李明君

摘要：十九大召開(kāi)后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繼續(xù)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，自從20世紀(jì)50年代城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后至今取得了巨大的成就，但仍存在著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低、碎片化嚴(yán)重以及功能定位不合理等一系列的問(wèn)題，新時(shí)代改革城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中不平衡不充分的問(wèn)題是社會(huì)保障發(fā)展的必然要求。應(yīng)從提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、合理定位基本養(yǎng)老金功能、延長(zhǎng)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)一步完善該制度。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；城鎮(zhèn)職工；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；問(wèn)題；對(duì)策建議

伴隨著十九大的召開(kāi)，很多熱議話題又浮出水面，社會(huì)保障必然是國(guó)家、政府以及民眾關(guān)心的核心問(wèn)題，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的一個(gè)關(guān)鍵的分支也成為了社會(huì)各界學(xué)者們研究的對(duì)象?？紤]到老齡化、長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、勞動(dòng)力市場(chǎng)的萎縮、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支等現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，改革我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度刻不容緩。

然而，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是一個(gè)涉及面廣、時(shí)間跨度強(qiáng)的系統(tǒng)工程，在我國(guó)老齡化的背景下要謹(jǐn)慎把握，建立符合社會(huì)要求的保基本、可持續(xù)、多層次的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（汪泓等，2006）。養(yǎng)老保險(xiǎn)的碎片化也阻礙了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，扭曲了中央和地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的要求（鄭功成，2010）。我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在一個(gè)悖論一方面基金快速增長(zhǎng)，另一方面過(guò)半數(shù)省份基金收不抵支（鄭秉文，2012）。因此，我國(guó)建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該堅(jiān)持制度優(yōu)化目標(biāo)兼顧現(xiàn)實(shí)的原則，促進(jìn)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系更加公平和可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是20世紀(jì)50年代初期建立的，1951年政務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，經(jīng)過(guò)兩次修訂后新中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步建立。這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人不繳納任何費(fèi)用，所有的費(fèi)用由國(guó)家和企業(yè)負(fù)擔(dān)。文革時(shí)期我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到了一定程度的影響，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不再有社會(huì)統(tǒng)籌互助共計(jì)的功能，企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。1986年開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)三方共同負(fù)擔(dān)進(jìn)行試點(diǎn)，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1991年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該規(guī)定改變了養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來(lái)的做法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用。1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》提出實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的基金來(lái)源模式，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從分散化走向統(tǒng)一化，是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史上一次重大的突破。2005年到現(xiàn)在，伴隨著制度覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步完善。

二、新時(shí)代我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了公平也體現(xiàn)了效率，社會(huì)統(tǒng)籌體現(xiàn)公平，個(gè)人賬戶體現(xiàn)效率，基金的積累制度有助于緩解國(guó)家壓力，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任意識(shí)。但該制度在運(yùn)行過(guò)程中很多矛盾和問(wèn)題也浮現(xiàn)出來(lái)。

（一）基金收支不平衡，許多地區(qū)收不抵支

1997年中國(guó)開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付能力逐年提高，如表1所示：1997到2015年間，基金結(jié)余率最高于2002年達(dá)到52.55%，最低于1998年達(dá)到-13.91%，2002年的結(jié)余為1608億元，后面就逐年都在遞增。但從2016年12月出版的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》可見(jiàn)，剔除財(cái)政補(bǔ)貼的因素，從表2可看出：全國(guó)有7個(gè)省份企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支，出現(xiàn)“負(fù)結(jié)余”的情況，缺口達(dá)到773億元。這一現(xiàn)象也體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記在《十九大報(bào)告》中提到的我國(guó)當(dāng)前的基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化成人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)重要支柱，近年來(lái)發(fā)展迅速，在保障我國(guó)退休人口的基本生活方面發(fā)揮著重要的作用，但是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余不斷增長(zhǎng)，而許多省份收不抵支的情況之間存在著嚴(yán)重的悖論。

（二）統(tǒng)籌層次低，碎片化嚴(yán)重

近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌被提及的越來(lái)越多，2017年10月18號(hào)習(xí)近平總書(shū)記在《十九大報(bào)告》中提出：“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌?！苯y(tǒng)籌層次低會(huì)誘發(fā)基金運(yùn)營(yíng)管理效率低下，基金貶值，人口跨地區(qū)流動(dòng)受阻、參保率低等一系列的問(wèn)題。新時(shí)代一個(gè)巨大的改變就是人們對(duì)于美好生活的內(nèi)涵的理解發(fā)生了改變，統(tǒng)籌層次過(guò)低會(huì)阻礙基金的保值增值，從而更難實(shí)現(xiàn)人們對(duì)于美好生活的向往。統(tǒng)籌層次低也是養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化的一個(gè)原因，碎片化導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不公平，不同地區(qū)之間的保險(xiǎn)費(fèi)率水平差異大，有些基金結(jié)余較多的地區(qū)不斷下調(diào)繳費(fèi)率，有些基金收不抵支的地區(qū)繳費(fèi)率卻居高不下，這就造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)兩極分化嚴(yán)重，容易引起道德風(fēng)險(xiǎn)，最終不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（三）過(guò)度依賴基本養(yǎng)老金，高估了基本養(yǎng)老金的功能

基本養(yǎng)老金最終目標(biāo)是保障參保人員退休后的基本生活，即滿足其基本養(yǎng)老的需求，而不是“老有所養(yǎng)”的需求。從《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》中顯示，2015年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入32202.19億元，占全國(guó)各類養(yǎng)老金總額的82.67%，而企業(yè)年金繳費(fèi)金額為1343.17億元，占全國(guó)各類養(yǎng)老金總額的3.45%。在不考慮商業(yè)保險(xiǎn)和儲(chǔ)蓄的情況下城鎮(zhèn)退休人員過(guò)度依賴基本養(yǎng)老金，因此許多人對(duì)于基本養(yǎng)老金的期望過(guò)高，而基本養(yǎng)老金并不能滿足老人過(guò)上想要的生活。習(xí)近平總書(shū)記將我們現(xiàn)在所處的時(shí)代定義為新時(shí)代，新時(shí)代的主要矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分之間的發(fā)展之間的矛盾，人們對(duì)于美好生活內(nèi)涵的界定一定程度上也解釋了人們對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)期待過(guò)高的情況。

（四）人口老齡化的背景下，最低繳費(fèi)年限不能維持基本養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展

目前我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限為15年，該標(biāo)準(zhǔn)于1997年開(kāi)始實(shí)行，已經(jīng)維持了20個(gè)年頭，而現(xiàn)如今老齡化問(wèn)題和長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)突出，15年的最低繳費(fèi)年限已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)如今的社會(huì)發(fā)展的需要了，在這其中不乏許多只追求最低參保年限的人，繳滿15年就等著拿退休金，導(dǎo)致現(xiàn)存的養(yǎng)老基金難以滿足所有參保人員的需要，因此養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重的威脅。新時(shí)代背景下，為了滿足人們對(duì)于美好生活的需要適當(dāng)?shù)奶岣呋攫B(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限是當(dāng)務(wù)之急。

三、完善我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議

長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就存在著許多問(wèn)題，在現(xiàn)如今新時(shí)代的背景下問(wèn)題就更為復(fù)雜，如何解決一系列復(fù)雜的問(wèn)題需要協(xié)調(diào)各方利益，要堅(jiān)持平穩(wěn)過(guò)渡的原則，要處理好效率和公平之間的關(guān)系，讓城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為人們所渴望的美好生活作出貢獻(xiàn)，本文提出了以下幾點(diǎn)建議。

（一）提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次

養(yǎng)老金收不抵支的問(wèn)題主要和各地區(qū)的制度贍養(yǎng)比率、人口年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、以及勞動(dòng)力的流動(dòng)情況有著密切的關(guān)系。經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金收不抵支的地區(qū)大多是制度贍養(yǎng)比率較高的省份。一方面，改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的地區(qū)人民工資都普遍高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，那么以工資為基數(shù)的基本養(yǎng)老金的上繳能力也相對(duì)較高，另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)的地方政府的財(cái)力大多較為雄厚，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境也相對(duì)較好，由此形成了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)局面。解決養(yǎng)老金收不抵支的能力一方面是通過(guò)增強(qiáng)其財(cái)務(wù)支付能力主要方法有：加大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳力度、擴(kuò)大實(shí)際覆蓋面、延遲退休等，但這些措施并不能從根本上解決一些地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的問(wèn)題，根本的解決措施還是盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次的提高有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的作用，真正的為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)“開(kāi)源”，促進(jìn)勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)。

（二）合理定位基本養(yǎng)老金的功能，鼓勵(lì)其進(jìn)行多元化的投保

基金養(yǎng)老金的最終目標(biāo)是滿足退休人員的基本生活需要，并不是實(shí)現(xiàn)其老有所養(yǎng)的手段，如果想在退休后實(shí)現(xiàn)其老有所養(yǎng)的目標(biāo)，那么一方面參保人應(yīng)該在達(dá)到最低繳費(fèi)年限的基礎(chǔ)上繼續(xù)繳費(fèi)，另一方面，除了參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，還需要參加企業(yè)年金、其他的商業(yè)保險(xiǎn)以及儲(chǔ)蓄來(lái)達(dá)到其所需要的美好生活的愿望。

（三）延長(zhǎng)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在人口老齡化嚴(yán)峻的今天，15年的最低繳費(fèi)年限已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的需要了，繼續(xù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，影響制度的良性發(fā)展。因此，必須在考慮當(dāng)前老齡化、長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、受教育年限的延長(zhǎng)、參保心理等一系列的社會(huì)問(wèn)題之后重新規(guī)定最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮其資源配置的重要作用。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）