顧子巖

摘要：隨著分稅制改革的實(shí)施，土地財(cái)政逐漸成為我國(guó)地方政府獲取財(cái)政收入的主要模式，同時(shí)，近些年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格上漲趨勢(shì)日益加快。文章基于政府行為導(dǎo)向的基礎(chǔ)，以北京市為例，通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)分析土地財(cái)政模式與房地產(chǎn)價(jià)格演變趨勢(shì)的相關(guān)性，探討政府行為導(dǎo)向?qū)Ψ康禺a(chǎn)價(jià)格演變趨勢(shì)的影響及保持房地產(chǎn)價(jià)格健康穩(wěn)定發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；房地產(chǎn)價(jià)格；預(yù)期；政府行為

在分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)受到限制，原先在地方財(cái)政收入中占比較高的企業(yè)所得稅等大比例上繳中央，而土地稅當(dāng)時(shí)作為地方財(cái)政收入占比較低的稅種留給地方自用。為擴(kuò)大財(cái)政收入，地方政府通過(guò)發(fā)展以建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為征收對(duì)象主體的營(yíng)業(yè)稅、預(yù)算外的收費(fèi)項(xiàng)目以及非預(yù)算資金的新財(cái)源，逐漸形成了土地財(cái)政發(fā)展模式。在土地財(cái)政的背景下，地方政府官員基于GDP政績(jī)觀的導(dǎo)向下所進(jìn)行的一系列行為對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

一、土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格相關(guān)性分析

根據(jù)上文分析可知，隨著土地財(cái)政的發(fā)展，土地價(jià)格居高不下，房地產(chǎn)價(jià)格高漲不落，那么土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格具有怎樣的相關(guān)性呢？由圖1和圖2可以看出，北京市土地出讓金占地方財(cái)政收入比重的變化趨勢(shì)與北京市新建商品住房均價(jià)變化趨勢(shì)基本吻合，由此可以看出，土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格具有比較強(qiáng)的相關(guān)性。

二、政府行為導(dǎo)向下的土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格

那么土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格又是怎樣產(chǎn)生相關(guān)性的呢？政府行為在其中扮演了重要角色。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，地方土地財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重在進(jìn)入21世紀(jì)后呈明顯的上漲趨勢(shì)，之后由于市場(chǎng)波動(dòng)和中央政府政策調(diào)控等因素存在一定的起伏，但是整體維持在30%以上的相對(duì)較高的比例，并且數(shù)量上呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。在此期間，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府最主要的收入來(lái)源之一。

在土地財(cái)政占財(cái)政總收入比重日益增加的背景下，地方政府增加土地利用范圍，伺機(jī)大幅抬高土地價(jià)格。其主要采用兩種方式：一是出讓土地權(quán)限獲取收入，意圖抬高地價(jià)，通過(guò)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)土地和控制供應(yīng)量的兩種手段來(lái)達(dá)到目的，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)土地為逐漸盡可能多交易土地?fù)Q取發(fā)展資金提供保障，控制供應(yīng)量則引發(fā)饑餓效應(yīng)，給購(gòu)買者以物以稀為貴的心理預(yù)期；二是由于以上兩種舉措造成了地價(jià)在很短的時(shí)間內(nèi)上漲，在相對(duì)寬松的融資成本較低的環(huán)境下，政府熱衷于通過(guò)土地融資的方式向銀行進(jìn)行抵押貸款，此類貸款大多超出地方政府實(shí)際償還能力，而官員在GDP政績(jī)觀的導(dǎo)向下并未從實(shí)際出發(fā)看待問(wèn)題，制造長(zhǎng)期巨額財(cái)政赤字，任期結(jié)束后下一任官員唯一填補(bǔ)漏洞的方法依舊是土地抵押，惡性循環(huán)無(wú)法停止。這種方式一時(shí)成風(fēng)隨即一發(fā)不可收拾，造成土地價(jià)格居高不下，房地產(chǎn)價(jià)格高漲不落。以北京市為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2001～2004年城市建設(shè)發(fā)展迅速，出現(xiàn)了大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用土地的現(xiàn)象，房?jī)r(jià)平穩(wěn)維持在一個(gè)相對(duì)可以接受的位置；而在2005年后，開(kāi)發(fā)土地面積減少至2000公頃以下，與此同時(shí)，房?jī)r(jià)迅猛上漲并在2009年迫近14000元。聯(lián)系實(shí)際政策，這在一定程度上是地方政府有意在2005年前營(yíng)造出讓土地的氛圍使得需求量增加，又在時(shí)機(jī)成熟后短時(shí)間內(nèi)限制土地額度。為達(dá)到供求平衡，房?jī)r(jià)登臨史上最高點(diǎn)。

地方政府提高土地價(jià)格的行為對(duì)人們預(yù)期的變化會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，從而影響房?jī)r(jià)走向。人們的預(yù)期變化會(huì)相應(yīng)導(dǎo)致投資性需求的變化，房地產(chǎn)作為滿足生活必需基礎(chǔ)上的投資產(chǎn)品，受人們基本需求及心理導(dǎo)向的影響。城市化過(guò)程中涌入北京市的人口首先增加基本需求，另外在銀行、媒體和地方政府制造出房?jī)r(jià)必定繼續(xù)上漲的輿論氛圍，導(dǎo)致購(gòu)買者的心理預(yù)期給急需降溫的市場(chǎng)帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)，供求的最基本機(jī)制推波助瀾，供低于求，在無(wú)管制的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，價(jià)格必然上升。

地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法配備公共基礎(chǔ)設(shè)施方面資源的前提下，試圖利用土地財(cái)政帶來(lái)的收益發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)，因而產(chǎn)生了讓土地具有更大經(jīng)濟(jì)效益的導(dǎo)向作用。雖然在土地供應(yīng)方式上，中央政府在房地產(chǎn)價(jià)格超出控制后出臺(tái)了一系列措施，但是根據(jù)周彬?qū)Φ胤脚浜吓c否博弈的研究指出：“這個(gè)模型中對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，地方政府的理性選擇是不會(huì)配合，對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，由于調(diào)控具有成本，所以中央政府如果理性地預(yù)期到地方政府不配合就極有可能選擇不調(diào)控，或者不出臺(tái)太強(qiáng)硬的調(diào)控政策。地方政府為自身利益陽(yáng)奉陰違，導(dǎo)致新政策加劇房地產(chǎn)危機(jī)，例如中央出臺(tái)政策推出保障房來(lái)滿足最低生活需求?！贬槍?duì)保障房的政策，王學(xué)龍指出“如果政府能夠提供大規(guī)模、高質(zhì)量的公租房，消費(fèi)者購(gòu)房的必要性也會(huì)降低”，從而抑制購(gòu)房需求，廉租房本應(yīng)作為福利給予真正需要幫助的工作者，卻在實(shí)際操作中后門頻出，保障房淪為當(dāng)權(quán)者謀取利益的另外一種方式。

在土地價(jià)格上，地方政府與銀行共同操作，由銀行貸款給政府使雙方共同獲取巨額利益，中央政府意識(shí)到不利后欲制止這一行為，但為保證經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)定必須保證銀行存在而不會(huì)因?yàn)橥恋貎r(jià)格下跌破產(chǎn)倒閉，只能維持土地價(jià)格在目前的水平線上，同時(shí)這仍然是大多數(shù)工薪階層無(wú)法承受的價(jià)位；在土地供應(yīng)量上，地方政府制造稀缺效應(yīng)，更愿意看到價(jià)格降低而減少供應(yīng)量，而北京市城區(qū)可供發(fā)展的土地所剩無(wú)幾，人口壓力仍未解決，中央政府叫停土地出讓行為進(jìn)一步減少了土地供應(yīng)量，使得價(jià)格依然沒(méi)有改善。因此，根本的背后原因是政府的制約沒(méi)有起到關(guān)鍵作用，反而帶來(lái)預(yù)期的變化。房地產(chǎn)的潛在購(gòu)買者更加堅(jiān)信房?jī)r(jià)不會(huì)下跌，受傳統(tǒng)觀念即房產(chǎn)為資產(chǎn)影響而蜂擁而至，加重上漲。

三、政府行為導(dǎo)向下的房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的對(duì)策建議

對(duì)地方政府而言，財(cái)政、金融、土地，互為制衡，處于牽一發(fā)而動(dòng)全身的狀態(tài)。金融和土地的市場(chǎng)走向影響中央政府和地方政府的財(cái)政決策，而這種決策本身是為了調(diào)整前兩者而制定；財(cái)政和土地靈活機(jī)動(dòng)地使金融產(chǎn)生變化，而金融市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手會(huì)對(duì)此逐一調(diào)整；土地的價(jià)格作為重要的一環(huán)既影響金融市場(chǎng)也決定財(cái)政情況，財(cái)政與金融則分別作為兩個(gè)方面反作用于土地。真正處理好三者的關(guān)系，從本質(zhì)上解決土地及房地產(chǎn)價(jià)格問(wèn)題，需要統(tǒng)籌“三位一體”的布局規(guī)劃，制定政策時(shí)用整體的角度看待三者的變化發(fā)展。

首先，要合理分配中央政府和地方政府的權(quán)力，尤其是財(cái)權(quán)和事權(quán)，地方政府所得的權(quán)力不匹配其應(yīng)盡的義務(wù)，使得地方政府過(guò)分依賴土地財(cái)政帶來(lái)的利益，中央政府可通過(guò)改革適當(dāng)放開(kāi)集中財(cái)權(quán)，從地方政府所需上切實(shí)解決矛盾。

其次，要對(duì)官員實(shí)行終身責(zé)任制，任期結(jié)束前的不合理財(cái)政赤字應(yīng)予以同樣重視，避免官員任期結(jié)束后逃避問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致滾雪球般的土地價(jià)格增長(zhǎng)，相應(yīng)告知官員不應(yīng)追求眼下政績(jī)而過(guò)分向銀行貸款。

再次，關(guān)鍵問(wèn)題是大環(huán)境下的一味以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)要求，要改變GDP的政績(jī)導(dǎo)向觀，追求可持續(xù)科學(xué)綠色的發(fā)展，而不是盲目推進(jìn)以房地產(chǎn)價(jià)格為代價(jià)的城市化。

最后，對(duì)于土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的現(xiàn)狀，應(yīng)從本質(zhì)上具有針對(duì)性地解決問(wèn)題，但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題目前處于復(fù)雜的狀態(tài)，改革應(yīng)循序漸進(jìn)，不可急功近利。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：北京市第四中學(xué)）