馬小茹，譚建華（浙江五洲工程項(xiàng)目管理有限公司，浙江杭州310053）

0 引言

重大公路作為交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，在當(dāng)今國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。其建設(shè)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，對(duì)構(gòu)筑便捷的交通路網(wǎng)，優(yōu)化社會(huì)發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)區(qū)域間交流，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的意義。然而，重大公路工程項(xiàng)目建設(shè)常因房屋拆遷、征地補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境、居民安置等引發(fā)各種社會(huì)矛盾[1]。為有效規(guī)避、預(yù)防、控制公路建設(shè)實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，為更好地確保公路建設(shè)順利實(shí)施，筆者以 351 國(guó)道(A 市段)建設(shè)工程為例，展開(kāi)大型公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究。

1 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程及內(nèi)容

1.1 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程及技術(shù)路線

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程為：制定評(píng)估工作方案→收集審閱相關(guān)資料→充分聽(tīng)取意見(jiàn)→開(kāi)展評(píng)估論證→確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)→編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。

具體技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)路線

(1)制定評(píng)估工作方案。接受評(píng)估任務(wù)后，項(xiàng)目評(píng)估小組根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資 [2012]2492號(hào))和國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱(試行)的通知》(發(fā)改辦投資[2013]428號(hào))等相關(guān)文件，召開(kāi)評(píng)估研討會(huì)，制定評(píng)估工作方案，明確小組成員工作分工。

(2)收集、審閱相關(guān)資料。項(xiàng)目評(píng)估小組與項(xiàng)目業(yè)主及沿線地方政府及時(shí)溝通和交流，收集沿線相關(guān)規(guī)劃，以及本項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃選址意見(jiàn)等相關(guān)批復(fù)文件。

(3)充分聽(tīng)取意見(jiàn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查可采取問(wèn)卷法、訪談法、公示或公告、實(shí)地觀察法。調(diào)查方式分為全面調(diào)查和抽樣調(diào)查，其中抽樣調(diào)查是常見(jiàn)的調(diào)查方式[2]。評(píng)估組根據(jù)相關(guān)案例及以往同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，選擇實(shí)地觀察法、問(wèn)卷法、訪談法相結(jié)合，制定項(xiàng)目調(diào)研方案。

(4)開(kāi)展評(píng)估論證。項(xiàng)目評(píng)估小組全面查閱、分析收集到的項(xiàng)目資料，核實(shí)項(xiàng)目的各項(xiàng)審批手續(xù)，審核建設(shè)程序的合法性和合規(guī)性，對(duì)項(xiàng)目存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題展開(kāi)分析論證，識(shí)別項(xiàng)目的特征風(fēng)險(xiǎn)因素，通過(guò)篩選確定項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。

(5)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。項(xiàng)目評(píng)估小組運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，估計(jì)各主要風(fēng)險(xiǎn)因素可能發(fā)生的概率和影響程度；針對(duì)項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)提出風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策措施和建議，并對(duì)防范、化解措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)判。

(6)編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。根據(jù)上述資料分析、補(bǔ)充調(diào)研、專題研討的成果，項(xiàng)目評(píng)估小組完成本項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的編寫(xiě)工作。

1.2 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程內(nèi)容

公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)。通過(guò)研究，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和化解措施及預(yù)測(cè)落實(shí)措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)[3]。

1.2.1 風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查是風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)工作。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的成果是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷，以及制定風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查內(nèi)容主要如下。

(1)擬建公路的合法性，公路周邊的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境狀況。收集擬建公路的相關(guān)資料，評(píng)估項(xiàng)目的建設(shè)是否符合國(guó)家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，分析項(xiàng)目取得的相關(guān)前置審批文件是否合法合規(guī)并且完善；全面踏勘現(xiàn)場(chǎng)，了解項(xiàng)目所在地周邊的自然環(huán)境現(xiàn)狀和社會(huì)環(huán)境狀況，以及項(xiàng)目實(shí)施可能對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響。

(2)利益相關(guān)者的訴求及矛盾分析。項(xiàng)目的利益相關(guān)者指有可能會(huì)受到?jīng)Q策直接或者間接影響的組織或個(gè)人。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者不僅包括與風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)的參與者，還包括應(yīng)對(duì)和管理風(fēng)險(xiǎn)的公共部門(mén)(一般指政府)、受到風(fēng)險(xiǎn)影響的當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)、關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)和傳播風(fēng)險(xiǎn)信息的大眾傳媒，以及并沒(méi)有直接利益關(guān)系的各種圍觀者(現(xiàn)場(chǎng)的和網(wǎng)絡(luò)的)等[4]。

(3)媒體輿論的報(bào)道。報(bào)紙新聞、新聞網(wǎng)站及各論壇對(duì)項(xiàng)目的報(bào)道。

(4)同類項(xiàng)目曾引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)行區(qū)域調(diào)查，搜集項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域同類項(xiàng)目發(fā)生的社會(huì)不穩(wěn)定事件。

1.2.2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

圍繞擬建項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行是否可能使群眾的合法權(quán)益遭受侵害，從擬建項(xiàng)目各階段可能對(duì)外產(chǎn)生的負(fù)面影響、項(xiàng)目與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的相互適應(yīng)性等方面，全面、動(dòng)態(tài)、全程識(shí)別擬建項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行可能誘發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別一般可選用對(duì)照表法、專家調(diào)查法及訪談法、實(shí)地觀察法、案例參照法、項(xiàng)目類比法等方法。

1.2.3 風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

采用風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣對(duì)項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，確定各主要風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣，主要用于對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，判定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。矩陣是以風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的可能性為橫坐標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生后產(chǎn)生的影響大小為縱坐標(biāo)。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣分析，風(fēng)險(xiǎn)影響包括嚴(yán)重、較大、中等、較小和可忽略五個(gè)級(jí)別。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性包括很高、較高、中等、較低和很低五個(gè)級(jí)別。不同風(fēng)險(xiǎn)影響和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性組合后形成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可分為重大風(fēng)險(xiǎn)、較大風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)、較小風(fēng)險(xiǎn)和微小風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)等級(jí)，具體如圖2所示。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣

1.2.5 風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施

為從源頭上防范和化解擬建項(xiàng)目實(shí)施可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)擬建項(xiàng)目的特點(diǎn)，針對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)因素，闡述采用的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施策略；闡述提出的綜合性和專項(xiàng)性的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施，明確風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的目標(biāo)，提出落實(shí)措施的責(zé)任主體、協(xié)助單位、防范責(zé)任和具體工作內(nèi)容，明確風(fēng)險(xiǎn)控制的節(jié)點(diǎn)和時(shí)間。

2 實(shí)證研究

2.1 項(xiàng)目概況

351 國(guó)道(A 市段)建設(shè)工程路線全長(zhǎng) 132.639 km。公路路基挖方1044.35萬(wàn)m3，填方 990.83萬(wàn)m3，新建瀝青混凝土路面2520 000.4m3；估算總建筑安裝工程費(fèi)為545 822.32萬(wàn)元；總投資為 887 035.71萬(wàn)元，平均每公里造價(jià)6687.59萬(wàn)元。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

351 國(guó)道(A 市段)建設(shè)工程中，利益相關(guān)者主要有公路沿線的居(村)民、企事業(yè)單位、基層組織、各相關(guān)職能部門(mén)等。其中，基層組織及各相關(guān)職能部門(mén)是風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估者和管理者、沿線居(村)民及企事業(yè)單位是風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)者和受害者、媒體是風(fēng)險(xiǎn)的傳播者和溝通者。確定利益相關(guān)者后，評(píng)估組排出利益相關(guān)者優(yōu)先次序，并按照優(yōu)先次序展開(kāi)利益訴求收集及矛盾分析。本項(xiàng)目中最優(yōu)先的應(yīng)為沿線的居(村)民及企事業(yè)單位，評(píng)估組對(duì)其以問(wèn)卷調(diào)研、走訪、座談會(huì)的形式進(jìn)行調(diào)研；基層組織及各相關(guān)職能部門(mén)的調(diào)研則采取座談會(huì)的形式收集意見(jiàn)及建議；從新聞網(wǎng)站、論壇、貼吧等處收集項(xiàng)目相關(guān)的輿論導(dǎo)向。

2.2.1 居(村)民及企事業(yè)單位意見(jiàn)及訴求

評(píng)估組向沿線居(村)民及企事業(yè)單位發(fā)放問(wèn)卷 560 份，

圖3 問(wèn)卷分析

通過(guò)座談會(huì)調(diào)研，各方面群眾代表反映的問(wèn)題有所不同，各有側(cè)重。歸納匯總?cè)缦隆?/p>

(1)盡量避開(kāi)村莊、河道，減少房屋征遷，減少對(duì)村民的影響。

(2)征遷補(bǔ)償、失地保險(xiǎn)、拆遷安置等征遷問(wèn)題。土地房屋征收賠償盡快落實(shí)，失地保險(xiǎn)安排到位。

(3)設(shè)計(jì)好道路的排水、排污設(shè)施。

(4)合理設(shè)置出入口，與原有道路銜接完整。

(5)道路周邊綠化，道路連接合理，延伸道路硬化標(biāo)準(zhǔn)。

(6)施工期間盡量減少噪聲與灰塵污染及對(duì)原有道路、水利設(shè)施的影響，設(shè)置警示牌。

(7)施工期間做好相應(yīng)的防范措施，減少對(duì)村民生活出行的影響，保障安全。

(8)工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。

(9)損壞的農(nóng)村公共設(shè)施和道路要及時(shí)修復(fù)或重建。

(10)盡快開(kāi)工，施工進(jìn)度要快。

2.2.2 基層組織及各相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)及建議

基層組織及各相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)及建議如表1所示。

表1 基層組織及各相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)及建議

2.3 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

本次評(píng)估根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)研、座談等情況，對(duì)照國(guó)家發(fā)改辦風(fēng)險(xiǎn)因素表指出的8類風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表進(jìn)行對(duì)照分析，識(shí)別出項(xiàng)目涉及到的 35 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，梳理為9個(gè)主要單因素風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目工程方案引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)資金籌措引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目征地拆遷引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、公路建設(shè)影響群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的風(fēng)險(xiǎn)、施工期間與當(dāng)?shù)卣把鼐€群眾溝通不暢引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、工程施工和交通組織方案不周到引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、施工結(jié)束后沒(méi)有及時(shí)修復(fù)借地借道引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)期間的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)輿論引導(dǎo)不正確引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

2.4.1 項(xiàng)目單因素風(fēng)險(xiǎn)程度估計(jì)

項(xiàng)目采用德?tīng)柗品?，邀?qǐng)有經(jīng)驗(yàn)專家對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行分析。通過(guò)調(diào)查專家的意見(jiàn)，獲得單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)影響范圍，再對(duì)照風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣分析，從而最終確定單個(gè)因素的風(fēng)險(xiǎn)程度。項(xiàng)目涉及的主要風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)影響范圍和風(fēng)險(xiǎn)程度如表 2所示。

表2 單因素風(fēng)險(xiǎn)程度匯總表

2.4.2 綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判

根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和已經(jīng)確定的單因素初始風(fēng)險(xiǎn)程度，穩(wěn)評(píng)小組通過(guò)定性和定量分析及征求相關(guān)專家意見(jiàn)，對(duì)單因素風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行權(quán)重分配并進(jìn)行疊加匯總，獲得對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

運(yùn)用層次分析法，計(jì)算本項(xiàng)目單因素的權(quán)重，根據(jù)單因素風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重和單因素風(fēng)險(xiǎn)程度來(lái)確定項(xiàng)目的整體初始風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。經(jīng)過(guò)分析計(jì)算，本項(xiàng)目初始綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為0.42，屬于中等風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)范圍。

2.5 風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施

評(píng)估進(jìn)一步完善項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)的防范、化解措施。

(1)規(guī)范下階段各項(xiàng)程序，確定項(xiàng)目建設(shè)依法合規(guī)：①保持項(xiàng)目建設(shè)程序的公開(kāi)透明、采取多種形式、面向群眾積極宣傳工程的合法性和科學(xué)性；②確保項(xiàng)目前期工作的依法合理。

(2)項(xiàng)目建設(shè)資金及時(shí)到位。

(3)嚴(yán)格進(jìn)行工程設(shè)計(jì)方案的全面分析論證和綜合評(píng)估：工程方案設(shè)計(jì)要遵循技術(shù)上先進(jìn)可行，經(jīng)濟(jì)上合理有效的原則。設(shè)計(jì)方案盡可能減少對(duì)沿線群眾生活生產(chǎn)的影響，盡量滿足沿線群眾的合理訴求。

(4)創(chuàng)新思維，講求科學(xué)的征地拆遷方法，以人為本：在征地拆遷過(guò)程中要不斷創(chuàng)新工作思路，講求科學(xué)有效的拆遷方法；對(duì)關(guān)系群眾切身利益的補(bǔ)償數(shù)據(jù)，要一絲不茍、反復(fù)核對(duì)，積極幫助群眾解決力所能及的補(bǔ)償問(wèn)題，順利、高效地推進(jìn)征地拆遷工作。

(5)妥善解決通道、出入口相關(guān)問(wèn)題，方便沿線群眾出行及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(6)做好與群眾的溝通工作，緩解與沿線群眾的關(guān)系：在項(xiàng)目管理中，應(yīng)重視溝通和溝通方式，以有效地協(xié)調(diào)項(xiàng)目與外部的關(guān)系。

(7)制定完善合理的施工方案，文明科學(xué)施工，做好相應(yīng)的防范措施：①公路施工期間，應(yīng)在施工現(xiàn)場(chǎng)入口處、施工起重機(jī)械、臨時(shí)用電設(shè)施、橋梁口、隧道口、基坑邊沿、爆破物及有害危險(xiǎn)氣體和液體存放處等危險(xiǎn)部分，設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志；②加強(qiáng)施工期間的環(huán)境保護(hù)措施。

(8)施工方代表、當(dāng)?shù)卣⒐方ㄔO(shè)相關(guān)單位簽訂借地借道協(xié)議。

(9)采用高效噪聲控制措施，強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期噪聲防護(hù)；強(qiáng)化公路運(yùn)營(yíng)管理，保障沿線安全和衛(wèi)生環(huán)境。

(10)加大正面宣傳力度，正確引導(dǎo)媒體輿情。

采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)影響程度，如表3所示。

表3 采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)影響程度

經(jīng)評(píng)估分析核實(shí)，本項(xiàng)目涉及9個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在充分論證各種風(fēng)險(xiǎn)防控與化解措施前提下，主要風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為3個(gè)一般風(fēng)險(xiǎn)和6個(gè)較小風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)家規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)進(jìn)行計(jì)算，最終風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算結(jié)果為 0.21，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為低級(jí)。

3 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家及地方重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)文件的指導(dǎo)下，以 351 國(guó)道(A 市段)建設(shè)工程為例，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)等過(guò)程，研究提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和化解措施，預(yù)測(cè)落實(shí)措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，為重大公路工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估提供了參考。