羊許益

（保山學院政治學院 云南 保山 678000）

公共政策的科學化、民主化、法治化應成為地方政府公共政策追求的重要目標。重視地方政府公共政策制定中的民意表達問題既是我國社會主義民主政治建設的需要，也是我國建設法治政府的重要內容。從公民參與視角研究網絡環(huán)境對地方政府公共政策的影響，對于探索網絡環(huán)境下公民有序、有效參與公共政策的具體路徑，對于推進網絡環(huán)境下公共政策的民主化、科學化，實現地方政府治理現代化無疑具有較大的理論價值和現實意義。

一、政治參與及其對公共政策的意義

公共政策，一般被理解為政府公共政策，是指地方政府在與社會充分交流的基礎上,依法對轄區(qū)內的公共利益或公共事務做出的規(guī)范性安排?！肮舱呤菍θ鐣r值的權威性分配”[1](P5)，是為解決社會公共問題對社會公共利益進行分配的結果。必須指出，公共政策并非一致同意的行動，而是政策制定者與利益相關者相互博弈、妥協(xié)的過程和結果。

（一）政治參與

作為現代政治學中頻繁使用的政治參與，是當代政治理論與實踐的一個重大課題。目前，學術界關于“政治參與”的定義很多，使得“政治參與像有些術語一樣，由于意思實在太多，最終倒反失去它們的有效性”[2](P292-293)。雖則如此，但總體而言，學者們在對“政治參與”進行界定時，大多傾向于將參與主體限定為“普通公民”。如：政治參與“就是平民試圖影響政府決策的活動”[3](P5-6)；“是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為”[4](P207)；“就是普通公民通過各種合法途徑影響政府決策與公共管理的行動”[5](P4)；是“普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為”[6](P231)。

據此，本文認為，政治參與就是指普通公民通過一定的渠道和方式，積極參與社會事務，表達自身意愿，影響政府決策的一種政治行為。

（二）政治參與對公共政策的意義

公共政策的目標是解決社會公共性問題，解決那些已經發(fā)生或是具有潛在威脅的對社會發(fā)展和人民生活水平的提高構成障礙的社會公共問題。在公共政策過程中，政治參與就是公民通過各種方式來影響政府決策，最終實現自身利益的最大化。公共政策過程中的每一個環(huán)節(jié)都是相互影響、密切聯系的，同時也是政府與公民互動過程的體現。公民政治參與是政府公共政策民主化、科學化的邏輯起點，也是其合法性的根源。政治參與對公共政策具有非同尋常的意義。首先，公民的政治參與可以為政府提供全面真實的信息和一定的智力支持，從而可以間接地提高政府公共政策的質量，確保公共政策的公共利益取向。其次，有助于實現政府與公民之間的良性互動和合作，提高公共政策的民主化與科學化程度。一方面，政府需要通過制定公共政策來維護民眾的利益，使公民順從政府的治理；另一方面，公民也需要政治參與以更好地實現與政府的溝通，促使有利于實現自身利益最大化的政策的出臺。最后，政治參與是政府公共政策科學性、合法性和民主性的保證，同時也克服了政府公共政策過程中的官僚主義，是實行“陽光決策”、防止腐敗滋生的必要條件。

二、網絡環(huán)境對公共政策的雙重效應

網絡環(huán)境下，公民政治參與變得更加自由、便捷。網絡作為公共政策制定過程中的新因素和新力量，改善了政治參與的途徑和手段,增強了政治參與主體的參與意愿和參與能力。但應當看到，網絡環(huán)境對公民參與公共政策具有雙重效應。

（一）網絡環(huán)境擴大了公共政策中的公民參與，推進了公共政策的民主化

1.網絡環(huán)境可加速社會問題的傳播，促使社會公共問題轉化為政策問題

公共政策的初始環(huán)節(jié)就是社會問題如何轉化為政策問題。實現這一轉化有兩個前提：一是社會公共問題廣泛傳播并反映了公眾的普遍意愿；二是政府已認識到解決此類社會問題的必要性并將該問題列入政策議程。在網絡時代，公民網絡參與政治的趨勢隨著網絡技術的發(fā)展得到加強，一大批網民參與到公共政策的制定過程中來。在網絡環(huán)境下，當某一公共問題出現時，網絡便捷、高效的信息交流加速了問題的傳播，在很短的時間內就在網民中激起共鳴。網絡環(huán)境下形成的網絡輿論，增加了政府的壓力，迫使政府在眾多的社會問題中選擇該問題，加快了對政策問題的確認。

2.網絡環(huán)境增強了公民的參與意識，推進了公共政策的民主化

互聯網的廣泛滲透和應用適應民主政治發(fā)展的需要，為普通公民參與公共政策提供了一個良好平臺和有力工具。一方面，任何人都可以在網絡上就公共政策獨立地發(fā)表自己的言論，這在某種程度上強化了公民的參與意識；另一方面，網絡上廣泛的信息交流反過來又加速了民主思想的傳播，增強了普通公民民主參與公共政策的意識。

實現公共政策最優(yōu)化是公共政策的終極目標；而要實現公共政策最優(yōu)化，其理論前提就是公共政策的決策者掌握足夠的客觀真實的信息，并以此為依據制定政策方案。網絡環(huán)境增強了公民對公共政策的民主參與意識；正是因為有了源于參與意識上的廣泛參與，公共政策才能最大限度地體現和滿足公眾的普遍需求。

3.網絡環(huán)境降低了參與成本，增強了參與意愿，有助于推動府民直接互動

網絡環(huán)境拓寬了公民參與公共政策的渠道，降低了其參與公共政策制定過程的成本。因為網絡的便捷，公民比以前更愿意參與到公共政策的制定過程中來，利用這一現代化平臺來表達自己的利益訴求，從而實現與政府的直接良性互動。網絡在政府與公民之間架起相互溝通和直接對話的電子橋梁：一方面，憑借網絡，公民可隨時表達自己對公共政策的意見與建議，擴大對公共政策決策的影響力；另一方面，借助網絡，公共政策決策者能更廣泛地、更客觀地了解公民的真實意愿，從而集思廣益、民主決策。

（二）網絡環(huán)境導致公民有效參與公共政策不足，妨礙了公共政策的科學化

1.信息能力差異加大了地方政府公共政策制定中參與主體間的不平等，參與的局限導致政策的代表性缺失

受地區(qū)發(fā)展不平衡的影響，我國網絡的發(fā)展和應用也出現了城鄉(xiāng)不平衡、地區(qū)不平衡的矛盾，這使得網絡參與主體非常有限。一方面，經濟水平的高低間接地導致了信息能力差異，信息能力差異又直接造成網絡參與能力差異，使得公民通過網絡參與公共政策展現出很大的不平衡性，也使得公民的意愿表達呈現出較大的不平衡性；這種條件下的公共政策，因不可能充分體現公民的真實意愿，只能是不科學的公共政策或者說是不適合現實發(fā)展需要的公共政策。另一方面，貧富差距導致了信息資源的分布不均，相對于大城市而言，由于經濟相對落后等原因，西部落后地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)占有的信息資源太少；弱信息能力使得這些地區(qū)很少有人通過網絡表達自己的利益訴求。應當看到，網絡環(huán)境雖然總體上擴大了民主參與的范圍和程度，但是從地區(qū)發(fā)展不平衡的實際情況來看，地方的城鄉(xiāng)差距產生的信息能力差異反而加大了公民參與主體之間的不平等。

公民之間客觀存在的信息能力差異，往往使得網絡參與地方政府公共政策制定的主體范圍較為有限，由于信息能力帶來的網絡參與能力的局限導致了參與主體的局限，有限的參與主體下制定的公共政策勢必出現代表性不足的問題，使得政策代表性缺失。這樣一來，政府所能聽到或看到的就只是一部分人的利益訴求，而不是所有人或者大多數人的普遍要求；但參與的這小部分人，卻“代表”大家的意愿。在此基礎上制定的公共政策顯然既不符合民主的本質要求，又違背了公共政策的目標——確保絕大多數利益相關者的意愿和要求進入政策議程，讓“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人需要的狀況”。[7](P185)

2.網絡平臺的開放性加劇了公民參與公共政策的無序性，非制度化參與導致了參與有效性不足

網絡因其無中心、無界限的離散結構，具有便捷性、開放性等基本屬性，任何團體和個人都可以利用互聯網傳遞信息、表達見解。網絡公共領域分散、多元、平等的自由主體的客觀存在，一方面為網絡公共輿論的形成奠定了良好基礎，并促進了集體意愿和行動的發(fā)展；另一方面也加劇了公民參與公共政策的無序性。

首先，網絡參與的匿名性降低了公民政治參與的不安全感，拓寬了公民語言行為的自由度。公民通過網絡參與公共政策沒有了以傳統(tǒng)方式參與公共政策下的約束和拘謹，這就容易導致參與過程中的情緒化、粗俗化的言行，產生自由無序問題。

其次，在公民網絡參與公共政策的制度化、法治化水平還很低的當前情勢下，公民的有序參與和有效參與事實上是很難實現的：一是公民網絡政治參與相關立法的缺失,導致了公民政治參與的隨意性、無效性甚至“非法性”；二是已有的制度往往滯后于或不適應網絡的發(fā)展，也就無法為公民的有序、有效參與提供有力的制度保障。在當下制度有漏洞，立法不完善的情況下，公民非制度化的網絡政治參與在所難免，而參與的無序性和有效性不足就在所難免。

3.信息集中將導致公共政策決策的“不透明”，信息過剩又可帶來公共政策制定的盲目性

當前，公民網絡參與基本上是以討論的形式出現的。公民利用網絡平臺就某個社會公共問題討論交流，會逐步形成具有代表性的觀點；但這些觀點只是建議性的，并非決策性的，社會公眾也只是在公共政策公布之后才能知道這些建議性的觀點是否被政府采用，甚至因為相關信息和程序的不公開而根本不知道其是否被采納。網絡時代，信息集中比以往任何時候都更為容易，高層決策可完全離開下級的層層匯報而實現與社會公眾之間的直接互動，這在某種程度上虛化了中間層級的功能、弱化了其對高層決策權的制衡作用，為決策權的集中行使提供了方便。權力具有自我擴張的本能和傾向，公共政策決策權一旦獲得自我擴張的機會，就會試圖利用網絡集中信息甚而編造或操縱信息，消解網絡環(huán)境對公共政策的積極效應。信息集中化的過程可以說就是權力集中化的過程，是信息被公共政策決策者用于權力的運作并借以獲得權力的進一步擴張的過程。這一過程從本質上講是非民主甚至是反民主的，特別是當公共政策決策者有意排斥民主參與，意欲進行“暗箱操作”時，公眾的民主參與就越發(fā)無法保障了。此時的公共政策決策過程不僅缺乏來自社會公眾的民主監(jiān)督，還喪失了原有的來自中間層級的自下而上監(jiān)督。在此語境下，相對于傳統(tǒng)的公共決策而言，網絡環(huán)境下的公共政策因“信息集中”很可能出現新的決策官僚化。

眾所周知，公共政策制定離不開適時適量的信息支持，掌握足夠的信息是政府制定公共政策的基礎性條件。在傳統(tǒng)社會里，為什么主政者制定出的公共政策頗多失誤？若拋開政治原因和技術因素，大多是因為決策者掌握的信息量不足?，F在進入了信息時代，網絡環(huán)境中過量過剩的信息又可能會讓決策者無所適從，影響其做出正確的判斷和決策，帶來公共政策制定的“盲目性”，從而影響了公共政策的質量以及后續(xù)的政策實施。

［1］戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析［M］.華夏出版社，1999.

［ 2］［ 美］諾曼·H·尼,西德尼·伏巴.政治參與.見格林斯坦、波爾斯.政治學手冊精選［M］.商務印書館，1996.

［ 3］［ 美］塞繆爾·P·亨廷頓，瓊·納爾遜.汪曉壽等譯.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與［M］.華夏出版社，1989.

［ 4］王浦劬.政治學基礎［ M］.北京大學出版社，1995.

［ 5］陳振明.政治學［ M］.中國社會科學出版社，2004.

［6］楊光斌.政治學導論［M］.中國人民大學出版社，2000.

［ 7］馬克思恩格斯全集（ 第 1卷）［ M］.人民出版社，1956.