桂華

最近幾年來基層治理中出現(xiàn)“文牘化”趨勢，做資料、填報表、整文檔等形式化工作，耗費基層干部許多精力，容易陷入“形式主義”應(yīng)對。

基層治理“文牘化”的表現(xiàn)之一是“辦事留痕”制度，要求基層干部不僅做好本職工作，還要以文字、圖片或是視頻的形式將全部工作環(huán)節(jié)保留下來。以前不久我們調(diào)查的東部某郊區(qū)農(nóng)村為例，當(dāng)?shù)匦姓宓母刹恳话銥?名，日常需要2名以上的村干部專門負(fù)責(zé)文字檔案材料工作，有村干部反映，每年填寫的各類資料達(dá)數(shù)百斤重。一位負(fù)責(zé)調(diào)解的村干部說，有的時候處理村民糾紛只需要到場講幾句話，說和說和就完成了。事后卻需要在辦公室花半天時間整理材料，還要像寫小說一樣絞盡腦汁地編造時間、地點、人物、故事。農(nóng)村干部做工作是越簡單越好，而上級檢查則是要求檔案材料反映得越“精彩”越好。

從考核上看，由于過去農(nóng)村工作的目標(biāo)清晰，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村直接下達(dá)硬性任務(wù)指標(biāo)，基層干部針對這些任務(wù)指標(biāo)開展工作，完成任務(wù)就算達(dá)標(biāo)。過去鄉(xiāng)村基層工作是“硬指標(biāo)下的硬考核”。當(dāng)前農(nóng)村工作內(nèi)容發(fā)生變化，政府不找農(nóng)民收費，計劃生育工作也容易做，一些宣傳類、服務(wù)類工作增加。這類工作不容易從結(jié)果上考核，上級政府選擇從過程上考核，“辦事留痕”、影像資料、定期在公眾號推送等作為考核手法被廣泛運用?！败浿笜?biāo)硬考核”推動基層工作走向“文牘化”。

鄉(xiāng)村治理還存在一個變化是部門工作越來越多。“上面千條線，下面一根針”，國家依靠鄉(xiāng)村組織聯(lián)系農(nóng)民。國家每年投入以萬億計的惠農(nóng)資金，很多是通過部門層層下?lián)埽Y源下鄉(xiāng)強化條線部門在基層治理中的地位。過去國家從農(nóng)村提取資源，所有部門都配合著政府的“中心工作”，現(xiàn)在每個部門的工作都重要，各個條線的工作都要落實。在條塊關(guān)系中，政府各職能部門的權(quán)力被強化，鄉(xiāng)村兩級“塊”的權(quán)力弱化。條線部門越強，鄉(xiāng)村基層組織需要應(yīng)對的條線工作就越多，基層越忙。條線部門是科層組織，條線下來很多不必要的事務(wù)性工作，基層干部只好用“文牘”去應(yīng)付。

目前農(nóng)村基層工作整體上還受發(fā)展主義思維支配，要求改變農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民收入、發(fā)展集體經(jīng)濟等。地方政府的發(fā)展主義政績觀傳導(dǎo)到基層，就變成各部門競相下指標(biāo)，提出各種“創(chuàng)建”。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有階段我國經(jīng)濟社會的發(fā)展源泉在城市，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)定位于“底線”目標(biāo)，鄉(xiāng)村工作不宜“亢進(jìn)”。

回到上面的議題，基層工作“文牘化”趨勢，需要在制度層面改進(jìn)考核機制。首先，對于“社會治理”這類軟性工作，要減少形式化的量化考核做法，軟指標(biāo)不能硬考核。其次，要扭轉(zhuǎn)地方政府的發(fā)展主義政績觀，農(nóng)村要保持穩(wěn)定一點、靜態(tài)一點，切實從農(nóng)民需求出發(fā)來確定農(nóng)村工作任務(wù)，尤其要減少各個職能部門提出的不切實際的“創(chuàng)建”口號?！?/p>

（作者是武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）