張前永，張一川（．江蘇泗陽(yáng)縣圖書(shū)館；．南京大學(xué)信息管理學(xué)院）

1 研究背景

“放管服”改革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。為進(jìn)一步推進(jìn)價(jià)格管理“放管服”工作，2017年7月，江蘇省宿遷市公布了新一輪《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄清單》，之前目錄清單匯總中涉及圖書(shū)館的分編加工材料費(fèi)、圖書(shū)遺失賠償費(fèi)、圖書(shū)污損賠償費(fèi)等收費(fèi)條目沒(méi)有出現(xiàn)。［1］同年10月，泗陽(yáng)縣發(fā)展和改革局、泗陽(yáng)縣財(cái)政局聯(lián)合發(fā)文（泗發(fā)改費(fèi)［2017］19號(hào)），明確取消圖書(shū)館“借閱卡、閱覽卡遺失補(bǔ)辦費(fèi)；圖書(shū)延期繼續(xù)使用費(fèi)”。［2］這是繼2011年全國(guó)范圍內(nèi)推行的公共文化場(chǎng)所（美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館）免費(fèi)開(kāi)放政策后，［3］在公共圖書(shū)館服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┑挠忠恢卮蟾母锎胧?/p>

筆者通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外公共圖書(shū)館及國(guó)內(nèi)部分高校圖書(shū)館借閱制度和規(guī)則研究，對(duì)傳統(tǒng)的讀者管理模式運(yùn)行狀況及效果、“新政”背景下圖書(shū)館的對(duì)應(yīng)措施進(jìn)行總結(jié)和探索，起到拋磚引玉之效，以求他山之石之策。

2 圖書(shū)館讀者管理傳統(tǒng)模式

圖書(shū)館的所有工作內(nèi)容中，外借和閱覽是圖書(shū)館服務(wù)中最基本、最傳統(tǒng)的服務(wù)項(xiàng)目，公眾正是通過(guò)這種方式與圖書(shū)館實(shí)現(xiàn)交互、產(chǎn)生交集。讀者在使用圖書(shū)館過(guò)程中，違規(guī)行為主要表現(xiàn)在：讀者證冒用、借用；遺失或污損館藏書(shū)刊報(bào)；擅自將文獻(xiàn)帶出；文獻(xiàn)逾期不還、預(yù)而不借；損壞機(jī)器、系統(tǒng)、軟件等公共財(cái)物等。

公共圖書(shū)館是政府投資興辦、由各級(jí)政府文化行政部門管理，面向社會(huì)公眾開(kāi)放的公益性公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)。公益性決定了其基本服務(wù)應(yīng)是免費(fèi)的，其投資主體為各級(jí)公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)，決定了其資產(chǎn)和文獻(xiàn)資源具有國(guó)有性質(zhì)。圖書(shū)館針對(duì)讀者的不同違規(guī)行為采用不同的處置方式，以實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。

2.1 限制性措施

讀者證限本人使用，對(duì)轉(zhuǎn)借或交換使用的，停止證件使用，取消借閱資格；對(duì)讀者未按時(shí)取回預(yù)約圖書(shū)的“預(yù)而不借”行為，取消一段時(shí)間內(nèi)的預(yù)約權(quán)；對(duì)偷竊資料或因疏忽造成的非正常借出行為，促其悔過(guò)自新、彌補(bǔ)過(guò)失，情節(jié)嚴(yán)重、態(tài)度惡劣者，注銷本人讀者證（押金折抵賠償費(fèi)用）或通過(guò)法律途徑解決。

2.2 收費(fèi)性措施

（1）暫存型。該類型收費(fèi)項(xiàng)目主要體現(xiàn)為辦證押金。圖書(shū)館在讀者辦理借閱證時(shí)，結(jié)合單冊(cè)圖書(shū)定價(jià)和每次最大借閱量（冊(cè)）而設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)的押金數(shù)額。通常情況下，普通個(gè)人借閱證每證50-100元，單次可以借閱2-3冊(cè)；集體（團(tuán)體）借閱證每證200-500元押金，每次可借閱更多的圖書(shū)，上海圖書(shū)館則針對(duì)特殊研究型讀者收取的借閱證押金每證1000元。

押金是圖書(shū)館為了減少借出圖書(shū)的損失，促進(jìn)讀者能夠?qū)⑺鑸D書(shū)“完璧歸趙”而采取的一種約束措施。讀者在退證時(shí)，只要沒(méi)有丟失或未還的圖書(shū)，所收款額將如數(shù)退還。這種收取暫存型押金的做法，在公共圖書(shū)館和私人性質(zhì)的圖書(shū)館普遍存在，學(xué)校圖書(shū)館尤其是高校圖書(shū)館因其有較為完善的校園學(xué)生管理體系和約束機(jī)制，較為少見(jiàn)。

（2）成本型。指辦證工本費(fèi)和補(bǔ)證費(fèi)。20世紀(jì)中后期，許多基層圖書(shū)館在辦理讀者證時(shí)，通常會(huì)收取5元辦證工本費(fèi)。這主要是因政府撥付的經(jīng)費(fèi)不足，向辦證讀者收取辦證費(fèi)，可適當(dāng)解決經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。此外，對(duì)丟失讀者證需要補(bǔ)證的讀者，加倍收取補(bǔ)證費(fèi)，目的是引導(dǎo)讀者重視節(jié)約、珍惜資源、減少浪費(fèi)，激發(fā)公眾的圖書(shū)館意識(shí)和公德意識(shí)。2010年起，中央財(cái)政每年開(kāi)始為公共圖書(shū)館補(bǔ)助免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)資金，這種收取工本費(fèi)的做法基本廢止。

（3）勞務(wù)型。指資料查詢、復(fù)制費(fèi)。圖書(shū)館是文獻(xiàn)資源的集散中心，數(shù)量多、品種全、完整性強(qiáng)，尤其擁有與公眾日常工作、學(xué)習(xí)生活有著較高關(guān)聯(lián)度的報(bào)紙、刊物等連續(xù)出版物以及具有地域特征的地方文獻(xiàn)，具有資源優(yōu)勢(shì)。接待公眾查詢文獻(xiàn)資料成為各公共圖書(shū)館一項(xiàng)常規(guī)工作。通常，為讀者查找并復(fù)制資料，都會(huì)收取一定的復(fù)制費(fèi)用。

（4）處罰型。指逾期費(fèi)、污損費(fèi)、賠償費(fèi)。在實(shí)際工作中，各級(jí)各類圖書(shū)館的讀者中，均不同程度地存在書(shū)刊逾期、污損、遺失的現(xiàn)象。為了加強(qiáng)管理，各圖書(shū)館均因地制宜地制定相應(yīng)制度和管理、應(yīng)對(duì)措施，通過(guò)《讀者需知》《辦證需知》《借閱規(guī)定》等不同形式進(jìn)行告知，并印制在《讀者信息采集（登記）表》中進(jìn)行書(shū)面提醒。以減少違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，降低圖書(shū)館資源流失風(fēng)險(xiǎn)、控制違規(guī)現(xiàn)象的擴(kuò)大和蔓延。

3 圖書(shū)館讀者管理傳統(tǒng)模式利弊分析

3.1 積極意義

《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》第四十四條規(guī)定，“讀者應(yīng)當(dāng)遵守公共圖書(shū)館的相關(guān)規(guī)定，自覺(jué)維護(hù)公共圖書(shū)館秩序，愛(ài)護(hù)公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，合法利用文獻(xiàn)信息；借閱文獻(xiàn)信息的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限歸還”；“損壞公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備或者未按照規(guī)定時(shí)限歸還所借文獻(xiàn)信息，造成財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。

李正華認(rèn)為，“社會(huì)作為一個(gè)整體，必須有共同的規(guī)則”。［4］如若借書(shū)無(wú)法及時(shí)歸還，他人平等享受知識(shí)的權(quán)利無(wú)從保證，甚至圖書(shū)館的藏書(shū)直接變?yōu)椴糠肿x者家中的“私藏”，圖書(shū)館可以依據(jù)雙方的約定或者是已被讀者知曉的圖書(shū)館規(guī)定，向讀者要求歸還圖書(shū)并且要求讀者承擔(dān)違約金。［5］濟(jì)南圖書(shū)館和安徽?qǐng)D書(shū)館因讀者借書(shū)引發(fā)的法律訴訟具有代表性。2014年5月10日，濟(jì)南市民鄭某因借書(shū)超期，被濟(jì)南市圖書(shū)館收取8.3元逾期費(fèi)，后向物價(jià)局投訴，但物價(jià)局認(rèn)為收費(fèi)合法。2015年1月9日，鄭某將物價(jià)局告上法庭，要求重新調(diào)查，法院最終認(rèn)可物價(jià)局的調(diào)查結(jié)論，判其敗訴。［6］2017年5月19日，合肥市包河區(qū)人民法院終審判決，安徽省圖書(shū)館在收取讀者書(shū)刊逾期使用費(fèi)訴訟中案勝訴。［7］

傳統(tǒng)的讀者管理模式和措施，為圖書(shū)館界廣為采用，具有普適性、針對(duì)性和實(shí)用性。雖然不能從根本上消除讀者違規(guī)行為的發(fā)生，但對(duì)于圖書(shū)館的資源使用和財(cái)產(chǎn)管理起到了一定的積極作用。

以泗陽(yáng)縣圖書(shū)館2015-2017年（1-10月）的流通服務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為例，其反映出的情況在基層公共圖書(shū)館中有一定的代表性（見(jiàn)下表）。

表 泗陽(yáng)縣圖書(shū)館近三年流通服務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（中心館）

表中所列數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，泗陽(yáng)縣圖書(shū)館持證讀者、讀者到館人數(shù)、借閱量、逾期費(fèi)總體呈上升趨勢(shì)。受該館中心館裝修、少兒館閉館遷址裝修等因素影響，2017年以來(lái)雖然讀者違約人次、逾期費(fèi)略有下降，但通過(guò)同期定量對(duì)比分析，讀者違約同比增幅較大，逾期費(fèi)增長(zhǎng)明顯。其中，成年讀者持有證人員的違約行為有增無(wú)減。

據(jù)了解，目前泗陽(yáng)縣圖書(shū)館最長(zhǎng)逾期時(shí)間已達(dá)2,975天。以2016年為例，其所收的3萬(wàn)余元逾期費(fèi)僅占政府所撥公用經(jīng)費(fèi)的1%，違規(guī)讀者人均收取的費(fèi)用僅1.35元。同時(shí)，所收費(fèi)用均上繳政府指定賬戶，圖書(shū)館并沒(méi)有私用。從這個(gè)層面看，圖書(shū)館并非是出于獲得經(jīng)濟(jì)收益或者“懲罰”讀者的目的，而是通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)手段讓讀者重視與遵守“按期歸還圖書(shū)”的基本義務(wù)。因此，有學(xué)者提出，在現(xiàn)今的社會(huì)環(huán)境下，逾期費(fèi)的“勸導(dǎo)功能”遠(yuǎn)大于其“經(jīng)濟(jì)功能”。［8］

3.2 負(fù)面效應(yīng)

圖書(shū)館傳統(tǒng)的讀者借閱管理模式，雖然有著政策法律法規(guī)的支撐，也得到了大多數(shù)讀者的認(rèn)可和響應(yīng)，但在實(shí)施的過(guò)程中并非一帆風(fēng)順。

（1）導(dǎo)致讀者的遠(yuǎn)離。逾期不還，圖書(shū)館通常會(huì)凍結(jié)這些用戶賬戶，使其不能正常使用。很多讀者會(huì)簡(jiǎn)單地因此遠(yuǎn)離圖書(shū)館，必然會(huì)給讀者平等獲取圖書(shū)館服務(wù)造成障礙。據(jù)美國(guó)鹽湖城公共圖書(shū)館研究報(bào)告顯示，一些低收入社區(qū)分館的圖書(shū)外借比例僅為14%，但讀者賬戶被凍結(jié)的比例卻高達(dá)30%。

（2）引起甚至激化矛盾。在制度執(zhí)行過(guò)程中，圖書(shū)館員不止一次地遭遇過(guò)一些讀者的無(wú)禮行為、言語(yǔ)攻訐，引發(fā)通過(guò)政府12345熱線和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的投訴甚至法律訴訟。在國(guó)家不斷推進(jìn)的法治社會(huì)進(jìn)程中，公民的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，他們?cè)谧陨頇?quán)益受到侵害時(shí)，會(huì)拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益。前述的訴訟案例就是最好的例證，盡管圖書(shū)館最終勝訴，但聲譽(yù)受損已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（3）影響圖書(shū)館服務(wù)能力的提高。在傳統(tǒng)的管理模式下，對(duì)于違規(guī)的讀者，大多數(shù)館員會(huì)按章辦事，但卻通常是一罰了之，個(gè)人的主觀能動(dòng)性難以發(fā)揮，不負(fù)責(zé)任的惰性暴露無(wú)遺。長(zhǎng)此，圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平無(wú)從談起。

4 圖書(shū)館新型讀者管理模式及路徑探索

“妥善保存館藏文獻(xiàn)信息”是《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》賦予圖書(shū)館的權(quán)力和義務(wù)。面對(duì)“新政”的施行，圖書(shū)館所要面對(duì)的，一是如何應(yīng)對(duì)圖書(shū)丟失、延期、丟失補(bǔ)證等不經(jīng)意行為，尤其是帶有惡意性質(zhì)的行為故意；二是圖書(shū)館如何確保資源的完整性；三是如何保障圖書(shū)館對(duì)于讀者的正常資源供給。

4.1 業(yè)界的有益嘗試

針對(duì)圖書(shū)館相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)置引發(fā)的爭(zhēng)議，尤其由此而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，已引起圖書(shū)館界的重視和關(guān)注。國(guó)外圖書(shū)館中，美國(guó)俄亥俄州的特拉華縣圖書(shū)館在1986年就取消了逾期費(fèi)，華盛頓特區(qū)、舊金山、亞利桑那州皮馬縣的圖書(shū)館，采取了不收取兒童或者青少年逾期費(fèi)的作法。近來(lái)，越來(lái)越多的美國(guó)公共圖書(shū)館開(kāi)始取消收取圖書(shū)逾期費(fèi)用，讀者賬戶中以往累積的逾期費(fèi)用也會(huì)被取消。納什維爾公共圖書(shū)館、鹽湖城公共圖書(shū)館等在2017年7月初推出了這一做法，希望借此消除圖書(shū)外借的一些障礙，讓更多讀者可以盡可能地借閱圖書(shū)；澳大利亞悉尼市圖書(shū)館在8個(gè)月取消圖書(shū)館逾期費(fèi)的試行期間，有6.8萬(wàn)冊(cè)圖書(shū)歸還到館，是以往一年歸還逾期圖書(shū)的數(shù)倍。而整個(gè)悉尼市圖書(shū)館的可供外借的圖書(shū)數(shù)量為41.5萬(wàn)冊(cè)。有些圖書(shū)逾期的時(shí)間甚至已經(jīng)超過(guò)14年。［9］由此可見(jiàn)，免除逾期費(fèi)促進(jìn)逾期圖書(shū)歸還的效果很是明顯。

國(guó)內(nèi)許多公共圖書(shū)館在“新政”實(shí)施前，也開(kāi)始了先行先試的探索與實(shí)踐。被廣大網(wǎng)友親切地稱為“史上最溫暖的圖書(shū)館”的杭州圖書(shū)館，率先取消借閱押金，早在2003年首推免證閱覽制度，2008年推出文獻(xiàn)免證閱覽、免費(fèi)外借。［10］上海、嘉興圖書(shū)館將讀者借書(shū)不還的行為，上傳至市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，納入個(gè)人信用系統(tǒng)，借書(shū)不還，將影響到個(gè)人信用；廣州圖書(shū)館在今年公共圖書(shū)館服務(wù)宣傳周期間，舉行“讓逾期圖書(shū)回家吧”活動(dòng)。［11］

4.2 公共圖書(shū)館讀者管理的思路與途徑

（1）探索以促進(jìn)協(xié)同為目標(biāo)的措施融合。市民卡記載了市民姓名、身份證號(hào)、社會(huì)保障號(hào)、個(gè)人照片等基本信息，上海、杭州、蘇州等地的圖書(shū)館率先實(shí)現(xiàn)了讀者證與市民卡的深度融合，市民卡均具備了圖書(shū)館讀者證的功能，將圖書(shū)館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)置于社會(huì)服務(wù)總的框架體系中，方便居民使用的同時(shí)，也為圖書(shū)館管理納入個(gè)人征信系統(tǒng)提供前置條件。

推行上海、浙江等地公共圖書(shū)館借閱失信管理辦法，爭(zhēng)取相關(guān)部門支持，推動(dòng)公共圖書(shū)館誠(chéng)信體系建設(shè)，建立圖書(shū)館“誠(chéng)信黑名單”制度，將圖書(shū)館借閱失信行為納入公民的誠(chéng)信檔案，通過(guò)誠(chéng)信制度的有效實(shí)施，預(yù)防、改善圖書(shū)借閱違約行為。

（2）增強(qiáng)圖書(shū)館權(quán)利意識(shí)宣傳激勵(lì)。采取多種形式和手段，加強(qiáng)對(duì)借閱制度的宣傳，讓讀者在享有圖書(shū)館服務(wù)的同時(shí)，能夠明晰自己的權(quán)利和義務(wù)。通過(guò)圖書(shū)館宣傳進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)，讓公職人員身先士卒、率先垂范，進(jìn)而影響團(tuán)隊(duì)、家庭；與學(xué)校聯(lián)合，對(duì)學(xué)生進(jìn)行公共圖書(shū)館權(quán)利意識(shí)教育，通過(guò)學(xué)生帶動(dòng)家長(zhǎng)，家長(zhǎng)學(xué)生互促，實(shí)現(xiàn)家庭推動(dòng)社會(huì)，干部帶動(dòng)群眾的良好局面；利用圖書(shū)館服務(wù)陣地，通過(guò)展板、座位宣傳標(biāo)牌，電子屏等全方位、多形式的宣傳，在全社會(huì)形成尊重知識(shí)、愛(ài)護(hù)圖書(shū)、善用圖書(shū)的氛圍；重視志愿者隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)公眾參與圖書(shū)館的建設(shè)管理。

（3）加強(qiáng)以維護(hù)讀者權(quán)益為核心的內(nèi)部建設(shè)。①建立彈性借閱制度。對(duì)普通圖書(shū)、一般文獻(xiàn)，增加借閱時(shí)間、借閱冊(cè)數(shù)；對(duì)借閱量大的圖書(shū)縮短借閱時(shí)間、減少借閱數(shù)量。［12］完善和改進(jìn)圖書(shū)館服務(wù)方式，細(xì)化服務(wù)內(nèi)容。② 建立提醒機(jī)制。推行大慶圖書(shū)館的做法，借助現(xiàn)代通訊手段，利用“手機(jī)移動(dòng)圖書(shū)館”和圖書(shū)館微信公眾號(hào)，隨時(shí)查看自己的借閱信息及還書(shū)日期，通過(guò)微信續(xù)借。對(duì)圖書(shū)館管理自動(dòng)化系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，完善提醒功能，通過(guò)技術(shù)更新，實(shí)現(xiàn)續(xù)借、逾期告知；建立違約、逾期等預(yù)警機(jī)制。③ 拓展服務(wù)方式。通過(guò)總分館體系的有效運(yùn)行，發(fā)揮圖書(shū)館各成員館通借通還功能作用；增設(shè)服務(wù)窗口，在行政中心、學(xué)校等閱讀群體較為集中的區(qū)域，拓展分布于各社區(qū)的基層點(diǎn)服務(wù)范圍，使其具備還書(shū)功能。合理調(diào)整服務(wù)時(shí)間，增設(shè)自動(dòng)還書(shū)設(shè)備，盡可能地提供24小時(shí)服務(wù)。

（4）實(shí)施以警示為目的戒勉措施。① 建立讀者申訴制度。針對(duì)讀者借閱違規(guī)行為可以成立讀者申訴評(píng)議小組，讀者如果認(rèn)為圖書(shū)館管理措施或相關(guān)處置不當(dāng)，可以提出申訴，不失為緩解、減少圖書(shū)館與讀者之間的矛盾的有效途徑。［13］② 實(shí)施柔性“懲戒”。加強(qiáng)借閱失信人員檔案管理，對(duì)借閱失信行為實(shí)行積分制管理，合理設(shè)置處罰標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)違約人員，在圖書(shū)館內(nèi)部曝光臺(tái)進(jìn)行公告并將相關(guān)情況抄告所在單位；借鑒國(guó)內(nèi)外同行的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)輕微或一般讀者違約行為，提供義務(wù)宣傳、加工編目圖書(shū)、圖書(shū)上架、清掃垃圾、整理書(shū)報(bào)刊等多種“義務(wù)勞動(dòng)”補(bǔ)過(guò)方式。對(duì)違約達(dá)到上限且不主動(dòng)“將功補(bǔ)過(guò)”的及時(shí)向征信部門提供材料，實(shí)施信用懲戒措施。