劉建英

摘要：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保供養(yǎng)金管理使用現(xiàn)狀看，存在一些問(wèn)題。如未足額兌現(xiàn)五保人員供養(yǎng)金、擠占、挪用、侵吞供養(yǎng)金等。為此，財(cái)政部門、民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)須切實(shí)履行主體責(zé)任，加強(qiáng)管理，建章立制，堵塞漏洞，全力將敬老院這一民生實(shí)事辦好。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院；五保供養(yǎng)金；問(wèn)題；對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是五保老人頤養(yǎng)天年的樂(lè)園，它遵循“老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂(lè)”的辦院宗旨，為集中供養(yǎng)的五保對(duì)象免費(fèi)提供吃、穿、住、醫(yī)、教、葬等方面的生活照顧和物質(zhì)幫助，并每月發(fā)放適當(dāng)數(shù)額的零用錢。其主管機(jī)構(gòu)是縣民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，供養(yǎng)資金以財(cái)政供養(yǎng)為主，以發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)捐贈(zèng)為輔。敬老院的發(fā)展一定程度上保障了五保老人的養(yǎng)老問(wèn)題，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展。

近年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，使人們做到“老有所養(yǎng)、住有所居”，各級(jí)政府加大了對(duì)敬老院資金的投入，包括敬老院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、院民生活補(bǔ)助等。這一領(lǐng)域資金若不引起各級(jí)政府的高度重視，勢(shì)必會(huì)成為基層“微腐敗”的高發(fā)區(qū)。筆者近兩年在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中，延伸審計(jì)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保供養(yǎng)金的管理使用情況。審計(jì)發(fā)現(xiàn)敬老院在使用五保供養(yǎng)金上均不同程度的存在問(wèn)題，甚至涉嫌違法。目前我縣已處理幾起使用敬老院五保供養(yǎng)金方面存在違紀(jì)違規(guī)的案件，追回被侵占資金約30萬(wàn)元，相關(guān)責(zé)任人或被免職、或開(kāi)除黨籍、或接受司法處理。

一、五保供養(yǎng)金使用管理中存在的共同性問(wèn)題

（一）未足額兌現(xiàn)五保人員供養(yǎng)金

目前五保人員分為集中供養(yǎng)和散居供養(yǎng)兩種形式，集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)略高于散居供養(yǎng)（我縣2017年集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月450元，散居供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月350元）。部分集中供養(yǎng)五保人員由于其生活習(xí)慣或居住環(huán)境等原因不愿居住在敬老院，而長(zhǎng)期居住在外。敬老院在充分尊重老人的意愿下，同意他們?cè)谕饩幼　｀l(xiāng)鎮(zhèn)民政辦將這部分居住在外的五保人員供養(yǎng)金仍按集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)劃撥到敬老院賬戶中。但敬老院在實(shí)際運(yùn)行中，卻未將供養(yǎng)金足額兌現(xiàn)到這部分五保老人手中，而是將標(biāo)準(zhǔn)降低到每人每月240元至300元不等，每月就少兌現(xiàn)每名五保人員供養(yǎng)金100元至200元不等。敬老院將少兌現(xiàn)給五保人員的補(bǔ)助資金就留存于敬老院，用于敬老院日常開(kāi)支或形成結(jié)余，或被侵占、擠占、挪用。

（二）資金管理不規(guī)范

一是敬老院未設(shè)立對(duì)公賬戶。目前，由于多種原因，我縣大多數(shù)敬老院未設(shè)立對(duì)公銀行賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦就采取將五保人員供養(yǎng)金以現(xiàn)金方式支付（每月現(xiàn)金量幾萬(wàn)不等）給敬老院出納或通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬的方式轉(zhuǎn)入敬老院出納個(gè)人銀行賬戶中。這兩種支付方式都不同程度地違背了《現(xiàn)金管理暫行條例》和《人民幣單位存款管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定，使財(cái)政性資金脫離了監(jiān)管，存在潛在的廉政風(fēng)險(xiǎn)。二是資金交接不清。以現(xiàn)金的方式支付五保供養(yǎng)金，就會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)金交接不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦經(jīng)辦人利用職務(wù)之便，少拿現(xiàn)金給敬老院出納，如當(dāng)月應(yīng)支付敬老院五保供養(yǎng)金3萬(wàn)元，出納出具的收據(jù)也是3萬(wàn)元，但民政辦經(jīng)辦人可能告訴敬老院出納，由于自己手頭較緊，暫且只給出納2.5萬(wàn)元，余下資金以后補(bǔ)齊，但期限卻遙遙無(wú)期。這種支付方式已經(jīng)把公事演變?yōu)樗饺私灰?。將五保供養(yǎng)金轉(zhuǎn)入敬老院出納個(gè)人銀行賬戶中，又存在公款私存的問(wèn)題，出納可以隨意存取資金，資金的收支動(dòng)態(tài)同樣缺乏監(jiān)管。三是資金缺乏有效的監(jiān)督。由于敬老院管理人員缺乏，現(xiàn)金的收支、物資采購(gòu)、現(xiàn)金保管、現(xiàn)金收支流水賬往往集中于敬老院出納一人之身，這樣就很容易出現(xiàn)資金監(jiān)管失控、收支不明、結(jié)余資金無(wú)人問(wèn)津等問(wèn)題。

（三）資金使用不規(guī)范

多數(shù)敬老院鼓勵(lì)院民發(fā)展生產(chǎn)，采取租用土地種菜或喂養(yǎng)牲畜等自給自足方式創(chuàng)辦院內(nèi)經(jīng)濟(jì)，這樣就大大節(jié)省了敬老院的生活開(kāi)支，五保人員的生活補(bǔ)助資金就存在一定結(jié)余（從抽查情況看，部分敬老院的五保供養(yǎng)金結(jié)余累計(jì)達(dá)20萬(wàn)元以上）。但是這部分結(jié)余資金卻缺乏有效的監(jiān)督管理。敬老院在管理使用這部分資金時(shí)，就存在隨意將資金出借給他人、額外發(fā)放管理人員值班補(bǔ)助和考核獎(jiǎng)、支付管理人員養(yǎng)老保險(xiǎn)等挪用、擠占的情況；甚至將結(jié)余資金用于個(gè)人私人開(kāi)支，存在侵吞五保人員供養(yǎng)金結(jié)余資金的情況。

（四）檔案資料管理不規(guī)范，管理人員更換頻繁，人員變化未及時(shí)進(jìn)行交接

部分敬老院未建立收支流水賬，或收支單據(jù)、現(xiàn)金日記賬管理不善，資料部分遺失，加上敬老院院長(zhǎng)、管理人員、敬老院出納、民政辦工作人員等更換頻繁且在更換時(shí)未進(jìn)行資料的移交，造成敬老院資料不完整，資金核算不清、收支余不明等問(wèn)題。

（五）當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)敬老院資金監(jiān)管缺位

資金由縣民政局下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦以撥作支，每月按標(biāo)準(zhǔn)以現(xiàn)金或銀行轉(zhuǎn)賬方式支付給敬老院，對(duì)敬老院資金的具體管理、使用情況不再過(guò)問(wèn)。這部分資金就成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理上的盲區(qū)。

二、存在問(wèn)題的原因分析

五保供養(yǎng)金在管理使用上存在諸多問(wèn)題，究其原因主要有以下幾點(diǎn)：

一是思想上重視不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項(xiàng)資金繁多，這塊資金沒(méi)有引起相關(guān)部門的足夠重視，關(guān)注較少。

二是管理制度不完善。各級(jí)政府出臺(tái)的管理制度多是為了保障五保人員的生活水平、人身安全等方面，對(duì)敬老院的管理人員崗位職責(zé)、合同約束、資金安全等方面缺乏有效的內(nèi)控管理。

三是人員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。敬老院管理人員大多都是臨時(shí)聘用的當(dāng)?shù)卮迕?，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，財(cái)經(jīng)意識(shí)淡薄；加上財(cái)務(wù)水平有限，不能準(zhǔn)確、全面地反映敬老院的業(yè)務(wù)收支狀況。

四是財(cái)政預(yù)算的人員經(jīng)費(fèi)偏低。目前，我縣敬老院管理人員工資每月基本在1500元左右；加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能全額保證管理人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出，管理人員的工作補(bǔ)貼和養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出就只能從生活結(jié)余資金中列支，勢(shì)必造成對(duì)五保供養(yǎng)金的擠占、挪用。

三、加強(qiáng)五保供養(yǎng)金使用管理的措施建議

（一）建立健全制度

縣財(cái)政局、縣民政局進(jìn)一步完善社會(huì)救助保障制度，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的財(cái)務(wù)管理，提高資金的使用效益，保證敬老院各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)指導(dǎo)敬老院建立敬老院管理制度，包括院長(zhǎng)職責(zé)、物資采購(gòu)人員職責(zé)、現(xiàn)金出納職責(zé)、保管員職責(zé)、財(cái)務(wù)管理制度等，從制度上保證分工明確、權(quán)責(zé)分離，規(guī)范資產(chǎn)管理。

（二）加強(qiáng)資金管理

一是加強(qiáng)敬老院的賬戶管理。縣民政局牽頭，積極爭(zhēng)取建立敬老院對(duì)公賬戶；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦在劃撥敬老院五保人員供養(yǎng)金時(shí)，取消現(xiàn)金支付方式，均采用銀行轉(zhuǎn)賬的方式。在目前未開(kāi)設(shè)對(duì)公賬戶的情況下，要求敬老院只能使用存折戶，且實(shí)行賬、款、物三分離的管理辦法。二是實(shí)行專賬核算，確保?？顚Ｓ?。分別核算財(cái)政補(bǔ)助收支和院辦經(jīng)濟(jì)收支。財(cái)政補(bǔ)助五保人員的供養(yǎng)金只能用在改善五保人員生活水平、居住環(huán)境上，不能用于發(fā)放敬老院管理人員獎(jiǎng)金、補(bǔ)助等，不能擠占、挪用、侵吞院民生活費(fèi)。院辦經(jīng)濟(jì)的部分凈收益可以用于發(fā)放績(jī)效考核優(yōu)秀的敬老院管理人員和文明院民。

（三）建立監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

一是建立完善對(duì)敬老院管理人員的績(jī)效考核機(jī)制?？己藘?nèi)容包括院辦經(jīng)濟(jì)情況、財(cái)務(wù)管理情況和服務(wù)質(zhì)量建設(shè)等方面，以獎(jiǎng)為主、罰為輔，做到懲獎(jiǎng)結(jié)合，從而促進(jìn)敬老院的健康發(fā)展。二是加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化資金監(jiān)管。當(dāng)?shù)攸h委政府要切實(shí)履行主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)敬老院資金的監(jiān)管力度，定期或不定期地查看資金的使用情況，確保資金安全。縣民政部門作為行業(yè)主管部門，要加強(qiáng)對(duì)敬老院資金業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理?？h鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門要對(duì)敬老院資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理。縣紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強(qiáng)對(duì)敬老院資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)處理，對(duì)違反法律的，要移交司法機(jī)關(guān)依法處理，從而確保專款專用和資金安全。

（四）堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開(kāi)制度

經(jīng)費(fèi)、物資、伙食、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等賬目要定期公布，并接受供養(yǎng)人員和社會(huì)有關(guān)方面的監(jiān)督。一般應(yīng)每季度公開(kāi)一次財(cái)務(wù)狀況，特別重要的事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持當(dāng)月公開(kāi)；公開(kāi)的內(nèi)容要完整，包括院內(nèi)所有支出和收入必須逐項(xiàng)公布明細(xì)賬目；公開(kāi)的形式以書面公開(kāi)為主，并輔以口頭宣傳。

（五）穩(wěn)定管理隊(duì)伍

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)敬老院需要和規(guī)模配備敬老院工作人員，并按程序招錄、解聘敬老院管理人員，簽訂聘用合同。二是提高敬老院管理人員工資福利待遇水平?？梢员日锗l(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企事業(yè)單位干部和職工的待遇確定敬老院院長(zhǎng)和其他工作人員的工資福利待遇，從而保證隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定性。

（六）提高財(cái)經(jīng)意識(shí)，建立移交管理制度

一是加強(qiáng)對(duì)管理人員的財(cái)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，讓他們認(rèn)識(shí)到遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的重要性，知道哪些可為哪些不可為，不碰觸財(cái)經(jīng)紀(jì)律底線。二是敬老院院長(zhǎng)、會(huì)計(jì)人員、出納、物資采購(gòu)員、物資保管員及其他管理人員工作發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)按財(cái)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定及時(shí)辦理工作交接，工作交接不清的暫不能離開(kāi)工作崗位，交接時(shí)必須要有所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及縣民政部門財(cái)務(wù)人員監(jiān)交，切實(shí)做到前不清，后不接。