雷淥瑨

十一屆三中全會之后，我國正式確立城市土地國家所有制度，事實上造成了城市土地所有權和使用權分屬不同行為人的現狀，即“房地二元格局”或“房地分離”。根據新制度經濟學理論框架，產權清晰是效率的前提，因此房地分離現象造成的產權認定困難亟待得到制度層面的解決。隨著城市住宅用地70年使用期限即將到來，如何破解房屋續(xù)期的政策和現實困境，房產使用權和所有權如何重新界定，將具有更強的現實意義。

一、背景

“房地分離”現象的形成源于城市土地全盤國有政策。70年代中后期，大規(guī)模經濟建設需要對土地進行重新配置。國家計劃對全國土地實行國有，以便對其進行統(tǒng)一規(guī)劃建設。但考慮涉及面太廣，將城市土地國有作為緩沖方案，希望以此過渡到農村土地國有。但后來由于種種原因，全國范圍內的土地國有并沒有實現（農村土地實行集體所有），但城市中房屋、土地二元分離的格局卻延續(xù)了下來?！胺康囟窬帧本唧w是指，建筑物所在土地的所有權屬于國家，土地的使用權和土地之上建筑物的所有權屬于個人或企業(yè)，在購買房屋時需要同時辦理土地使用證和房屋產權證。

二、城鎮(zhèn)土地產權相關政策的梳理

“房地分離”是對城鎮(zhèn)土地使用權和所有權關系的形象說法。正式規(guī)定城鎮(zhèn)土地使用權關系的是國務院于1990年頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（中華人民共和國國務院令第55號）。該條例第一章第二條規(guī)定：“國家按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉讓制度，但地下資源、埋藏物和市政公用設施除外。前款所稱城鎮(zhèn)國有土地是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內屬于全民所有的土地?！?/p>

1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》正式界定了土地使用出讓行為，即“國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為”。當“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金”?！冻鞘蟹康禺a管理法》首次提出了社會普遍關心的土地使用權“續(xù)期”問題。這一政策缺口的打開，使得土地使用權的續(xù)期問題成為“房地分離”在當前形勢下討論的焦點。

2016年《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》隨即引發(fā)了對廣泛關注的土地續(xù)期問題提出進行“法律安排”的部署，以“推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期”，但其具體內容和時間表尚未出臺。

十九大報告提出，“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。農村土地使用權延期對農民和農村經濟起到了穩(wěn)定器作用，這一政策紅利或可對城鎮(zhèn)土地使用權和所有權現狀產生輻射。

三、“一田二主”制度的啟示

目前“房地分離”的現狀和明末清初農村租佃關系中的“一田二主”現象頗為類似。

“一田二主”是指同一塊田地擁有法律上和事實上兩個“所有人”。法律上的所有人是地主，根據當時的法律，地主擁有無限期收回土地的權利，即“典權”。根據黃宗智的定義，“典”是一種可以回贖的有保留出售的土地交易。而土地使用權的所有者和實際支配者是擁有永佃權的雇農。隨著農業(yè)經濟和商業(yè)經濟的發(fā)展，在雇農和雇主的角逐博弈中，雇農在宋代取得了“常為佃戶，不失居業(yè)”的較長時間（甚至是永久）耕種地主土地的權利，從而保證了農業(yè)長期投入和佃農的穩(wěn)定可預期收入。宋代的永佃制尚不包括永佃權的轉讓、典當、轉租等附屬權利。由于天災人禍、婚喪嫁娶等無預期性開支，使得佃農常有將租佃土地變現的需求，由此產生“私相授受”行為?！八较嗍谑堋敝饾u轉變成了一種鄉(xiāng)規(guī)俗例，永佃制也演化為其成熟形態(tài)的“一田二主”制，佃農可以自由處分其永久耕作權，包括出售、贈與、遺贈等?！耙惶锒鳌敝贫认?，土地產權被分割為土地所有權和土地使用權，土地所有權為地主所有，被稱為田底權或田骨權；土地使用權為佃農所有，被稱為田面權或田皮權，包括可以自由處分土地的權利，主佃雙方可以獨立自主地處分其各自的產權。

房屋使用權和土地所有權爭議的法理基礎是法定地上權。羅馬法規(guī)定“根據自然地，地面上的物品添附于地皮……建筑物添附于地皮，一切被建筑在地皮上的物添附于地皮”，一個人擁有了土地所有權就依據符合原理可以主張其上建筑物的權利。而德國民法典在繼承“土地吸附建筑物”原則的基礎上，首次確定了地上權的概念，即采用建筑物和土地不可分原則，但將所有權和使用權可分別獨立存在作為例外。此舉是為“限制土地所有權人的權利，擴張土地利用人的權利”。

美國經濟學家埃里克森認為，人們選擇單一的私人地權，因為他們往往發(fā)現這樣的產權安排是對農民激勵最“簡明而有效”的。他認為，隨著時間的流逝，在復雜產權制度上的合同持有人可能會越來越關注如下議題：合同持有人能否強迫國家延長合同期限；如果能，合同持有人最早和最晚可以提出申請的日期；在批準延期時，國家是否以及會收取何種費用；在國家不同意延長合同期限的情況下，它是否需要補償合同持有人對原土地的改良。

歷史上“一田二主”制度對當前的啟示在于：

第一，城市政府擁有對土地的回贖權，對未來城市經濟帶來不穩(wěn)定預期。《房地產管理法》規(guī)定了國有土地使用權期限：當為商業(yè)用途時，最高年限為40年，工業(yè)用地為50年，住宅用地為70年。如果政府到期對土地所有權變現是可置信威脅，利益相關人將相應調整投資決策和對未來的預期。因此，政府是否會將“回贖權”變現，以及何時變現，是關系當期和未來決策的最重要影響因素。

第二，土地所有者和使用者都不掌握穩(wěn)定可預期的未來收益。產權雙方，即政府和房產所有者，雖處于已知的產權協(xié)議框架下，但由于回贖權的不確定和不定期，房產所有者面臨土地使用權到期后喪失房產所有權的擔憂，土地所有者由于回贖權的不確定，也面臨“地隨房走”的可能性結果。

第三，回贖權體現了對土地所有人的權利保護傾向，但在當前政策環(huán)境下，尤其需要照顧土地使用人利益。黃宗智的研究認為，“典權”的這一傾向性規(guī)定在現代關于物權和物權法的討論中未得到相應重視，而政府作為土地所有者事實上擁有了“典權”，從而在制度框架中居于“被保護”地位，增加了未來經濟的不確定性。

四、破解“房地分離”方向

對于“房地分離”問題的解決，學者和業(yè)界提出了四種可行方案：

第一，續(xù)繳延期：是指由房屋產權人按照辦理土地使用權的手續(xù)重新履行土地使用出讓流程，也重新繳納土地出讓金，但問題在于金額多少，以什么時候為標準，以及若按現期為標準征收產權人是否還能承擔；第二，重新購房：若根據規(guī)劃需要，國家要實現其土地所有權，收回土地，則對原房屋產權人進行一定數額的補償，原產權人則需重新購房；第三，國家安置：國家對收回土地上建筑物的產權人進行統(tǒng)一安置；第四，放棄續(xù)期：如果產權人未提出續(xù)期申請，國家即履行其土地所有權收回土地及其之上的建筑物。中國人民大學教授、房地產信息中心主任張占錄預測有三種方式來實現上述的“法律安排”：一是在一定期限內自動無償續(xù)期，如30年或者50年；二是采取年租制，使用權到期后以收取年費的方式進行續(xù)期；三是采取以稅代費，如通過房地產稅的方式體現土地使用費。

根據估算，1988年的第一批商品房將在2058年迎來大規(guī)模土地使用權到期。到時，國家以象征性收費作為續(xù)期費用的形式默許土地使用權無限期延長或可成為解決方案。在城市化建設已初步成型的21世紀中期，大規(guī)模重新收回土地所有權再重新進行產權劃分無異于一場社會革命，而平穩(wěn)過渡，允許土地使用權適度擴張，并作為所有權的代理人事實行使所有權權利，才能保證市場預期，確保法律條文和實踐習慣和諧運行。