái)彌補(bǔ)心理落差。

二、制度創(chuàng)新的三個(gè)維度——“小官巨腐”的治理路徑

（一）化解權(quán)力集中的制度革新

高度集中的實(shí)權(quán)是“小官”想要“巨腐”的前提，因此對(duì)基層自由裁量權(quán)進(jìn)行適度限制至關(guān)重要。首先，在腐敗多發(fā)的農(nóng)村拆遷與工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，當(dāng)基層不具備管理能力時(shí)，在不影響基層自主性與村民自治合法性基礎(chǔ)上，將部分管理權(quán)力進(jìn)行上移，減少“山頭主義”的可能性。其次，取消不必要的基層審批權(quán)是化解基層權(quán)力集中的又一路徑。而當(dāng)權(quán)力集中成為必需時(shí)，應(yīng)當(dāng)以健全的制度保證權(quán)力在程序框架內(nèi)運(yùn)行，以程序正義促進(jìn)實(shí)體公正。

（二）健全層級(jí)、專門(mén)與民主監(jiān)督機(jī)制

一是要強(qiáng)化上級(jí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任。將下級(jí)干部的廉潔情況作為對(duì)其政績(jī)考核的重要指標(biāo)，打破上下級(jí)間“政績(jī)、權(quán)力、利益共同體”，充分發(fā)揮層級(jí)監(jiān)督效力。

二是要加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。要保證其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，探索建立“基層紀(jì)委業(yè)務(wù)垂直負(fù)責(zé)制度”。同時(shí)“延伸紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督與查處功能”，明確其對(duì)村干部與企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的管轄權(quán)，填補(bǔ)專門(mén)監(jiān)督制度漏洞。

三是要落實(shí)與深化基層民主。為此要增強(qiáng)群眾的權(quán)利意識(shí)、公民意識(shí)與法律意識(shí)，使其在知權(quán)懂法的基礎(chǔ)上能夠正確維護(hù)自身權(quán)益與公共利益。而知情是監(jiān)督的前提，切實(shí)深化信息公開(kāi)制度成為必需，“針對(duì)土地拆遷、招投標(biāo)和工程建設(shè)等重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要通過(guò)建立完善的信息公開(kāi)披露制度，嚴(yán)格信息公開(kāi)程序、內(nèi)容、范圍和時(shí)限，確保各環(huán)節(jié)信息真實(shí)、公開(kāi)和透明”。

（三）基層官員選任與考核管理制度創(chuàng)新

與基層官員接觸最為密切的群眾是最有資格的考官，因此在干部選任時(shí)要重視民主，“完善選拔與任用的全程信息公開(kāi)制度”，選任接受群眾監(jiān)督。同時(shí)大力懲處“買(mǎi)官賣(mài)官”“帶病提拔”等用人腐敗現(xiàn)象，建立選任用人終身追責(zé)制度，從源頭上遏制“小官低素質(zhì)”現(xiàn)象。

在基層干部日常考核中，要強(qiáng)化價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)，用適度量化避免道德考核流于形式，防止“唯經(jīng)濟(jì)”的單維度考核帶來(lái)的“能人腐敗”。而且要重視考核結(jié)果，完善考核激勵(lì)與淘汰機(jī)制，對(duì)于德才兼?zhèn)涞摹昂酶刹俊币o予晉升機(jī)會(huì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，防止其因“勞無(wú)所得”導(dǎo)致心理失衡，而對(duì)于考核不合格的“壞干部”要及時(shí)進(jìn)行清理，配合輪崗制度，防止其長(zhǎng)期把持職位產(chǎn)生的公權(quán)力私人化現(xiàn)象。

在基層隊(duì)伍管理中要重視軟硬結(jié)合，一方面構(gòu)建包括業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律知識(shí)與道德教育的定期培訓(xùn)制度與警示約談機(jī)制，增強(qiáng)其依法用權(quán)意識(shí)。另一方面要加大腐敗的懲處力度，構(gòu)建政法、經(jīng)濟(jì)雙重重罰制度，使其“權(quán)力尋租成本大于權(quán)利尋租的純經(jīng)濟(jì)收益”，用“不敢腐”的硬性制度遏制基層腐敗。

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作者簡(jiǎn)介：鄧巖（1997—），男，河北廊坊人，河北大學(xué)政法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)在讀本科生。