顧鳳書

為了理順農(nóng)機安全生產(chǎn)工作中方方面面的關系，確保農(nóng)機安全生產(chǎn)責任分解落實到位，實現(xiàn)農(nóng)機安全生產(chǎn)在基層（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下，下同）有人管、有人問，解決部門監(jiān)管力量不足的問題，避免問責過于集中在市、縣兩級以及不必要的問責，促使基層相關部門切實履行監(jiān)管職責，有必要對《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）框架下江蘇省農(nóng)機安全生產(chǎn)責任體系建設進行研究。

1 存在的問題

（1）監(jiān)管主體模糊。沒有明確哪些基層部門和組織可以抓、必須抓農(nóng)機安全。例如，農(nóng)機專業(yè)合作社到底算不算企業(yè)，能不能作為農(nóng)機安全生產(chǎn)責任主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機監(jiān)理員沒有行政執(zhí)法權，他們能不能監(jiān)管農(nóng)機安全，如何監(jiān)管農(nóng)機安全；村一級有沒有監(jiān)管農(nóng)機安全的力量；等。

（2）農(nóng)機安全生產(chǎn)責任落實錯位。例如：不少地方的農(nóng)機安全監(jiān)理機構在辦理監(jiān)理業(yè)務時，會與服務對象逐一簽訂安全生產(chǎn)責任狀（或保證書），這種看似嚴謹、全覆蓋的責任落實方式，其實不合法理。因為簽訂責任狀就意味著要考核、獎懲，而監(jiān)理機構作為業(yè)務部門，既非行業(yè)主管部門又非屬地責任部門，既無權又無能力對眾多服務對象的行為進行考核和獎懲。服務對象一旦發(fā)生責任事故，監(jiān)理機構必將因考核、獎懲不到位而負連帶責任。

2 行業(yè)監(jiān)管責任

2.1 ?責任結(jié)構

按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，《安全生產(chǎn)法》明確并強調(diào)了安監(jiān)部門的執(zhí)法地位，規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題；國務院和縣級以上地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實施綜合監(jiān)督管理，有關部門在各自職責范圍內(nèi)對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，并將其統(tǒng)稱為負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門；各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查?！庇纱丝梢?，《安全生產(chǎn)法》的責任結(jié)構為：政府建立協(xié)調(diào)機制，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管，其他部門在職責范圍內(nèi)監(jiān)管本行業(yè)的安全生產(chǎn)。農(nóng)機安全生產(chǎn)監(jiān)管職責在農(nóng)機部門，政府及其安監(jiān)部門對農(nóng)機安全生產(chǎn)依然有過問、協(xié)調(diào)的義務。

2.2 ?職責分工

國務院《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》（以下簡稱“國《條例》”）規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強對農(nóng)機安全監(jiān)管工作的領導，完善監(jiān)管體系，保障投入，建立健全農(nóng)機安全生產(chǎn)責任制?？h級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)機械化主管部門負責本行政區(qū)域的農(nóng)機安全監(jiān)管工作?！薄督K省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》（以下簡稱“省《條例》”）規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)機械化主管部門負責本行政區(qū)域的農(nóng)機安全監(jiān)管工作，其所屬的農(nóng)機安全監(jiān)理機構具體負責農(nóng)業(yè)機械的登記、技術檢驗、操作證件核發(fā)、安全檢查、事故處理、報廢認定等工作?？h級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責，共同做好農(nóng)機安全監(jiān)管的相關工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當加強農(nóng)機安全監(jiān)管，明確承擔監(jiān)管工作的單位和人員，按照規(guī)定職責做好農(nóng)機安全監(jiān)管工作?！本C合分析國《條例》、省《條例》，可以看出，農(nóng)機安全監(jiān)管在法規(guī)層面上呈“政府主導、農(nóng)機部門牽頭、多部門共管”的格局，和《安全生產(chǎn)法》立法精神是一致的。

2.3 ?責任主體

對于農(nóng)機安全生產(chǎn)來說，預防農(nóng)機事故和處理農(nóng)機事故同等重要。因此，農(nóng)機事故隱患排查治理是聯(lián)系農(nóng)機安全生產(chǎn)主體責任和監(jiān)管責任的重要紐帶。

（1）生產(chǎn)經(jīng)營者的責任。過去，不少農(nóng)機合作社、經(jīng)銷企業(yè)、農(nóng)機大戶、維修網(wǎng)點等生產(chǎn)經(jīng)營組織都是被動監(jiān)管，等著農(nóng)機部門“上門查隱患”，主動排查隱患的積極性不高。《安全生產(chǎn)法》已明確排查隱患的主體責任在生產(chǎn)經(jīng)營單位。為此，上述生產(chǎn)經(jīng)營組織必須建立農(nóng)機安全事故隱患排查治理機制，采取措施及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。

（2）農(nóng)機部門的職責。按“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全”的要求，縣級以上農(nóng)機部門應加強對本行業(yè)業(yè)務受理對象的隱患排查治理，建立隱患排查治理制度，按照隱患排查治理全覆蓋的要求，全方位對農(nóng)機生產(chǎn)經(jīng)營組織和個人進行安全檢查和重大隱患整改的督辦。此外，對因許可不當?shù)刃姓?zhí)法過錯造成的安全問題，農(nóng)機部門應承擔安全責任。法定職責必須為，法無授權不可為，農(nóng)機部門的安全監(jiān)管責任理應在法定范圍內(nèi)。

（3）基層屬地管理責任和部門行業(yè)監(jiān)管責任。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。屬地管理既有對管轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責，也有協(xié)助上級部門監(jiān)管的義務。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責不僅在于協(xié)助農(nóng)機部門組織集中檢審，而且要在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立開展農(nóng)機安全檢查，發(fā)現(xiàn)不能當場整改或拒不整改的隱患，可以向上級農(nóng)機部門報告，由上級農(nóng)機部門處理。

3 農(nóng)機安全生產(chǎn)責任體系建設的思考

如果沒有良好的農(nóng)機安全生產(chǎn)責任體系，責任不明，無的放矢，相關責任主體難以形成良性互動，不利于農(nóng)機事故的預防和處理。農(nóng)機安全生產(chǎn)責任體系應當由以下5個部分組成：

（1）行政基礎。當前的農(nóng)機安全生產(chǎn)責任體系的行政基礎仍然是“政府主導、農(nóng)機牽頭、部門配合”，即：政府負責領導和協(xié)調(diào)，安監(jiān)部門負責綜合監(jiān)管，農(nóng)機部門在業(yè)務上具體監(jiān)管，其它部門依法依責在各自的領域內(nèi)配合監(jiān)管。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。農(nóng)機安全生產(chǎn)責任體系建設的重要環(huán)節(jié)是責任分解落實。責任落實不到位，安全監(jiān)管就無從談起。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行屬地管理責任的關鍵在于落實安全生產(chǎn)責任，把農(nóng)機安全納入安全生產(chǎn)目標管理考核體系，促使有關生產(chǎn)經(jīng)營組織盡快完善安全管理制度，主動承擔安全主體責任。

（3）安監(jiān)部門。在實踐中，安監(jiān)部門的綜合管理很大程度上體現(xiàn)在對其他部門安全生產(chǎn)信息的采集和應用上，很少直接介入某個部門的監(jiān)管活動。但是，《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)，適用本法?！币虼?，農(nóng)機合作社、規(guī)模大戶、區(qū)域維修中心等農(nóng)機生產(chǎn)經(jīng)營組織理應定性為企業(yè)，至少可以參照企業(yè)納入管理，他們在落實企業(yè)主體責任方面理應受到安監(jiān)部門的監(jiān)管，這也是農(nóng)機、安監(jiān)部門配合協(xié)作的法律基礎。

（4）生產(chǎn)經(jīng)營主體。以農(nóng)機合作社、規(guī)模經(jīng)營大戶、區(qū)域維修中心為主的各類農(nóng)機生產(chǎn)經(jīng)營組織，是農(nóng)機安全生產(chǎn)的直接管理者，有責任、有義務對農(nóng)機安全生產(chǎn)建章立制，對農(nóng)機駕駛操作人員進行安全使用教育，對農(nóng)機具進行保養(yǎng)維護，確保機具安全技術性能可靠，并投保農(nóng)機保險。

（5）村組。《全國農(nóng)業(yè)機械化安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》對村組落實農(nóng)機安全生產(chǎn)責任的要求是：強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)機安全生產(chǎn)監(jiān)管責任，積極發(fā)展村級農(nóng)機安全協(xié)管員，解決好農(nóng)機安全監(jiān)管“最后一公里”監(jiān)管空白的問題。通過簽訂農(nóng)機安全生產(chǎn)責任書等方式，落實農(nóng)機合作組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)機大戶、農(nóng)民機手等生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任。村組是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織者，理應是農(nóng)機安全生產(chǎn)的責任主體，有責任、有義務宣傳貫徹農(nóng)機安全生產(chǎn)有關方針政策、法律法規(guī)，經(jīng)常性開展農(nóng)機安全檢查，及時上報農(nóng)機安全隱患，協(xié)助有關部門做好隱患治理工作，與有機戶、駕駛?cè)撕炗嗈r(nóng)機安全生產(chǎn)責任書，建立村級農(nóng)機安全管理臺賬，召集有機戶、駕駛?cè)税雌趨⒓幽甓葯z審。