草蒼

伴隨著毛澤東時代的結(jié)束，中國的政治治理發(fā)生了許多顯著的變化，其中最具代表性的是官僚體制的建立和告別政治運(yùn)動。但在日常生活中，運(yùn)動式治理依然有其存在空間，與此同時，官僚系統(tǒng)在政治治理中的角色愈發(fā)重要。那么，如何理解當(dāng)代中國運(yùn)動式治理和官僚系統(tǒng)不斷完善并存的局面？二者之間在政策實施中是何種關(guān)系？堪薩斯大學(xué)的John Kennedy和伊麗莎白城市學(xué)院的Dan Chen近期發(fā)表的論文討論了這一主題。通過聚焦改革開放以來中國的一胎化政策和新近的環(huán)保政策，兩位作者試圖說明運(yùn)動式治理和官僚體系發(fā)展背后國家能力的變化。

在兩位作者看來，毛澤東時代政治治理最明顯的特征是運(yùn)動式治理，中央政府借助一系列的政治運(yùn)動來貫徹相關(guān)政策。運(yùn)動式治理一方面足以說明中央政府擁有足夠的動員能力，來推動地方官員加速政策推行，另一方面又能夠通過強(qiáng)大的宣傳機(jī)器，讓群眾卷入其中。但是運(yùn)動式治理的突出問題是參與者僅在運(yùn)動期間有動力參與到政策實施中，一旦運(yùn)動失去動力，政策的推行也就陷入了基本停止的狀態(tài)。因而，毛澤東時代不得不一輪又一輪地發(fā)動政治運(yùn)動，運(yùn)動的“重復(fù)性”（repetition）也就成了題中應(yīng)有之義，運(yùn)動也呈現(xiàn)出升級之勢。

隨著毛澤東時代的終結(jié)，鄧小平時代的中央政府開始不斷建立強(qiáng)大的官僚體系來實施政策，同時運(yùn)動式治理也未完全走入歷史。以一胎化政策為例，中央政府自1979年開始推行相關(guān)政策，但是從1980年到1997年，從農(nóng)村宮內(nèi)避孕、結(jié)扎和墮胎的數(shù)據(jù)來看，地方政府在推行政策的強(qiáng)度上有幾輪顯著的波動。一旦中央政府采用強(qiáng)力動員的辦法，地方官員為了應(yīng)付上級的要求，往往盡力推行政策，當(dāng)中央政府的注意力轉(zhuǎn)移到新事物上，地方官員亦采取較為寬松的計生政策。需要指出的是，中央在推行一胎化政策時，即使是強(qiáng)力動員地方政府官員，也是在保證運(yùn)動可控的（managed）情況下進(jìn)行，而不是像毛澤東時代那般，一旦地方官僚機(jī)器不能如預(yù)期般運(yùn)作，則將其停擺甚至替代。

從環(huán)境治理來看，官僚體系和運(yùn)動式治理的關(guān)系又發(fā)生了新的變化。自2012年以來，中央政府開始對大城市實施極為嚴(yán)厲的環(huán)保政策，制定了“藍(lán)天計劃”，力圖以鐵腕方式治理空氣污染。在執(zhí)行這一計劃時，環(huán)保部通過制定一系列指標(biāo)來考核相關(guān)大城市，并明確了完成污染治理的時間表，這是官僚治理的常態(tài)措施，但是地方政府為了盡快實現(xiàn)政策目標(biāo)，并為自己的仕途提供更明顯的政績，主動采用運(yùn)動式治理的辦法，關(guān)停污染企業(yè)，禁止對空氣有較大污染的活動。結(jié)果不少城市自身制定的完成時間都比環(huán)保部規(guī)定的時間表要提前，這一顯著的變化說明地方政府在政策實施過程中，亦領(lǐng)會了如何在正式官僚系統(tǒng)和運(yùn)動式治理之間保持平衡。

本文從政策實施的過程來重新審視中國的政治治理，發(fā)現(xiàn)改革開放以來，中央政府的動員能力相比于毛澤東時代有所下降，其主要原因是避免過度依賴政治運(yùn)動。但是中央政府卻學(xué)會了使用可控的政治運(yùn)動來作為施政工具，并以此重新調(diào)節(jié)和地方政府的關(guān)系，保證中央政策的落實。這說明官僚體系和運(yùn)動式治理的治理，在一定程度上也可以增強(qiáng)整體的國家能力。

Kennedy， J. and Chen， D.， “State Capacity and Cadre Mobilization in China： The Elasticity of Policy Implementation”， Journal of Contemporary China， Vol. 111 （2018）.