余茜茜

摘要：作為創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的“牛鼻子”，政府治理方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力。以簡政放權(quán)為基礎(chǔ)，服務(wù)型行政審批職能的全面落地亟待建立完善的績效評估體系。文章以浙江省的“最多跑一次”改革為例。通過建立“獲得感”與效率并重績效評價體系，借助SERVQUAL模型和三階段DEA模型采用增量法將指標(biāo)予以量化。然后，利用LTSREL結(jié)構(gòu)方程確定權(quán)重，明確了獲得感和效率在績效評估中所占的比重以及證實獲得感與效率的相關(guān)關(guān)系。本研究為“最多跑一次”改革倒逼行政審批效率，提供理論依據(jù)和數(shù)據(jù)支持。

關(guān)鍵詞：行政審批；績效評估體系；最多跑一次：溫州

一、引言

2014年，國務(wù)院第一次常務(wù)會議提出“簡政放權(quán)”，國務(wù)院批準(zhǔn)《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，大力開展行政審批制度改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)下，2016年浙江全面啟動“最多跑一次”改革。2017年5月，由浙江省質(zhì)監(jiān)局、省編辦等部門制定的《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》。“最多跑一次”即是“放管服”改革的浙江實踐，也對行政審批效率提出了更高要求。浙江如何才能切實做到以“最多跑一次”的效果倒逼政府服務(wù)的效率從而提升公眾獲得感呢？要“跑”出中國速度，政府需要構(gòu)建一套公共服務(wù)績效評價體系，以確保政府公共服務(wù)的有效供給。

“放管服”即為簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，其中“放”要徹底，“管”要及時，“服”要到位。簡政放權(quán)、放管結(jié)合要求簡化行政審批手續(xù)，提高行政審批效率；優(yōu)化服務(wù)為最終實現(xiàn)人民群眾的獲得感提供了有效路徑。“最多跑一次”作為“放管服”改革的重要探索形式之一，秉承“放管服”的核心內(nèi)容，同樣要求其兼顧行政審批效率和群眾獲得感。行政審批績效評估是“最多跑一次”改革實現(xiàn)的重要保障，因此，效率與獲得感成為“最多跑一次”改革績效評估體系建設(shè)的最終目的。

二、我國簡政放權(quán)行政審批績效評價發(fā)展歷程

“最多跑一次”指群眾和企業(yè)到政府機(jī)關(guān)辦理行政審批和政府公共服務(wù)等涉民涉企事項，在申請材料齊全、符合法定要求時，最多跑一次甚至不跑。實現(xiàn)特定事項或環(huán)節(jié)一次性辦成事。行政績效作為“最多跑一次”改革中不可或缺的部分，國內(nèi)外學(xué)者從行政審批服務(wù)制度載體以及公共服務(wù)績效體系具體內(nèi)容等多角度對其進(jìn)行了研究。本課題做如下梳理：

（一）行政審批績效評估體系的發(fā)展

20世紀(jì)70年代的“新公共管理”運動的興起，使得績效評價在政府管理中得到重視和推廣。此后，國內(nèi)外學(xué)者對公共服務(wù)績效評估體系的研究，主要集中在價值取向、評價主體、評價方法和評價指標(biāo)體系四個層面。

第一，價值取向。早期的公共服務(wù)評價以效率為導(dǎo)向，行政學(xué)家Bouckaert（2010）將20世紀(jì)40年代至70年代稱為“效率政府”時期。受“新公共管理”運動影響，我國公共服務(wù)績效評價已轉(zhuǎn)向結(jié)果和公民導(dǎo)向（Harty，2009；諸大建等，2013；陳振明，2016）。政府績效評價用于解決政府公共管理面臨的效率、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度問題（蔡立輝，2007）。

第二，評價主體?；诶嫦嚓P(guān)理論和政府公共受托責(zé)任，政府績效評價的主體應(yīng)當(dāng)包括社會公眾、立法機(jī)關(guān)、上級政府、其他民意代表機(jī)構(gòu)（劉笑霞，2011；于秀琴等，2016）。但我市政府績效評價主體仍然較為單一。即辦制考核實踐中尚未充分考慮用戶滿意度指標(biāo)（王勇，2014）。民眾對政府績效做出評議是構(gòu)建責(zé)任制政府的必然結(jié)果（秦曉蕾，2017）。

第三，評價方法。衡量公共服務(wù)效率的方法，研究者通常采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）、自由處置包絡(luò)分析（FDH）以及隨機(jī)前沿分析（sFA）（Blank，2010；王歡明等，2011；Witte eta1，，2011；劉海英，2011）。衡量公共服務(wù)滿意度的方法，諸多國家及學(xué)者是在公共服務(wù)滿意度評價模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，包括美國ACSI模型、SERVQUAL模型、SERVPERF模型和RATER指數(shù)等。

第四，評價指標(biāo)體系。諸大建（2013）將公共服務(wù)績效評價中經(jīng)常使用的指標(biāo)歸納分為：（1）經(jīng)濟(jì)和效率類指標(biāo)：投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)；（2）結(jié)果類指標(biāo)：服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)；（3）回應(yīng)性和公平類指標(biāo)：顧客滿意度、公眾滿意度、提供者和供給者滿意度。

（二）行政審批服務(wù)制度載體的變遷與績效評估

行政審批制度改革從集中到集成的過程中。產(chǎn)生的重大成果之一是政務(wù)服務(wù)中心（艾琳，2013）。于秀琴（2016）通過構(gòu)建“整體性治理”下的行政服務(wù)中心績效評價主體模型、組織和公務(wù)員績效評價指標(biāo)模型評價行政服務(wù)中心績效。隨著電子政務(wù)的出現(xiàn)，研究表明網(wǎng)上行政審批評估主體應(yīng)包括公眾和第三方，結(jié)合公眾滿意度影響因素，對網(wǎng)上行政審批進(jìn)行全過程的績效評估（楊蘭蓉，2016）。近期，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”受到了廣泛關(guān)注，其也是“最多跑一次”改革的重要依托，但理論界尚未對該新載體績效評估的特點進(jìn)行研究。

（三）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀簡評

當(dāng)前的相關(guān)研究，為本項目的研究奠定了重要理論基礎(chǔ)以及提供一定有用的分析工具。但現(xiàn)有研究在以下兩個方面仍顯不足：從研究的廣度看，目前的行政審批績效研究沒有全面考慮“最多跑一次”結(jié)合了線上與線下服務(wù)的特點。從研究的深度看。與行政審批相關(guān)的研究，大多數(shù)探討的是行政審批制度改革的內(nèi)容，以定性分析為主，缺乏針對地方行政審批績效的定量研究。同時，群眾參與只是停留在對行政服務(wù)質(zhì)量的滿意度評價，尚無研究從群眾獲得感層面出發(fā)設(shè)計行政審批績效評估體系。

三、“最多跑一次”行政審批績效評價的指標(biāo)體系建構(gòu)

在文獻(xiàn)梳理與政策分析的基礎(chǔ)上，歸納出“獲得感一效率”雙元綜合績效評價模型，通過指標(biāo)設(shè)計對獲得感與服務(wù)效率進(jìn)行量化，構(gòu)建更加科學(xué)、準(zhǔn)確的行政審批績效評價體系，實現(xiàn)以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)型行政審批改革。主要內(nèi)容分為以下五部分：

（一）公共服務(wù)績效評價體系的開發(fā)模式

績效評價體系開發(fā)模式主體結(jié)構(gòu)包括價值原則、評估主體、指標(biāo)體系、評估方法和制度安排五個向度。具體而言，堅持公眾導(dǎo)向的價值原則，以公眾為核心的多元評價主體，以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)“軟、硬”指標(biāo)的結(jié)合，定性與定量評估的有機(jī)融合，注重評估反饋機(jī)制。

（二）“獲得感一效率”雙元制評價模型

依據(jù)上述開發(fā)模式，兼顧指標(biāo)評估體系的準(zhǔn)確度，文章構(gòu)建了“獲得感—效率”雙元制評價模型。即公眾獲得感和公共服務(wù)供給效率相結(jié)合的雙元評估方法，通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)獲取方式，計算出獲得感和效率數(shù)據(jù)值，最后根據(jù)兩者權(quán)重的設(shè)置測評出績效水平。

（三）獲得感指標(biāo)體系構(gòu)建與指標(biāo)篩選

獲得感指標(biāo)體系構(gòu)建主要以公眾為評價主體，在SE，RVQUAL模型的有形性、保證性、守法性、透明性和移情性五個維度基礎(chǔ)上增設(shè)信息性維度，實現(xiàn)6維度評價。

指標(biāo)篩選分三個步驟：第一步，初步確定指標(biāo)體系。通過專家咨詢以及群眾深度訪談。為每個維度確定3～5個具體指標(biāo)，六個維度共計18～30個指標(biāo)。獲得感指標(biāo)設(shè)計中，以服務(wù)質(zhì)量改善情況加以測量。第二步，第一輪篩選。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上對指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析，剔除隸屬度低于0.3的指標(biāo)。第三步，第二輪篩選。為避免指標(biāo)重復(fù)，被評價對象信息的重復(fù)使用，進(jìn)行指標(biāo)相關(guān)性分析。對獲得感的測量變量需要做近似定距變量的處理。

（四）效率指標(biāo)體系構(gòu)建與指標(biāo)篩選

效率指標(biāo)體系構(gòu)建主要以政府內(nèi)部評價和獨立的第三方評價為評價主體，運用三階段DEA模型MMmquist指數(shù)分析，具體包括要素生產(chǎn)率指數(shù)、技術(shù)進(jìn)步指數(shù)、綜合技術(shù)效率指數(shù)、純技術(shù)效率指數(shù)和規(guī)模效率指數(shù)。指標(biāo)篩選分三個步驟：第一步，初步確定指標(biāo)體系。主要通過專家咨詢以及政府相關(guān)工作人員深度訪談，為每個維度確定3～5個具體指標(biāo)，六個維度共計15～25個指標(biāo)。第二步，第一輪篩選。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上對指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析。剔除隸屬度低于0.25的指標(biāo)。第三步，第二輪篩選。為避免指標(biāo)重復(fù)，被評價對象信息的重復(fù)使用，進(jìn)行指標(biāo)相關(guān)性分析。對效率的測量變量需要做近似定距變量的處理。

（五）構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型確定權(quán)重

通過LTSREL模型，選用驗證性因子分析（CFA），構(gòu)建測量模型和結(jié)構(gòu)模型，確定各項指標(biāo)權(quán)重。測量模型描述獲得感與具體指標(biāo)間關(guān)系，結(jié)構(gòu)模型描述獲得感與效率間關(guān)系。具體模型如下：

四、結(jié)論

我國行政審批從改革歷史看，注重貫徹落實效率先行。但在此次行政審批制度深化改革中，應(yīng)從群眾的獲得感出發(fā)，在“最多跑一次”行政審批績效設(shè)計過程中深化大眾和企業(yè)作為“客戶”參與。行政審批績效評估體系要能夠?qū)崿F(xiàn)其橋梁作用，即能夠建立起“最多跑一次”倒逼行政審批效率的有效中介傳導(dǎo)機(jī)制。因此，一套與時俱進(jìn)的科學(xué)的行政審批績效評估體系，能促進(jìn)“最多跑一次”改革的落地。