■/李喜寧 張 哲

2014年6月30中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)是：2020年建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。關(guān)于建立怎樣的現(xiàn)代財(cái)政制度，具有代表性的觀點(diǎn)有高培勇（2014）強(qiáng)調(diào)建立現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)，而公共性、非營(yíng)利性和法治化是未來(lái)建設(shè)現(xiàn)代化財(cái)政制度必須堅(jiān)持的三大基本原則；賈康（2015）等提出構(gòu)建符合現(xiàn)代財(cái)政制度的預(yù)算——稅收——政府間財(cái)政關(guān)系——財(cái)政投入——財(cái)政管理符合體系。財(cái)政監(jiān)督制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度體系中的一部分，并且財(cái)政監(jiān)督制度的有效運(yùn)行是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)行的制度保障，因此如何解決財(cái)政監(jiān)督制度供給不足的問(wèn)題便顯得尤為重要。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于財(cái)政監(jiān)督制度優(yōu)化的問(wèn)題，學(xué)者的研究大致可以分為兩類：第一類為以財(cái)政監(jiān)督制度優(yōu)化為研究對(duì)象，李袁婕（2011）分析認(rèn)為公共財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)滯后，財(cái)政法律規(guī)范之間相互沖突，預(yù)算法可操作性不強(qiáng)以及公共財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度缺失是財(cái)政監(jiān)督制度供給不足的主要成因。秦強(qiáng)（2014）提出構(gòu)建適應(yīng)于現(xiàn)代預(yù)算體系的財(cái)政監(jiān)督模式應(yīng)提高財(cái)政監(jiān)督民主化水平、建立能夠獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力機(jī)構(gòu)建立財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體系。王奎泉（2015）通過(guò)構(gòu)建博弈模型分析完全信息條件下與不完全信息條件下監(jiān)督部門(mén)對(duì)支出部門(mén)違規(guī)監(jiān)督博弈，結(jié)果認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督面臨的問(wèn)題可以大致歸于信息不對(duì)稱問(wèn)題。王杰茹（2016）認(rèn)為法制和責(zé)任制構(gòu)成監(jiān)督強(qiáng)大的政府有效機(jī)制。應(yīng)加快財(cái)政監(jiān)督的立法進(jìn)程，推進(jìn)信息批漏機(jī)制，重視績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督的有機(jī)融合，提高社會(huì)監(jiān)督的積極性。第二類為以財(cái)政監(jiān)督主體為研究對(duì)象，以監(jiān)督主體為對(duì)象研究人大監(jiān)督主要有王淑杰（2012）總結(jié)出地方人大預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題表現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督組織。法力預(yù)算監(jiān)督信息不足預(yù)算監(jiān)督程序不完善預(yù)算公開(kāi)性不夠以及決斷監(jiān)督不力等方面；謝玲玲（2013）認(rèn)為缺乏法律保障，缺乏預(yù)算信息，缺乏專業(yè)人員缺乏充足時(shí)間是權(quán)力監(jiān)督低效的原因；林慕華（2016）指出地方人大預(yù)算監(jiān)督能力存在較大差異發(fā)展極不均衡，有相當(dāng)大的提升空間；金燦燦（2017）分析人大監(jiān)督影響因素發(fā)現(xiàn)：法律法規(guī)的建立健全、公民參與的深化、人大角色定位和組織體系的改革監(jiān)督手段的多樣化是影響人大預(yù)算監(jiān)督的主要因素。以公眾監(jiān)督為研究對(duì)象的有胡煒光（2010）公眾與政府之間的委托代理關(guān)系、政府組織的科層制結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)的人事任用體制、部門(mén)或個(gè)人利益、信息公開(kāi)法律的缺失等原因，造成了公眾與政府之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題，致使公眾的監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮。解決公眾監(jiān)督政府中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，應(yīng)該從建立有效的激勵(lì)機(jī)制、推行電子政務(wù)、轉(zhuǎn)變?nèi)耸氯斡皿w制、設(shè)立"首席新聞官"和實(shí)行政務(wù)公開(kāi)立法等方面著手；蔚超（2014）指出公眾監(jiān)督機(jī)制缺乏激勵(lì)機(jī)制、信息公開(kāi)程度較低、公眾監(jiān)督運(yùn)行渠道不暢使得公眾監(jiān)督機(jī)制不能夠較好的發(fā)揮作用；曹華林（2017）指出公眾參與監(jiān)督時(shí)，其是否選擇監(jiān)督與其監(jiān)督成本、所得獎(jiǎng)勵(lì)和企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的概率密切相關(guān)且在一定程度上公眾監(jiān)督可以降低政府自行監(jiān)管成本并促進(jìn)企業(yè)對(duì)社會(huì)責(zé)任的履行。同時(shí)，鄭石橋（2014）、董大全（2015）、許薇（2015）以審計(jì)監(jiān)督為研究對(duì)象，分析了審計(jì)監(jiān)督在財(cái)政監(jiān)督中的重要性還有以審計(jì)監(jiān)督為研究對(duì)象，并對(duì)現(xiàn)有審計(jì)制度的改進(jìn)提出了建議。

大量的研究把財(cái)政監(jiān)督制度供給不足的原因歸結(jié)為信息不對(duì)稱、缺乏法律保障、缺乏激勵(lì)機(jī)制等。為什么會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱？為什么現(xiàn)有的人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、公眾監(jiān)督制度在當(dāng)下的條件下難以發(fā)揮作用？本文利用公共產(chǎn)品理論來(lái)分析信息不對(duì)稱的產(chǎn)生，從權(quán)力制約的角度來(lái)分析現(xiàn)有制度的缺陷。

二、理論分析

（一）財(cái)政監(jiān)督制度的本質(zhì)

財(cái)政監(jiān)督是公眾、人大、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)的合法性、合理性、科學(xué)性、效率性等的監(jiān)督，使得財(cái)政活動(dòng)的具體執(zhí)行部門(mén)按照財(cái)政活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定來(lái)組織財(cái)政活動(dòng)。既然是監(jiān)督則必須明確財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中的監(jiān)督者和被監(jiān)督者，明確各自的權(quán)利和責(zé)任。假定我們把所有財(cái)政活動(dòng)分為財(cái)政收入活動(dòng)和財(cái)政支出活動(dòng)，則政府為活動(dòng)的組織者，公眾為活動(dòng)的付費(fèi)者和收益者。因此公眾是最終的監(jiān)督者，而政府是最終的被監(jiān)督者，人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督都是從公眾監(jiān)督中派生出來(lái)的。從財(cái)政監(jiān)督過(guò)程（圖1）來(lái)看，人大監(jiān)督或是政府間監(jiān)督（包括財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督）歸根結(jié)底都要受到公眾的監(jiān)督。從監(jiān)督執(zhí)行來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督是政府和公眾之間的博弈，公眾通過(guò)監(jiān)督政府，使得政府財(cái)政活動(dòng)盡可能的符合公眾的利益；政府憑借信息優(yōu)勢(shì)，在滿足政府利益的情況下來(lái)保障公眾利益。組織財(cái)政活動(dòng)是政府的權(quán)利，而政府組織什么樣的財(cái)政活動(dòng)的權(quán)利受到公眾的監(jiān)督制約。財(cái)政監(jiān)督制度的本質(zhì)是公眾憑借自身的權(quán)利對(duì)政府組財(cái)政活動(dòng)權(quán)利的制約?；谪?cái)政監(jiān)督的本質(zhì)，公眾要對(duì)政府權(quán)利進(jìn)行制約，公眾需要有效的公共信息，以及制約政府的手段（例如：投票權(quán)，輿論壓力）。若信息不對(duì)稱存在，投票權(quán)以及輿論壓力對(duì)政府行為不能有效制衡，則財(cái)政監(jiān)督制度會(huì)失靈。

圖1 監(jiān)督過(guò)程示意圖

（二）公共信息提供的條件

公共信息反映的是財(cái)政活動(dòng)的具體信息，也是公眾監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的依據(jù)。因此公共信息的質(zhì)量在一定程度上決定了公眾監(jiān)督活動(dòng)的可行性和監(jiān)督質(zhì)量。但現(xiàn)實(shí)中處處存在信息不對(duì)稱，政府掌握的信息，公眾手中沒(méi)有信息或者信息不全，無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。雖然公眾有權(quán)讓政府提供公共信息，但公共信息的提供需要成本。

1.公眾獲取公共信息的成本

假定政府處于信息優(yōu)勢(shì)，且政府提供信息質(zhì)量的核心決定因素是公眾對(duì)政府監(jiān)督的訴求（或是公眾對(duì)政府施加的壓力）。只有當(dāng)公眾的訴求強(qiáng)烈到使政府認(rèn)為提供信息是有利的，則政府才會(huì)提供有效的信息。而公眾訴求的形成與表達(dá)是需要成本的，公眾是一個(gè)群體，是由無(wú)數(shù)個(gè)個(gè)體組成（假定除了政府，只有個(gè)體），但是每個(gè)個(gè)體對(duì)于公共信息的需求則不相同，在此處假定只存在三種需求：存在需求，不確定需求，無(wú)需求。存在需求的人為明確知道政府活動(dòng)的效率關(guān)系到自己的利益，愿意為監(jiān)督政府付出一定的成本；不確定需求為明確知道政府活動(dòng)的效率關(guān)系到自己的利益，但不確定自己為財(cái)政監(jiān)督付出成本是否可以收獲收益；無(wú)需求，為明確自己不愿意為財(cái)政監(jiān)督付出成本（搭便車）和不認(rèn)為（或者認(rèn)識(shí)不到）政府活動(dòng)對(duì)自己的利益有顯著影響。因此，公眾獲取公共信息的總成本為存在需求的公眾付出的總成本、不確定需求的公眾最終選擇付出的總成本以及組織公眾訴求的形成和表達(dá)的組織成本。

公眾獲取公共信息的總成本的公式：

YP——私人獲取公共信息的總成本O

假定：VV、VN為常數(shù)，不隨人數(shù)的增加而改變，

O〈VV〈*VV——公眾自愿為獲取公共信息付出的個(gè)人成本

N1——自愿獲取公共信息的公眾人數(shù)

VN——組織非自愿為獲取公共信息付出的個(gè)人成本

N2——非自愿獲取公共信息的公眾人數(shù)

O——組織成本（組織成本為一個(gè)變量隨N2的增加而增加，且滿足O〈VN〈*V2）

2.政府提供公共信息的成本

政府提供公共信息亦是由政府提供信息的成本和收益共同決定。政府要提供完備的信息，首先必須加強(qiáng)對(duì)信息的收集，其次需確保信息的準(zhǔn)確性，最后將準(zhǔn)確的信息編制為清晰的報(bào)表呈現(xiàn)給公眾。本文把信息收集、編制等費(fèi)用簡(jiǎn)稱為清晰報(bào)表的編制費(fèi)用。假設(shè)政府提供了完備的信息，則政府財(cái)政活動(dòng)的自由度可能會(huì)大大損失，即政府按照政府的利益來(lái)規(guī)劃資金的使用的空間將會(huì)變得很小，自由度的損失是政府提供完備信息的高昂成本。同時(shí)完備信息表現(xiàn)出來(lái)政府的決策失誤需要有確定的部門(mén)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，這也是政府提供信息的成本。除了既定成本還存在工作壓力上升、政府部門(mén)間協(xié)調(diào)、向社會(huì)解釋具體信息的成本等其他成本。

政府提供公共信息的成本的公式表達(dá)：

YG——政府提供公共信息的總成本YP

X1——清晰報(bào)表的編制費(fèi)用

X2——提供信息帶來(lái)的財(cái)政自由的損失

X3——承擔(dān)不合理財(cái)政活動(dòng)責(zé)任的成本

X4——其他成本（次要成本）

YP——私人獲取公共信息的總成本（本文假定公眾利用YP向政府施壓迫使政府提供公共信息，在這個(gè)過(guò)程YP轉(zhuǎn)化為公共壓力，政府向公眾提供信息則可以緩解公共壓力，因此YP可以看作是政府提供公共信息的收益，即負(fù)成本）

3.公共信息提供的條件

公共信息的提供是由政府提供公共信息的成本和公眾獲取公共信息的所愿付出的成本（公眾對(duì)政府的壓力）共同決定。

假定1：政府行為符合理性人假設(shè)X1，X2，X3，X4

假定2：X1，X2，X3，X4，為既定成本且都大于零，在短期內(nèi)不變

假定3：當(dāng)YP=0，政府不提供有效的公共信息

基于理性人假設(shè)，當(dāng)YP=0時(shí)，政府每提供一單位的公共信息時(shí)則相應(yīng)的產(chǎn)生一定的成本，政府不會(huì)增加有效公共信息的供給。只有當(dāng)政府每提供一單位有效公共信息產(chǎn)生收益時(shí)，其才會(huì)增加提供有效信息的供給。

結(jié)論一：公共信息提供的條件為YP-X1+X2+X3+X4〉0或YG〈0。

基于假定2，YG〈0條件是否滿足決定于YP

4.YP（私人獲取公共信息的總成本）的決定

由于公共信息帶來(lái)的收益具有不可分割性（非排他性），且對(duì)公共信息的使用并不減少他人對(duì)公共信息的享用（非競(jìng)爭(zhēng)性）則公共信息屬于公共產(chǎn)品，由于非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的存在，“搭便車”問(wèn)題則會(huì)產(chǎn)生。

假定4：社會(huì)存在兩個(gè)公民（甲與乙）

假定5：公民（甲和乙）符合理性人假設(shè)

甲和乙獲取公共信息的支付矩陣

乙不付費(fèi)0，100，0甲付費(fèi)甲不付費(fèi)乙付費(fèi)10，1010，0

結(jié)論二：基于假定5，支付矩陣的策略選擇為策略（0，0）。

結(jié)論三：基于結(jié)論二，YP=0是社會(huì)公眾支付獲取公共信息成本的解。

結(jié)論四：YP=0，YG〉0。政府提供有效的公共信息不會(huì)產(chǎn)生收益，即有效的公共信息提供的條件無(wú)法滿足，故政府沒(méi)有激勵(lì)提供有效的公共信息，信息不對(duì)稱長(zhǎng)期存在。

（三）信息不對(duì)稱下的財(cái)政監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督制度包括公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)監(jiān)督。由于審計(jì)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)都隸屬于政府，則本文將審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督歸為政府監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)督關(guān)系可以將監(jiān)督劃分為公眾對(duì)人大的監(jiān)督、人大對(duì)政府的監(jiān)督、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督、公眾對(duì)政府的監(jiān)督。

1.政府間監(jiān)督

政府在監(jiān)督過(guò)程中處于信息優(yōu)勢(shì)，即便是政府間監(jiān)督上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府掌握的信息也比人大和公眾掌握的信息多。既然是政府間監(jiān)督，那么監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在某種權(quán)力的制約。權(quán)力配置確定了監(jiān)督的能力與效果。

上級(jí)政府通過(guò)“權(quán)”和“財(cái)”對(duì)下級(jí)政府實(shí)行監(jiān)督。首先分析“權(quán)”，本文分析的“權(quán)”為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的“控制權(quán)”，假定控制權(quán)越強(qiáng)，則監(jiān)督能力越強(qiáng)。政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，上級(jí)政府本應(yīng)通過(guò)審查和批準(zhǔn)相關(guān)財(cái)政活動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督。但我國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為特別，組織部（干部任命權(quán)）、紀(jì)律檢查委員會(huì)（干部的監(jiān)督權(quán)）隸屬各級(jí)中共委員會(huì)，中共委員會(huì)通過(guò)干部任命權(quán)、紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)控制（或者制約）政府官員行為從而達(dá)到監(jiān)督的目的。政府間的監(jiān)督也存在很強(qiáng)的控制權(quán)，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置貫徹了馬克斯·韋伯的科層制，而科層制典型的一個(gè)特點(diǎn)是“職位分等，下級(jí)接受上級(jí)指揮”，下級(jí)服從于上級(jí)的緣由是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上可以決定下級(jí)官員的升遷或去留，因此服從帶來(lái)的收益會(huì)比不服從要大。從這個(gè)角度來(lái)講，上級(jí)政府可以有能力監(jiān)督下級(jí)政府的活動(dòng)。

其次來(lái)講“財(cái)”，自1994年分稅制改革至今，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重不斷提升，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重卻不斷下降，導(dǎo)致地方政府財(cái)力不能夠滿足地方財(cái)政支出的需求，因此地方政府的財(cái)政支出對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付依賴度比較嚴(yán)重。而中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段達(dá)到對(duì)地方政府的控制，而地方政府沿襲了中央對(duì)地方的政策，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)下級(jí)政府層層控制。

政府間監(jiān)督具有信息優(yōu)勢(shì)，并且政府間監(jiān)督可以通過(guò)“權(quán)”和“財(cái)”兩個(gè)有效手段來(lái)監(jiān)督下級(jí)政府，那么政府還為何出現(xiàn)監(jiān)督失靈？以地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為例，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）的印發(fā)，以及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷攀升凸顯了政府間財(cái)政監(jiān)督的失靈。2013年6月到2014年年底間增長(zhǎng)了41.47%，從債務(wù)性質(zhì)上來(lái)看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在下移，縣級(jí)政府債務(wù)占比增長(zhǎng)57.12%，占到全部地方政府債務(wù)的43.51%，而縣級(jí)政府償債能力又最低，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（莊佳強(qiáng)，2017）。從制度層面來(lái)看，是由于在分稅制制度下，財(cái)權(quán)層層上移且事權(quán)層層下移，縣級(jí)政府財(cái)力最為薄弱，同時(shí)承擔(dān)的支出責(zé)任也更多，因此導(dǎo)致政府層級(jí)越低越有舉債的激勵(lì)。從財(cái)政監(jiān)督的角度來(lái)看，是由于上級(jí)政府在通過(guò)債務(wù)擴(kuò)張穩(wěn)定增長(zhǎng)和承擔(dān)經(jīng)濟(jì)下行的責(zé)任間選擇了債務(wù)膨脹，而落實(shí)這個(gè)政策選擇的下級(jí)政府和上級(jí)政府在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題上存在共同的利益，所以上級(jí)政府放松對(duì)下級(jí)政府舉債的監(jiān)管。因此當(dāng)上級(jí)政府和下級(jí)政府存在共同利益時(shí)，政府間財(cái)政監(jiān)督制度將會(huì)失靈。而上級(jí)政府的政績(jī)是由下級(jí)政府的政績(jī)構(gòu)成，這樣上下級(jí)政府就形成了一個(gè)利益共同體（谷成，2010）。這種利益共同體為政府間財(cái)政監(jiān)督的失靈奠定了基礎(chǔ)。

2.人大對(duì)政府的監(jiān)督

人大是國(guó)家真正的權(quán)利機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)根本的政治制度，憲法賦予人大了立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。在政府間監(jiān)督制度失靈時(shí)，人大必須依法行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)的行使既是人大的權(quán)力又是人大不可推卸的責(zé)任。

既然人大是國(guó)家真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有監(jiān)督權(quán)，具有預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)、決算的審查權(quán)力，那么只要人大發(fā)揮自己手中的權(quán)力，則政府的財(cái)政活動(dòng)必然會(huì)逐漸規(guī)范。然而現(xiàn)實(shí)是人大無(wú)法有效的發(fā)揮其手中的權(quán)力。

雖然人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，但權(quán)力機(jī)關(guān)的本源是人民，人大只是代表人民來(lái)行使人民的權(quán)力。依據(jù)投票理論，合格公民的投票過(guò)程是其對(duì)公共產(chǎn)品偏好的顯示過(guò)程。人大代表通過(guò)行使自己手中的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得政府根據(jù)公民的偏好來(lái)提供公共產(chǎn)品?，F(xiàn)實(shí)是與公民息息相關(guān)的民生性投資偏低，政府更注重可以顯示其政績(jī)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。那么為何國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不行使任免權(quán)，選擇可以符合公眾利益的行政官員？現(xiàn)實(shí)是人大無(wú)法行使人事的任免權(quán)，干部的任免權(quán)力由中共委員會(huì)的組織部掌控。即便人大不擁有人事任免權(quán)，那只要人大依法行使了自己的預(yù)算的審批權(quán)、調(diào)整權(quán)和監(jiān)督權(quán)，則政府的權(quán)利將會(huì)被有效的制約，現(xiàn)實(shí)是由于信息不對(duì)稱的存在和人大缺乏專業(yè)人士，人大無(wú)法判定預(yù)算的合理性、科學(xué)性、效率性。面對(duì)監(jiān)督政府的重重困難，人大監(jiān)督在政府的財(cái)政活動(dòng)中常常缺位，導(dǎo)致人大監(jiān)督未發(fā)揮人大的職能。

3.公眾對(duì)政府的監(jiān)督

十九大報(bào)告提出健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中。公眾監(jiān)督是人民當(dāng)家做主的一種具體類型，公眾通過(guò)監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)使政府能夠盡可能按照公眾需求來(lái)提供公共產(chǎn)品，使社會(huì)福利最大化。公眾監(jiān)督的過(guò)程也是公共偏好表達(dá)的過(guò)程和對(duì)政府權(quán)力制約的過(guò)程，有效的公眾監(jiān)督對(duì)國(guó)家制度的演進(jìn)具有重要的積極作用。但公眾監(jiān)督的實(shí)施存在諸多困境。

（1）公眾監(jiān)督的公共產(chǎn)品性

成功的公眾監(jiān)督帶來(lái)的收益為政府行政效率和資金使用效率的提高等，這些收益具有不可分性，因此具有非排他性；增加一個(gè)人對(duì)這種收益的消費(fèi)而不減少其它人對(duì)這種收益性的消費(fèi)帶來(lái)的效用，因此公眾監(jiān)督具有非競(jìng)爭(zhēng)性。由于公眾監(jiān)督滿足非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，因此，公眾監(jiān)督屬于公共產(chǎn)品。市場(chǎng)的失靈可以采用政府介入來(lái)解決市場(chǎng)失靈，盡管政府不一定能夠有效率的解決市場(chǎng)失靈，但是政府介入?yún)s是一種現(xiàn)實(shí)存在的選擇。而公眾監(jiān)督是解決政府失靈的，公共監(jiān)督制度的提供同樣和政府解決市場(chǎng)一樣需要解決“搭便車”的問(wèn)題。

（2）公眾監(jiān)督的有效性

關(guān)于政府監(jiān)督文獻(xiàn)中，學(xué)者們屢次提出公眾監(jiān)督以及促進(jìn)現(xiàn)有公眾監(jiān)督機(jī)制形成與發(fā)展，以此來(lái)解決現(xiàn)行監(jiān)督制度缺陷的有效機(jī)制，因此學(xué)者們對(duì)公眾監(jiān)督機(jī)制寄予厚望。但對(duì)什么樣的公眾監(jiān)督才是有效的公眾監(jiān)督研究較少或者公眾監(jiān)督應(yīng)該具有哪些特性。首先，公眾監(jiān)督應(yīng)具有獨(dú)立性，缺乏獨(dú)立性的公眾監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致公眾監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡。例如，政府引入具有專業(yè)背景的第三方機(jī)構(gòu)，從專業(yè)角度進(jìn)行考量和評(píng)價(jià)，增強(qiáng)監(jiān)督的準(zhǔn)確性與客觀性。引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)是政府監(jiān)督的一大機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)推進(jìn)政府監(jiān)督具有重要的積極作用。但是第三方評(píng)價(jià)的困境在于缺乏獨(dú)立性，政府部門(mén)主導(dǎo)引入第三方的來(lái)對(duì)其部門(mén)具體的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果交回政府部門(mén)。政府部門(mén)控制著誰(shuí)將獲得評(píng)價(jià)的資格，以及反饋的評(píng)價(jià)結(jié)果，當(dāng)?shù)谌皆u(píng)價(jià)的結(jié)果與政府部門(mén)的期望差距太大，政府部門(mén)存在修改評(píng)價(jià)結(jié)果的可能性，從而使得第三方失去了獨(dú)立性。其次，公眾監(jiān)督應(yīng)具有專業(yè)性，政府發(fā)布的公共信息具有一定的專業(yè)性，因此普通民眾不一定能看的懂政府部門(mén)的公示，以及發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)存在的問(wèn)題。最后，公眾監(jiān)督應(yīng)具有透明性，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)重要的評(píng)價(jià)結(jié)果以大眾能夠理解的表達(dá)方式向公眾作匯報(bào)，讓人民能夠及時(shí)的了解政府財(cái)政活動(dòng)，加強(qiáng)與人民溝通，來(lái)提高政府部門(mén)的工作效率。

三、政策建議

綜上所述，財(cái)政監(jiān)督制度供給不足的原因表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：信息不對(duì)稱下的信息成本問(wèn)題；政府科層制管理體制下的單向控制問(wèn)題；人大設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能夠完成現(xiàn)行的監(jiān)督任務(wù)，具體表現(xiàn)為無(wú)法解決信息不對(duì)稱問(wèn)題、人大機(jī)構(gòu)中的預(yù)算審查部門(mén)和預(yù)算審計(jì)部的機(jī)構(gòu)規(guī)模較小。沒(méi)有對(duì)公眾監(jiān)督做出一個(gè)清晰界定，無(wú)法解決公眾監(jiān)督的“搭便車”問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）提高公共信息的透明度與真實(shí)性

“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨使得信息高速的產(chǎn)生與傳播，信息的高速傳播既降低了公眾對(duì)政府的監(jiān)督成本，也提高了公眾對(duì)政府監(jiān)督的積極性，同時(shí)還緩解了政府與公眾之間的矛盾。例如：政府部門(mén)違規(guī)執(zhí)法、懶政的一些行為會(huì)隨著網(wǎng)絡(luò)迅速傳播，這些信息會(huì)在短時(shí)間內(nèi)在社會(huì)上形成共識(shí)，公眾會(huì)對(duì)政府的行為進(jìn)行斥責(zé)并對(duì)政府產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為政府在浪費(fèi)公共資源而不能夠有效地提供公共服務(wù)。若公眾在信息不對(duì)稱的條件下只要發(fā)現(xiàn)一些政府運(yùn)用公共資源不合理的情況，那么公眾會(huì)認(rèn)為政府不能夠有效地利用公共資源是一個(gè)大概率事件，這會(huì)加劇政府和社會(huì)的矛盾。在新的歷史時(shí)期，政府應(yīng)該變被動(dòng)為主動(dòng)，降低原本社會(huì)向政府獲取公共信息的成本，積極的向社會(huì)提供公共信息，并向社會(huì)做出解釋，降低政府與社會(huì)之間的不信任性。唯有如此政府才能在信息時(shí)代獲取公眾的信任。

（二）健全公眾監(jiān)督的機(jī)制

公眾是財(cái)政活動(dòng)最終的付費(fèi)者，加強(qiáng)政府與公眾的溝通有利于政府政策的實(shí)施，以及提高財(cái)政資金的利用效率，緩和政府與公眾的矛盾。為此政府應(yīng)加強(qiáng)公眾監(jiān)督的立法，明確公眾監(jiān)督的范圍以及以立法的形式保護(hù)公眾監(jiān)督的權(quán)益；加大公眾對(duì)政府活動(dòng)監(jiān)督的宣傳力度、并構(gòu)建調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督積極性的激勵(lì)機(jī)制，解決公眾監(jiān)督過(guò)程中的“搭便車”問(wèn)題。改進(jìn)現(xiàn)存的第三方機(jī)制缺乏獨(dú)立性的問(wèn)題，發(fā)揮公眾監(jiān)督的有效性。不斷拓寬公眾的監(jiān)督渠道、豐富公眾監(jiān)督的形式，從而構(gòu)建政府與公眾良性溝通的新型政府公眾關(guān)系。

（三）加強(qiáng)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)

人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)模以及人大工作系人員的專業(yè)性限制了人大審批權(quán)和審查權(quán)的行使。首先，應(yīng)打通政府和人大信息溝通渠道，消除政府和人大之間的信息壁壘，使得人大行使審批權(quán)和審查權(quán)成為可能。其次，可以將政府的審查部門(mén)劃歸到人大，政府只提供預(yù)算的編制，而審查的工作全部歸為人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)，此舉可以在不增加人員編制的情況下提高人大的監(jiān)督能力。最后，加強(qiáng)人大和社會(huì)的溝通，盡管人大可以監(jiān)督，但是人大監(jiān)督的結(jié)果卻多以文本形式公示，廣大群眾不了解事實(shí)真相，對(duì)于重大的事件，人大應(yīng)以文本、語(yǔ)音或視頻等多樣的形式出現(xiàn)，便于群眾理解，從而落實(shí)人民當(dāng)家做主。

（四）加強(qiáng)政府的雙向監(jiān)督

政府間的監(jiān)督很容易由于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的單向控制而失效。因此應(yīng)引入溫嶺參與式預(yù)算并改進(jìn)溫嶺參與式預(yù)算的不足，加強(qiáng)基層公眾對(duì)預(yù)算的編制參與，從而使得公眾的偏好得以表達(dá)，同時(shí)克服政府的單向控制導(dǎo)致監(jiān)督的失靈。