基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整重在“?；尽?/h1>
2018-08-17 04:50:50李放趙晶晶
人民論壇 2018年20期
李放 趙晶晶
【摘要】如果數(shù)以?xún)|計(jì)的廣大城鄉(xiāng)居民仍然主要依靠自我儲(chǔ)蓄和子女贍養(yǎng)等前現(xiàn)代化的方式養(yǎng)老，這顯然與新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)地位不相適應(yīng)，為每一個(gè)社會(huì)成員提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金符合社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的本質(zhì)要求。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)居保 基礎(chǔ)養(yǎng)老金 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 【中圖分類(lèi)號(hào)】F842 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的必要性
基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過(guò)低，不能保障基本生活。人社部發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇平均約為120元/月，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為70元/月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別相當(dāng)于同期農(nóng)村居民人均可支配收入（12323元）的6.82%、農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)（3744元/年）的27.44%、農(nóng)村絕對(duì)貧困線（2855元/年）的29.42%。顯然，目前領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的1.52億老年人單純依靠養(yǎng)老金，完全不能保障基本生活，更無(wú)法過(guò)上小康生活。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制缺失，公平性差。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)初建之時(shí)（即2009年試點(diǎn)的新農(nóng)保），基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元/月，直至2015年才提高到70元/月。調(diào)整機(jī)制缺失，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實(shí)際替代率水平逐年下降。相比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，待遇水平連續(xù)13年調(diào)增，2016年企業(yè)職工離退休人員人均養(yǎng)老金為2373元/月，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇大約只相當(dāng)其1/20。雖然2018年3月人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但真正實(shí)施并落實(shí)尚待時(shí)日。另外，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力差異導(dǎo)致各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差距。2016年上海城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高達(dá)860元/月，貴州最低只有70元/月，反映出在養(yǎng)老保障投入方面的不平衡和不充分。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金按統(tǒng)一數(shù)額計(jì)發(fā)，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)苦樂(lè)不均。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照統(tǒng)一數(shù)額計(jì)發(fā)，盡管簡(jiǎn)單易操作且具有表面上絕對(duì)的公平性，但難以滿(mǎn)足不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和生活水平差距而產(chǎn)生的差異化養(yǎng)老需求，實(shí)質(zhì)上并不公平。同時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額負(fù)擔(dān)，盡管中央財(cái)政籌資責(zé)任清晰，但“一刀切”的定額補(bǔ)助辦法導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)越輕，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)越重。另外，國(guó)家鼓勵(lì)地方在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高待遇水平，但沒(méi)有明確規(guī)定這部分資金應(yīng)如何由省、市、縣三級(jí)政府分擔(dān)，導(dǎo)致各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇高低很大程度上取決于地方政府財(cái)政實(shí)力和重視程度，加劇了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不公平性。
城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)定位
方向定位：國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。政府提供國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了底線公平。老年風(fēng)險(xiǎn)是每個(gè)人都會(huì)遇到的確定性風(fēng)險(xiǎn)，需要政府、企業(yè)、個(gè)人和家庭共同分擔(dān)，而為老年人提供非繳費(fèi)型普惠制養(yǎng)老金體現(xiàn)了底線公平，是政府的責(zé)任。2005年世界銀行提出所謂“零支柱”的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，待遇形式即為國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。實(shí)行普惠制養(yǎng)老金制度的發(fā)展中國(guó)家和低收入國(guó)家的實(shí)踐證明，國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金不僅能夠滿(mǎn)足老年人的基本生活需要，還能發(fā)揮反貧困、提高預(yù)期壽命、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及帶來(lái)整體社會(huì)福利水平特別是農(nóng)村福利水平的提升等多種正效應(yīng)。
黨的十九大明確提出要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。要建成多層次養(yǎng)老保障體系，必須在完善與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充養(yǎng)老金和大力促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金的同時(shí)，盡快建立以底線公平為價(jià)值理念的最低層次的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金即國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以保障低收入和社會(huì)弱勢(shì)群體的老年基本生活?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)具備了國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的典型特征。我國(guó)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇與繳費(fèi)水平無(wú)關(guān)，也不依賴(lài)于家庭調(diào)查，由政府全額補(bǔ)貼發(fā)放，已經(jīng)具備了非繳費(fèi)型普惠制的典型特征，無(wú)疑屬于“零支柱”的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其待遇水平提高到“?；尽钡某潭炔拍苊鋵?shí)。
水平定位：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在的問(wèn)題，多位研究者提出了多種解決方案，有的提出改定額為比率式來(lái)確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，如以農(nóng)村居民年人均純收入為基數(shù)；有的明確替代率標(biāo)準(zhǔn)為15%；有的將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村居民收入、消費(fèi)水平、物價(jià)指數(shù)、GDP 增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率等指標(biāo)掛鉤，測(cè)算出不同時(shí)期不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。這些方案雖然各有依據(jù)，但一是忽略了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基本功能和目標(biāo)是保障老年人的基本生活；二是計(jì)算復(fù)雜，可操作性不強(qiáng)。
“?；尽笔浅青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和最低生活保障金的共同目標(biāo)。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是政府為保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活而制定的救助標(biāo)準(zhǔn)，政府通過(guò)補(bǔ)差的方式幫助貧困人口達(dá)到最基本的生活水平。城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費(fèi)型普惠制的養(yǎng)老金，是為了保障老年人的基本生活。雖然二者的覆蓋群體和發(fā)放方式不同，但共同的目標(biāo)是“?；尽薄岸档拙€”，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)。
將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高到低保標(biāo)準(zhǔn)具有可行性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)城鄉(xiāng)居保的待遇領(lǐng)取人數(shù)為15270.60萬(wàn)人，如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高到上一年即2015年城鄉(xiāng)人均低保標(biāo)準(zhǔn)（4295.40元/人/年），則財(cái)政補(bǔ)貼的總額為6559.33億元，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政支出（187755.21億元）的3.49%。而英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，公共養(yǎng)老金支出占政府財(cái)政總支出的比重普遍超過(guò)10%。另外，據(jù)《2016年社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示，低保金領(lǐng)取者中，城鄉(xiāng)老年人口占比高達(dá)34.89%，意味著當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到低保標(biāo)準(zhǔn)后，領(lǐng)取低保的人數(shù)將會(huì)相應(yīng)減少34.89%，繼而政府用于低保補(bǔ)差的財(cái)政支出也會(huì)隨之減少，能相應(yīng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力。如果再考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)以后養(yǎng)老金缺口補(bǔ)貼減少的因素，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力將進(jìn)一步提高。
城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整方案和步驟
中央政府將上一年度全國(guó)城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)確定為當(dāng)年全國(guó)統(tǒng)一的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；各省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)本省城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分；縣區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)本縣區(qū)城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)全省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分。顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)不僅能保證城鄉(xiāng)老年居民的基本生活，還能對(duì)地區(qū)和不同群體的收入差距起到正向的調(diào)節(jié)作用。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金和低保金的性質(zhì)特點(diǎn)，決定了其調(diào)整頻率和增長(zhǎng)幅度都應(yīng)以保證基本生活為出發(fā)點(diǎn)，隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平等要素的變動(dòng)，基本生活的標(biāo)準(zhǔn)也在發(fā)生變化，因此要建立與物價(jià)指數(shù)、人均收入增長(zhǎng)率等相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。中央應(yīng)根據(jù)上一年度全國(guó)城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)調(diào)整本年度全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整頻率為每年一次，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠滿(mǎn)足老人基本生活的動(dòng)態(tài)需求，確保老年居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。
從現(xiàn)在起到全面建成小康社會(huì)的2020年，將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到2855元/年的絕對(duì)貧困線，以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)老人最低的生存需求。之后，逐步提高至全國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均水平并建立起動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“保基本”的制度目標(biāo)。到基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的2035年，全面建成覆蓋全民的統(tǒng)一的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌賬戶(hù)養(yǎng)老金全面轉(zhuǎn)化為覆蓋全民、待遇均一、人人皆可公平享受的第一層次國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，承擔(dān)全體國(guó)民基本養(yǎng)老收入保障功能。
（作者分別為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）
【注：本文系2016年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)民工回流視角下的農(nóng)村養(yǎng)老保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16AGL013）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年。
責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲
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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)居保 基礎(chǔ)養(yǎng)老金 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 【中圖分類(lèi)號(hào)】F842 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的必要性
基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過(guò)低，不能保障基本生活。人社部發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇平均約為120元/月，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為70元/月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別相當(dāng)于同期農(nóng)村居民人均可支配收入（12323元）的6.82%、農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)（3744元/年）的27.44%、農(nóng)村絕對(duì)貧困線（2855元/年）的29.42%。顯然，目前領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的1.52億老年人單純依靠養(yǎng)老金，完全不能保障基本生活，更無(wú)法過(guò)上小康生活。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制缺失，公平性差。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)初建之時(shí)（即2009年試點(diǎn)的新農(nóng)保），基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元/月，直至2015年才提高到70元/月。調(diào)整機(jī)制缺失，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實(shí)際替代率水平逐年下降。相比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，待遇水平連續(xù)13年調(diào)增，2016年企業(yè)職工離退休人員人均養(yǎng)老金為2373元/月，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇大約只相當(dāng)其1/20。雖然2018年3月人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但真正實(shí)施并落實(shí)尚待時(shí)日。另外，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力差異導(dǎo)致各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差距。2016年上海城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高達(dá)860元/月，貴州最低只有70元/月，反映出在養(yǎng)老保障投入方面的不平衡和不充分。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金按統(tǒng)一數(shù)額計(jì)發(fā)，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)苦樂(lè)不均。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照統(tǒng)一數(shù)額計(jì)發(fā)，盡管簡(jiǎn)單易操作且具有表面上絕對(duì)的公平性，但難以滿(mǎn)足不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和生活水平差距而產(chǎn)生的差異化養(yǎng)老需求，實(shí)質(zhì)上并不公平。同時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額負(fù)擔(dān)，盡管中央財(cái)政籌資責(zé)任清晰，但“一刀切”的定額補(bǔ)助辦法導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)越輕，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)越重。另外，國(guó)家鼓勵(lì)地方在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高待遇水平，但沒(méi)有明確規(guī)定這部分資金應(yīng)如何由省、市、縣三級(jí)政府分擔(dān)，導(dǎo)致各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇高低很大程度上取決于地方政府財(cái)政實(shí)力和重視程度，加劇了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不公平性。
城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)定位
方向定位：國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。政府提供國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了底線公平。老年風(fēng)險(xiǎn)是每個(gè)人都會(huì)遇到的確定性風(fēng)險(xiǎn)，需要政府、企業(yè)、個(gè)人和家庭共同分擔(dān)，而為老年人提供非繳費(fèi)型普惠制養(yǎng)老金體現(xiàn)了底線公平，是政府的責(zé)任。2005年世界銀行提出所謂“零支柱”的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，待遇形式即為國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。實(shí)行普惠制養(yǎng)老金制度的發(fā)展中國(guó)家和低收入國(guó)家的實(shí)踐證明，國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金不僅能夠滿(mǎn)足老年人的基本生活需要，還能發(fā)揮反貧困、提高預(yù)期壽命、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及帶來(lái)整體社會(huì)福利水平特別是農(nóng)村福利水平的提升等多種正效應(yīng)。
黨的十九大明確提出要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。要建成多層次養(yǎng)老保障體系，必須在完善與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充養(yǎng)老金和大力促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金的同時(shí)，盡快建立以底線公平為價(jià)值理念的最低層次的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金即國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以保障低收入和社會(huì)弱勢(shì)群體的老年基本生活?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)具備了國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的典型特征。我國(guó)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇與繳費(fèi)水平無(wú)關(guān)，也不依賴(lài)于家庭調(diào)查，由政府全額補(bǔ)貼發(fā)放，已經(jīng)具備了非繳費(fèi)型普惠制的典型特征，無(wú)疑屬于“零支柱”的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其待遇水平提高到“?；尽钡某潭炔拍苊鋵?shí)。
水平定位：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在的問(wèn)題，多位研究者提出了多種解決方案，有的提出改定額為比率式來(lái)確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，如以農(nóng)村居民年人均純收入為基數(shù)；有的明確替代率標(biāo)準(zhǔn)為15%；有的將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村居民收入、消費(fèi)水平、物價(jià)指數(shù)、GDP 增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率等指標(biāo)掛鉤，測(cè)算出不同時(shí)期不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。這些方案雖然各有依據(jù)，但一是忽略了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基本功能和目標(biāo)是保障老年人的基本生活；二是計(jì)算復(fù)雜，可操作性不強(qiáng)。
“?；尽笔浅青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和最低生活保障金的共同目標(biāo)。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是政府為保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活而制定的救助標(biāo)準(zhǔn)，政府通過(guò)補(bǔ)差的方式幫助貧困人口達(dá)到最基本的生活水平。城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費(fèi)型普惠制的養(yǎng)老金，是為了保障老年人的基本生活。雖然二者的覆蓋群體和發(fā)放方式不同，但共同的目標(biāo)是“?；尽薄岸档拙€”，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)。
將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高到低保標(biāo)準(zhǔn)具有可行性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)城鄉(xiāng)居保的待遇領(lǐng)取人數(shù)為15270.60萬(wàn)人，如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高到上一年即2015年城鄉(xiāng)人均低保標(biāo)準(zhǔn)（4295.40元/人/年），則財(cái)政補(bǔ)貼的總額為6559.33億元，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政支出（187755.21億元）的3.49%。而英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，公共養(yǎng)老金支出占政府財(cái)政總支出的比重普遍超過(guò)10%。另外，據(jù)《2016年社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示，低保金領(lǐng)取者中，城鄉(xiāng)老年人口占比高達(dá)34.89%，意味著當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到低保標(biāo)準(zhǔn)后，領(lǐng)取低保的人數(shù)將會(huì)相應(yīng)減少34.89%，繼而政府用于低保補(bǔ)差的財(cái)政支出也會(huì)隨之減少，能相應(yīng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力。如果再考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)以后養(yǎng)老金缺口補(bǔ)貼減少的因素，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力將進(jìn)一步提高。
城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整方案和步驟
中央政府將上一年度全國(guó)城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)確定為當(dāng)年全國(guó)統(tǒng)一的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；各省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)本省城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分；縣區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)本縣區(qū)城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)全省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分。顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)不僅能保證城鄉(xiāng)老年居民的基本生活，還能對(duì)地區(qū)和不同群體的收入差距起到正向的調(diào)節(jié)作用。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金和低保金的性質(zhì)特點(diǎn)，決定了其調(diào)整頻率和增長(zhǎng)幅度都應(yīng)以保證基本生活為出發(fā)點(diǎn)，隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平等要素的變動(dòng)，基本生活的標(biāo)準(zhǔn)也在發(fā)生變化，因此要建立與物價(jià)指數(shù)、人均收入增長(zhǎng)率等相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。中央應(yīng)根據(jù)上一年度全國(guó)城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)調(diào)整本年度全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整頻率為每年一次，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠滿(mǎn)足老人基本生活的動(dòng)態(tài)需求，確保老年居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。
從現(xiàn)在起到全面建成小康社會(huì)的2020年，將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到2855元/年的絕對(duì)貧困線，以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)老人最低的生存需求。之后，逐步提高至全國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均水平并建立起動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“保基本”的制度目標(biāo)。到基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的2035年，全面建成覆蓋全民的統(tǒng)一的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌賬戶(hù)養(yǎng)老金全面轉(zhuǎn)化為覆蓋全民、待遇均一、人人皆可公平享受的第一層次國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，承擔(dān)全體國(guó)民基本養(yǎng)老收入保障功能。
（作者分別為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）
【注：本文系2016年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)民工回流視角下的農(nóng)村養(yǎng)老保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16AGL013）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年。
責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲
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